安全城市的綜合減災(zāi)應(yīng)急管理策略

金磊

關(guān)鍵詞：城市安全;綜合減災(zāi);應(yīng)急管理;安全設(shè)計(jì)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.005

城市是人類居住棲息的地方，也是文化與財(cái)富最為集中的區(qū)域，災(zāi)害對(duì)城市的破壞性極大，從世界安全減災(zāi)的格局出發(fā)審視城市防災(zāi)問(wèn)題十分有價(jià)值。歷史與當(dāng)下對(duì)城市安全的威脅不僅源于自然災(zāi)害，更來(lái)自城市化的人類活動(dòng)。不當(dāng)?shù)倪x址、不當(dāng)?shù)脑O(shè)防、不當(dāng)?shù)囊?guī)劃、不當(dāng)?shù)臓I(yíng)造、不當(dāng)?shù)倪\(yùn)營(yíng)與管理都在招致城市災(zāi)害并使災(zāi)情擴(kuò)大化。中國(guó)城市化呈現(xiàn)顯性與隱性兩大類問(wèn)題，前者是城市面臨的事故災(zāi)害問(wèn)題，后者是與城市長(zhǎng)治久安可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)問(wèn)題。因此，從觀念到行動(dòng)，從技術(shù)到管理，規(guī)劃師、建筑師、公眾和管理者，都需要提升對(duì)城市防災(zāi)減災(zāi)的應(yīng)對(duì)能力。城市天然是一個(gè)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，城市的發(fā)展具有不可逆性，防災(zāi)減災(zāi)不僅需要方法論，也離不開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)。從國(guó)際上看，從2001年美國(guó)“9·11”事件到2019年4月巴黎圣母院火災(zāi)都在挑戰(zhàn)世界一流城市的綜合減災(zāi)應(yīng)急管理措施。本文從提升我國(guó)大中城市綜合減災(zāi)能力建設(shè)入手，從理論與實(shí)踐兩方面探討城市綜合減災(zāi)規(guī)劃設(shè)計(jì)的理念和策略，希望對(duì)建筑師、規(guī)劃師及管理者有些啟示。

一、城市災(zāi)害類型

按照我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，城市安全主要包括傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全兩大類，在災(zāi)害類型上分為以下4種：一是自然災(zāi)害，即與天地生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)的由氣象、水文、生物、植物等引發(fā)的地質(zhì)地震、海嘯等災(zāi)害;二是人為災(zāi)害，即來(lái)自人工、技術(shù)、工業(yè)的事故或管理操作失當(dāng)?shù)臑?zāi)害擴(kuò)大化;三是公共衛(wèi)生事件，即“非典”SARS等超級(jí)病毒、H7N9禽流感、重大急性傳染病、重大流感疫情、食品藥品安全等;四是社會(huì)安全，即社會(huì)恐怖、戰(zhàn)爭(zhēng)等。據(jù)每年發(fā)布的《全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》，城市災(zāi)害具有如下特點(diǎn)：首先，災(zāi)害事件多連鎖互動(dòng)，不同類型的災(zāi)害往往高度關(guān)聯(lián)，單個(gè)災(zāi)害發(fā)生會(huì)導(dǎo)致“多米諾骨牌效應(yīng)”，單災(zāi)種的“斷裂”會(huì)造成系統(tǒng)性潰敗。如，2008年南方低溫冰凍災(zāi)害，本屬自然災(zāi)害，經(jīng)持續(xù)演變后釀成集自然、人為（斷電、缺水、擁堵、機(jī)場(chǎng)癱瘓）、社會(huì)經(jīng)濟(jì)（能源短缺、乘客擁擠混亂、環(huán)境污染、食品安全）等各種因素交織在一起的綜合災(zāi)情;其次，災(zāi)害類型復(fù)雜多樣，既有傳統(tǒng)災(zāi)害，也有新興災(zāi)害，還有城市巨災(zāi)及威脅到“城市生命線”系統(tǒng)的“認(rèn)不清、想不到、管不了”的突發(fā)事件;再次，城市的快速發(fā)展與高品質(zhì)生活，使安全保障面臨一系列挑戰(zhàn)：災(zāi)害易發(fā)多發(fā)，且在空間上呈現(xiàn)跨地域、跨城市發(fā)展與擴(kuò)散，城市漸發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過(guò)時(shí)間的發(fā)酵，容易從量變到質(zhì)變，形成突發(fā)性后果等。據(jù)2013年聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略（UNISDR）報(bào)告，“21世紀(jì)災(zāi)難事件造成災(zāi)害損失累計(jì)已高達(dá)2.5萬(wàn)億美元……災(zāi)害會(huì)極大地破壞城市空間，會(huì)通過(guò)城市及大地破壞全球供應(yīng)鏈”。

2019年5月第三屆“人工智能造福人類”全球峰會(huì)在瑞士召開(kāi)，發(fā)布了人工智能可提升應(yīng)對(duì)極端天氣適應(yīng)能力的策略，但會(huì)議專家認(rèn)為氣候變化之災(zāi)還在日益嚴(yán)重威脅著大城市安全，如氣候變化已致使全球河流健康受影響，加拿大學(xué)者研究得出，在全世界長(zhǎng)度超過(guò)1 000km的246條河流中，僅有1/3的河流還保持全程自由流動(dòng)，越來(lái)越多的水壩和水庫(kù)不再具備為城鄉(xiāng)提供多樣化效益及防汛安全的效能。無(wú)論中外城市，相對(duì)于安全城市建設(shè)目標(biāo)，災(zāi)難必然經(jīng)歷預(yù)警、創(chuàng)傷、救援、抗災(zāi)、重建等階段，預(yù)防階段最為復(fù)雜與重要，它是城市安全運(yùn)營(yíng)的根本，因此要警惕城市的脆弱性與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)共同增長(zhǎng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二、中國(guó)城市減災(zāi)發(fā)展?fàn)顩r與新問(wèn)題

我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)歷來(lái)有之，20世紀(jì)50年代新中國(guó)創(chuàng)立城市規(guī)劃體制后，就明確城市防災(zāi)規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分，并且隨著災(zāi)害事件的頻繁發(fā)生，城市防災(zāi)規(guī)劃越來(lái)越受到重視。1976年“7·28”中國(guó)唐山大地震、1995年日本阪神大地震的教訓(xùn)都在一定程度上豐富了城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容。聯(lián)合國(guó)在第42屆大會(huì)（1987年）通過(guò)了1990～2000年的“國(guó)際減災(zāi)十年”行動(dòng)的第169號(hào)文件，以及連續(xù)召開(kāi)的三次世界減災(zāi)大會(huì)（1994年、2005年、2015年）也通過(guò)了相關(guān)“戰(zhàn)略”與“決議”，中國(guó)城市在學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗(yàn)、完善安全建設(shè)新機(jī)制的同時(shí)，也總體提升了城市及社區(qū)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)害和環(huán)境災(zāi)害的水平。特別是美國(guó)2001年“9·11”事件，2003年席卷亞洲的“非典”事件，2008年中國(guó)“5·12”汶川大地震及2011年“3·11”日本地震海嘯巨災(zāi)等，不僅使城市災(zāi)難事件升級(jí)，更為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理出了新命題，所以用復(fù)雜系統(tǒng)視角重新審視城市安全問(wèn)題將會(huì)促進(jìn)中國(guó)城市減災(zāi)工作。

中國(guó)城市系統(tǒng)面臨著一些新的問(wèn)題，雖然我國(guó)城市群聚合力明顯，但與此同時(shí)對(duì)城市群的綜合減災(zāi)應(yīng)急協(xié)同機(jī)制研究不夠，對(duì)城市群可能遭受的復(fù)雜災(zāi)變問(wèn)題認(rèn)知膚淺。從《國(guó)家十一五規(guī)劃綱要》首次提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形式”至今，國(guó)務(wù)院已先后批復(fù)了8個(gè)國(guó)家級(jí)城市群，如京津冀城市群，長(zhǎng)江三角洲城市群等。這些城市群以不到1/10的土地面積承載了全國(guó)1/3以上的人口，同時(shí)創(chuàng)造了高達(dá)全國(guó)1/2以上的GDP?；诔鞘腥旱目焖侔l(fā)展，綜合減災(zāi)不僅需要協(xié)同處置及充分調(diào)度城市群應(yīng)急資源，還要高度警惕自然與人為交織在一起的跨界事故及災(zāi)害擴(kuò)大化事件。減災(zāi)管理現(xiàn)狀是“以鄰為壑”“單打獨(dú)斗”，雖然某些城市個(gè)體有了綜合減災(zāi)意識(shí)，但城市與城市群體系中的機(jī)制還欠梳理，這都給綜合應(yīng)急管理出了難題。以總結(jié)2008年“5·12”災(zāi)難教訓(xùn)為契機(jī)，根據(jù)當(dāng)代災(zāi)害觀、大安全觀、綜合減災(zāi)觀等現(xiàn)代防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急理念，制定從國(guó)家到?。ㄊ校┑摹耙话溉啤狈罏?zāi)減災(zāi)體系，有利于在防災(zāi)規(guī)劃與城市安全設(shè)計(jì)方面形成極有借鑒價(jià)值的汶川重建發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。如，形成高效的災(zāi)后重建組織體系，建設(shè)了防災(zāi)與安全一體化的國(guó)家應(yīng)急管理部，凝聚全國(guó)乃至國(guó)際力量，統(tǒng)籌恢復(fù)重建規(guī)劃;尊重自然規(guī)律，將重建與防災(zāi)相結(jié)合，最大限度考慮民生及校園、醫(yī)院設(shè)施的安全等，從而將災(zāi)后重建的成果呈現(xiàn)給世界。這無(wú)疑是在新形勢(shì)下中國(guó)面對(duì)巨災(zāi)，在城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃建設(shè)上所取得的成就。要看到，中國(guó)在防災(zāi)減災(zāi)科技支撐能力方面也在增強(qiáng)，除了在災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警方面有預(yù)警站網(wǎng)、高分衛(wèi)星、北斗導(dǎo)航等，提升了災(zāi)害條件下對(duì)公眾信息發(fā)布的時(shí)效性及覆蓋率。城市安全系統(tǒng)的構(gòu)建不同于一般工程技術(shù)系統(tǒng)，它包含個(gè)人、家庭、社區(qū)、企業(yè)等不同利益主體。基于對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)危險(xiǎn)因素的認(rèn)知，利益主體需要通過(guò)不同的協(xié)調(diào)與溝通方式，找到適應(yīng)性的實(shí)施治理對(duì)策。事實(shí)上，城市安全應(yīng)急的難點(diǎn)與新問(wèn)題，在于可否通過(guò)綜合的協(xié)同治理方式，達(dá)到實(shí)現(xiàn)城市風(fēng)險(xiǎn)控制的組織保障。

三、城市綜合減災(zāi)應(yīng)急管理的策略

城市綜合減災(zāi)安全管理的防御之策，重在以綜合系統(tǒng)優(yōu)化為著眼點(diǎn)，以體系化建設(shè)為目標(biāo)，將安全應(yīng)急綜合管理思想，有機(jī)嵌入城市規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)之中，并從政策與法規(guī)理念上尋到思路，至少要使管理之策體現(xiàn)兩方面新思想：其一，要考慮城市風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)性治理與突破實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的種種限制，從而找到城市減災(zāi)治理的優(yōu)化選擇路徑;其二，要考慮城市風(fēng)險(xiǎn)演變的持久性與不確定性的諸多挑戰(zhàn)。再可靠的無(wú)論多么好的冗余系統(tǒng)，因?yàn)闀r(shí)空維度上的分散布局，也會(huì)出現(xiàn)漏洞，因此要避免“城市生命線”系統(tǒng)出現(xiàn)懸于一線的危機(jī)狀態(tài)。這里具體從管理、技術(shù)、公眾素質(zhì)三方面談安全城市建設(shè)的多角度對(duì)策。

（一）綜合減災(zāi)管理策略

城市防災(zāi)減災(zāi)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)、建設(shè)與管理都需要方法論。城市為了安全目標(biāo)需要多重減災(zāi)策略，既高效智慧，又不重復(fù)建設(shè)，將綜合減災(zāi)理念落到實(shí)處。綜合減災(zāi)管理策略通過(guò)營(yíng)造一個(gè)生命共同體來(lái)維護(hù)城市安全。當(dāng)代災(zāi)害觀認(rèn)為，城市環(huán)境與人群一樣具有天然的脆弱性，防災(zāi)減災(zāi)不可能將災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)降至零，只能從科學(xué)理性入手預(yù)見(jiàn)城市化建設(shè)之路上城市發(fā)展可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是城市熱島效應(yīng)、干島效應(yīng)還是最常見(jiàn)的小雨大澇現(xiàn)象，都反映出區(qū)域內(nèi)濕地和森林轉(zhuǎn)為城市用地后導(dǎo)致的生態(tài)變遷之災(zāi)，治理之策必須是綜合的，即要將流域作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，要從流域大系統(tǒng)的視角管理城市，不僅用生態(tài)水文學(xué)理論對(duì)流域中的主要過(guò)程予以減災(zāi)科學(xué)管理，合理配置生態(tài)用地，還要通過(guò)有效提高城市生態(tài)服務(wù)功能來(lái)保障城市生態(tài)安全。城市防災(zāi)規(guī)劃管理要從生態(tài)水文學(xué)上，考慮城市（尤其是城市群聯(lián)系節(jié)點(diǎn)），“五島”（熱島、干島、濕島、雨島與渾濁島）效應(yīng)，以降低城市化對(duì)氣候?yàn)?zāi)變的不可適應(yīng)性。從城市大安全觀出發(fā)，重視公眾對(duì)公共安全的認(rèn)知能力，既關(guān)注國(guó)土安全，也關(guān)注國(guó)民安全;既關(guān)注自然災(zāi)害，也關(guān)注人為災(zāi)禍;既關(guān)注傳統(tǒng)安全，更關(guān)注非傳統(tǒng)安全。城市綜合減災(zāi)的“綜合”二字體現(xiàn)在對(duì)災(zāi)情評(píng)價(jià)、災(zāi)害管理與處置、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、城市安全設(shè)計(jì)、災(zāi)害預(yù)防機(jī)制、災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行乃至國(guó)民安全自我保護(hù)文化教育等方面。綜合減災(zāi)可優(yōu)化單災(zāi)種的城市減災(zāi)機(jī)理，可整合各類潛在要素功能，處理城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)因“災(zāi)情”擾動(dòng)帶來(lái)的正反向發(fā)展態(tài)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)全生命周期的城市“時(shí)空”治理之策的不斷優(yōu)化。城市災(zāi)害的“時(shí)空”治理，在于通過(guò)綜合減災(zāi)的持續(xù)構(gòu)建，為城市贏得治理的廣泛“時(shí)空”權(quán)力，形成在城市防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)上的合理邏輯，這里有常態(tài)防御，有災(zāi)時(shí)應(yīng)對(duì)，更有災(zāi)后重建的策略。

綜合減災(zāi)從災(zāi)害發(fā)展進(jìn)程中綜合應(yīng)對(duì)源生災(zāi)害（如氣象、地震災(zāi)害）及其誘發(fā)的次生災(zāi)害（如泥石流、滑坡、洪澇災(zāi)害）以及由上游災(zāi)害延伸的衍生災(zāi)害（如洪災(zāi)引發(fā)的疫情、停電、交通阻斷）等災(zāi)害鏈上的各種災(zāi)害;從災(zāi)中的搶險(xiǎn)救災(zāi)上，必須調(diào)集各類資源，綜合使用政府、企業(yè)、單位、民間團(tuán)體、公民個(gè)人等全社會(huì)的力量，有效防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi);從應(yīng)對(duì)災(zāi)害的措施上，在災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后各個(gè)階段綜合應(yīng)用各種先進(jìn)技術(shù)、豐富的資源和一切有效的手段，應(yīng)對(duì)災(zāi)害，減輕、削弱和終結(jié)災(zāi)害的危害;從時(shí)間空間層面上說(shuō)，必須堅(jiān)持防災(zāi)減災(zāi)的時(shí)空無(wú)縫隙，即使是無(wú)災(zāi)時(shí)也應(yīng)做好防災(zāi)備災(zāi)工作，空間上有災(zāi)區(qū)域的周邊暫無(wú)災(zāi)害的地區(qū)同樣要做好抗災(zāi)準(zhǔn)備、聯(lián)動(dòng)及對(duì)災(zāi)區(qū)的支援工作。綜合減災(zāi)堅(jiān)持常態(tài)化的災(zāi)害管理，有災(zāi)時(shí)實(shí)施減災(zāi)應(yīng)急管理，無(wú)災(zāi)時(shí)實(shí)施減災(zāi)常規(guī)管理，做到有災(zāi)無(wú)災(zāi)減災(zāi)管理一個(gè)樣，執(zhí)行常態(tài)化值守。也就是說(shuō)，綜合減災(zāi)中的應(yīng)急管理與常規(guī)管理這兩部分是連續(xù)的、不可分割的，其體系、體制、機(jī)制等管理架構(gòu)是共同的。

（二）綜合減災(zāi)規(guī)劃設(shè)計(jì)策略

城市防災(zāi)規(guī)劃主要包括：城市消防規(guī)劃、城市防洪規(guī)劃、城市抗震規(guī)劃和城市人防規(guī)劃等。其主要任務(wù)是根據(jù)城市的自然環(huán)境、災(zāi)害類別和城市地位，確定城市消防、防洪、防地質(zhì)災(zāi)害、防地震災(zāi)害、人防等各項(xiàng)防災(zāi)、減災(zāi)設(shè)施的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，合理確定各項(xiàng)防災(zāi)設(shè)施的等級(jí)、規(guī)模，科學(xué)地布局各項(xiàng)防災(zāi)設(shè)施，制定保護(hù)管理對(duì)策和措施，建構(gòu)城市防災(zāi)生命線系統(tǒng)等。目前我國(guó)個(gè)體城市朝著城市群區(qū)域化發(fā)展，城市管理也從“點(diǎn)狀規(guī)劃”向“面狀布局”轉(zhuǎn)變，城市生命線系統(tǒng)安全可靠顯得尤其重要。據(jù)2019年國(guó)家能源局在全國(guó)電力可靠性指標(biāo)發(fā)布會(huì)上發(fā)布的《2018年全國(guó)電力可靠性年度報(bào)告》，2018年全國(guó)52個(gè)主要城市供電可靠性指標(biāo)排名顯示：佛山位居全國(guó)第一，深圳廣州東莞分別為第3、第6、第7名，可見(jiàn)粵港澳大灣區(qū)城市群的供電可靠性指標(biāo)“領(lǐng)跑全國(guó)”。如，2018年佛山供電局“一小時(shí)區(qū)域”客戶平均停電時(shí)間指標(biāo)達(dá)世界一流水平，實(shí)現(xiàn)了配電網(wǎng)分層分級(jí)、自治自愈控制，達(dá)到復(fù)電毫秒級(jí)水平。廣東地處東南沿海，是歷年受暴雨臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害最多的省份之一，為保障供電的生命線系統(tǒng)，關(guān)鍵在于必須提升電網(wǎng)防災(zāi)保障能力。廣東電網(wǎng)應(yīng)急指揮中心的災(zāi)情預(yù)測(cè)、災(zāi)害評(píng)估、故障診斷分析能力均全國(guó)領(lǐng)先，2019年6月末，廣東電網(wǎng)還推出“應(yīng)急一張圖”系統(tǒng)，確保助推防災(zāi)備災(zāi)綜合能力。城市總體上應(yīng)堅(jiān)持的綜合減災(zāi)規(guī)劃原則有：

1.規(guī)劃全面且本質(zhì)安全的城市，其自然災(zāi)害、人為災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)事件四大類危機(jī)事件時(shí)刻處于頂層設(shè)計(jì)安全狀態(tài)的監(jiān)控之中。

2.規(guī)劃有綜合應(yīng)急管理能力的城市，綜合應(yīng)急管理及處置能力要有綜合減災(zāi)立法為前提保障。

3.規(guī)劃對(duì)各類災(zāi)變應(yīng)有綜合“跨界”的城市，即具有控制力、指揮力、決策力、國(guó)內(nèi)外災(zāi)害防御及協(xié)調(diào)救援的快速反應(yīng)能力及認(rèn)知水平。

4.規(guī)劃具備有一定抗力的生命線系統(tǒng)及高可靠指揮體系的城市，不僅保障系統(tǒng)安全可靠還應(yīng)能夠快速自修復(fù)，要有較充分的備災(zāi)容量以及快速疏導(dǎo)拓展能力。

5.規(guī)劃培育市民素質(zhì)達(dá)到國(guó)際化水準(zhǔn)的城市，要求至少有80%以上的城市人口接受過(guò)防災(zāi)教育，不僅培育市民養(yǎng)成良好的安全素質(zhì)與技能，而且要有必要數(shù)量的城市達(dá)到世界衛(wèi)生組織要求的安全社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。

6.規(guī)劃的城市具備極強(qiáng)的應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的抗毀能力，面對(duì)各類巨災(zāi)要能保障60%以上的市民安全且不恐慌，有能力參加自救互救，使城市重要設(shè)施能良好運(yùn)行。

7.規(guī)劃要使政府公務(wù)員成為安全應(yīng)急監(jiān)管的“先行者”，也要求項(xiàng)目建設(shè)者及管理者在公共安全建設(shè)理論與實(shí)踐上、文化與演練、工程與非工程方面有策略。

8.規(guī)劃要體現(xiàn)當(dāng)代城市與建筑安全觀念，突出城市對(duì)災(zāi)害區(qū)劃及“警戒線”的保障能力，能夠最大限度減少人為災(zāi)害及限制災(zāi)害擴(kuò)大化。

從城市應(yīng)急管理的常態(tài)建設(shè)上看，綜合減災(zāi)設(shè)計(jì)即在城市設(shè)計(jì)框架下，由規(guī)劃師、建筑師與災(zāi)害學(xué)家、城市社會(huì)治理者共同設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)的核心理念不僅要體現(xiàn)安全設(shè)計(jì)與城市設(shè)計(jì)的交叉，更要強(qiáng)化城市的本質(zhì)安全，至少包括：

1.從大格局上把控住城市安全的用地結(jié)構(gòu)與布局，最大限度地消除城市的安全隱患。

2.在城市功能化安全設(shè)計(jì)的同時(shí)，加強(qiáng)避難應(yīng)急場(chǎng)所設(shè)計(jì)與規(guī)劃，調(diào)動(dòng)防洪、消防、民防及地質(zhì)災(zāi)害防護(hù)，安全生產(chǎn)諸領(lǐng)域的專業(yè)規(guī)劃，提出綜合防御設(shè)計(jì)原則、標(biāo)準(zhǔn)及措施。

3.在城市安全設(shè)計(jì)的構(gòu)造化建設(shè)上構(gòu)建安全可靠的城市生命線系統(tǒng)，關(guān)注重點(diǎn)建筑，實(shí)現(xiàn)城市系統(tǒng)總體上不蝕化、建筑物可耐震化、建筑機(jī)電系統(tǒng)的可修復(fù)化等。

4.全面安排城市防災(zāi)綠化系統(tǒng)，建設(shè)功能齊全的城市防災(zāi)公園，提供更多的城市可持續(xù)發(fā)展的柔性空間。

5.全面布局，加強(qiáng)弱勢(shì)群體所在建筑的安全防災(zāi)設(shè)計(jì)。一方面要對(duì)現(xiàn)有城市建筑物（尤其是老舊住區(qū)、學(xué)校與醫(yī)院、養(yǎng)老院及婦幼場(chǎng)所等）進(jìn)行多災(zāi)種防御的“補(bǔ)強(qiáng)設(shè)計(jì)”;另一方面要加大對(duì)新建建筑，尤其是超高、地下空間、超大建筑的綜合安全設(shè)計(jì)評(píng)估。

6.安全設(shè)計(jì)既要與現(xiàn)有城市防災(zāi)法規(guī)相銜接，也要調(diào)動(dòng)市民積極參與，因?yàn)槌鞘锌臻g的營(yíng)造不僅僅是為了城市，也為了公眾，要真正為公眾營(yíng)造一個(gè)安心型、安全型、多樣型、舒適型、文化型的宜居環(huán)境。

（三）國(guó)民安全文化素質(zhì)提升策略

城市對(duì)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)力與“免疫力”，一旦離開(kāi)了全局性綜合管控，城市減災(zāi)管理的脆弱性就顯現(xiàn)出來(lái);一旦離開(kāi)公眾安全文化意識(shí)覺(jué)醒及主動(dòng)參與，作為城市細(xì)胞的社區(qū)的防災(zāi)自護(hù)也無(wú)從實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)高效的減災(zāi)，不僅要靠政府，還要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量。一是要充分發(fā)揮受災(zāi)主體和利益相關(guān)者，包括企業(yè)和社區(qū)的作用;二是要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，特別是保險(xiǎn)公司的作用;三是要充分發(fā)揮民間社團(tuán)和志愿者組織的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的條件下，只靠政府財(cái)政的救災(zāi)資金無(wú)疑是“杯水車薪”，必須形成政府投入、災(zāi)害保險(xiǎn)、民政救助、社區(qū)互助、社會(huì)募捐、慈善機(jī)構(gòu)救濟(jì)、國(guó)際救援相結(jié)合的綜合保障機(jī)制。

公眾安全文化教育的目標(biāo)應(yīng)涉及如下方面：災(zāi)害場(chǎng)景記憶、理解災(zāi)害原理、掌握防災(zāi)逃生自救互救知識(shí)與技能、養(yǎng)成防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)與習(xí)慣、自覺(jué)投入日常社區(qū)與家庭災(zāi)害防御行動(dòng)等方面。城市管理者一方面需整合分散在各個(gè)涉災(zāi)部門的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育資源，強(qiáng)化上下資源聯(lián)動(dòng)，形成規(guī)模與聲勢(shì);另一方面，要有針對(duì)性研究立項(xiàng)，納入財(cái)政預(yù)算，這些無(wú)疑是提升公眾安全文化教育能力的長(zhǎng)效供給策略。在綜合減災(zāi)的安全文化教育中，要特別重視加強(qiáng)社區(qū)減災(zāi)能力建設(shè)，充分發(fā)揮社區(qū)基層組織和社區(qū)居民的作用。包括健全社區(qū)防災(zāi)避險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，盤查社區(qū)災(zāi)害事故隱患，編制減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，組織社區(qū)居民避災(zāi)救生演練，建設(shè)災(zāi)害信息員和救災(zāi)志愿者隊(duì)伍，創(chuàng)建綜合減災(zāi)示范社區(qū)，開(kāi)展安全減災(zāi)知識(shí)宣傳普及，指導(dǎo)社區(qū)居民做好防災(zāi)救援物資和技能準(zhǔn)備，加強(qiáng)與特殊脆弱人群的聯(lián)系與采取保護(hù)措施等。具體建議：國(guó)家與城市要有專屬部門如應(yīng)急管理部（局）組織與綜合減災(zāi)相關(guān)的安全應(yīng)急文化體系建設(shè)與規(guī)劃，使政府、社會(huì)組織、公眾深化對(duì)綜合應(yīng)急協(xié)同的認(rèn)知以促進(jìn)規(guī)范化行動(dòng)，打通參與減災(zāi)建設(shè)渠道的各類環(huán)節(jié)，從而在法律框架下構(gòu)建完整的監(jiān)督體系，使公眾人人有義務(wù)、有責(zé)任參加防災(zāi)建設(shè)。

Comprehensive Disaster Reduction and Emergency Management Strategy for Safe Cities

Jin Lei

（Beijing Institute of Architectural Design，Beijing 100050，China）

Abstract：As an adaptive complex system， it is difficult for cities to find the best safe state in the face of multiple disasters. Based on the study of the system and links of the scientific construction of safe cities， this paper discusses how to find a strategy to carry a city to fight against natural and man-made disasters， where there is a cultural wisdom to adapt to integration and a technical system construction to bring more vitality， and all these can not be done without the construction of the management system with strong vitality. Therefore， we hope that in the search for the irreversible process of cities and disasters， we will open up a new way of discovery， that is， to break the "hidden order" in urban operation management which causes disasters， so as to construct an adaptive disaster reduction system which would bring safety and resilience to cities with the participation of professionals and the public.

Key words：urban safety; comprehensive disaster reduction; emergency management; safety design

責(zé)任編輯：王世燕