我國(guó)城市地下空間確權(quán)登記態(tài)勢(shì)與機(jī)制研究

張瀠文 張富剛 吳春岐 李凱

摘要：城市地下空間開發(fā)是新時(shí)期全面提升城市土地資源節(jié)約集約利用水平，有效破解資源供需矛盾，實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展的科學(xué)途徑。城市土地空間利用內(nèi)在機(jī)理分析表明，應(yīng)堅(jiān)持多元學(xué)科融合、系統(tǒng)思維視野、全域鏈條認(rèn)知的基本研究方法論，制度、政策、技術(shù)和管理四大環(huán)節(jié)發(fā)力是重要切入點(diǎn);其中，調(diào)查評(píng)價(jià)是基礎(chǔ)，規(guī)劃利用是關(guān)鍵，確權(quán)登記是保障。實(shí)踐分析表明，城市地下空間確權(quán)登記事關(guān)工作全局，現(xiàn)實(shí)需求愈加強(qiáng)烈，總體工作態(tài)勢(shì)向好，但仍存在地下空間權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛不斷，登記權(quán)屬來源文件等基礎(chǔ)資料有待細(xì)化完善，確權(quán)登記工作的規(guī)范化水平不高，確權(quán)登記發(fā)證覆蓋率不高等諸多問題，其根源在于缺乏配套完善的法律政策，缺乏科學(xué)高效銜接的管理體制以及受地下空間開發(fā)的不確定性等自身客觀條件所限?；诶碚摻鈽?gòu)與實(shí)踐分析，亟需健全政策法律體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，妥善化解歷史遺留難題和探索空間權(quán)利預(yù)登記、驗(yàn)收和抵押制度，推動(dòng)我國(guó)城市地下空間確權(quán)登記規(guī)范運(yùn)行和空間資源高效優(yōu)化配置。

關(guān)鍵詞：城市地下空間;確權(quán)登記;態(tài)勢(shì);機(jī)制

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）06-0063-69 收稿日期：2019-04-19

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型發(fā)展，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)型戰(zhàn)略加快推進(jìn)，我國(guó)資源供需矛盾日趨緊張，資源環(huán)境約束壓力日益加大。地下空間資源是我國(guó)自然資源的客體類型組成，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體。長(zhǎng)期實(shí)踐表明，加強(qiáng)城市立體化開發(fā)利用，充分挖掘城市地下空間資源，可以有效促進(jìn)土地集約節(jié)約利用、緩解城市用地壓力、保護(hù)城市景觀生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、解決應(yīng)對(duì)交通擁堵等傳統(tǒng)城市管理難題。近年來，在軌道交通、綜合管網(wǎng)快速建設(shè)的帶動(dòng)下，以北京、上海、廣州、深圳等地區(qū)城市地下空間建設(shè)發(fā)展迅猛，涌現(xiàn)了大量實(shí)踐創(chuàng)新案例，引領(lǐng)我國(guó)城市地下空間利用進(jìn)入了新階段。

梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前關(guān)于城市地下空間研究涉及法學(xué)、土地資源管理學(xué)、工程學(xué)、測(cè)繪學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)等多個(gè)學(xué)科，分別圍繞地下空間規(guī)劃編制、土地利用配置方式、土地出讓金收取、工程施工建設(shè)、測(cè)繪技術(shù)、確權(quán)登記等多領(lǐng)域環(huán)節(jié)從不同視角開展研究探索，大多數(shù)研究主要以規(guī)劃設(shè)計(jì)、開發(fā)利用、工程建設(shè)等前端領(lǐng)域環(huán)節(jié)為主，而地下空間確權(quán)登記工作內(nèi)在機(jī)理以及政策制度研究略顯薄弱，即使已有為數(shù)不多的研究也與現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革等最新精神缺乏銜接，如在權(quán)利設(shè)定稱謂、取得方式、權(quán)利內(nèi)容等實(shí)體法層面以及空間權(quán)籍調(diào)查、登記申請(qǐng)材料、辦理流程等程序法層面諸多理論與實(shí)務(wù)盲點(diǎn)。本文通過摸清我國(guó)城市地下空間利用尤其是確權(quán)登記工作的現(xiàn)狀態(tài)勢(shì)、解構(gòu)內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，探究現(xiàn)實(shí)問題及其成因，從而提出有關(guān)政策建議，對(duì)于積極回應(yīng)廣大企業(yè)群眾主體需求，嚴(yán)格保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)交易安全，促進(jìn)我國(guó)城市地下空間資源科學(xué)高效配置、助力城市轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展乃至國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)具有重大理論與實(shí)踐意義。

1我國(guó)城市地下空間確權(quán)登記總體態(tài)勢(shì)分析及內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理剖析

1.1總體態(tài)勢(shì)分析

當(dāng)前，正值我國(guó)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略加快推進(jìn)、資源節(jié)約型和生態(tài)友好型社會(huì)建設(shè)齊頭并進(jìn)，生態(tài)文明建設(shè)全面提速的新階段，城市地下空間資源開發(fā)利用集約化、多元化、規(guī)范化態(tài)勢(shì)明顯，開發(fā)利用形態(tài)和方式日新月異，諸如平戰(zhàn)結(jié)合的人防工程、地鐵、地下商業(yè)街、地下停車場(chǎng)、地下市政公共設(shè)施綜合管網(wǎng)、地下綜合交通樞紐等大量實(shí)踐生動(dòng)案例應(yīng)運(yùn)而生。與此同時(shí)，伴隨不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度在我國(guó)基層的全面落地，廣大企業(yè)主體和百姓群眾的權(quán)利保護(hù)意識(shí)逐步提高，各類權(quán)利糾紛爭(zhēng)議頻發(fā)高發(fā)，滋生諸多社會(huì)治理難題。其中，以各類大中城市范圍內(nèi)物業(yè)小區(qū)的地下空間開發(fā)利用與產(chǎn)權(quán)登記問題為代表，備受社會(huì)輿論關(guān)注。如2017年1月17日《人民日?qǐng)?bào)》曾刊登“所有權(quán)復(fù)雜，開發(fā)商賠錢，業(yè)主叫苦不迭;部分小區(qū)——地下空空、地上難?！币晃?，引發(fā)各界強(qiáng)烈反響。加上各地司法判例結(jié)果存在差異，成為理論界和實(shí)務(wù)界的熱議焦點(diǎn)，推動(dòng)著我國(guó)城市地下空間研究工作正從單一走向綜合，從局部走向全面。

通過深入實(shí)地調(diào)查和系統(tǒng)科學(xué)分析認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)城市地下空間已進(jìn)入積極順應(yīng)我國(guó)資源需求約束趨緊、生態(tài)環(huán)境壓力加大新形勢(shì)新要求，工作重心正逐步從規(guī)劃與開發(fā)利用轉(zhuǎn)向產(chǎn)權(quán)保護(hù)的新階段。一方面，為積極響應(yīng)多元主體的強(qiáng)烈實(shí)踐需求，地方層面不斷加快制度供給，創(chuàng)新技術(shù)支撐保障，進(jìn)行了大量行之有效探索，取得了明顯成效;另一方面，在加快推進(jìn)全面依法行政、依法治國(guó)戰(zhàn)略背景下，地方多元化實(shí)踐差異很大，缺乏統(tǒng)一規(guī)制，尤其在土地出讓金收取管理、權(quán)利范圍確定、不動(dòng)產(chǎn)登記嚴(yán)格依法規(guī)范等關(guān)鍵領(lǐng)域，面對(duì)法定原則的剛性約束，壓力巨大，迫切需要國(guó)家宏觀制度設(shè)計(jì)。具體而言，主要體現(xiàn)為以下三大特征。

一是現(xiàn)實(shí)意愿需求愈加強(qiáng)烈。為了更好地維護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)利、體現(xiàn)地下空間的資產(chǎn)價(jià)值，越來越多的產(chǎn)權(quán)主體希望能夠?qū)ζ渌械叵驴臻g進(jìn)行確權(quán)登記。經(jīng)調(diào)研，不僅一些經(jīng)營(yíng)性用途的地下商業(yè)等開發(fā)和建設(shè)主體急需進(jìn)行確權(quán)登記，以更好保護(hù)自身合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)抵押、出讓等相關(guān)權(quán)益;地鐵等公益性基礎(chǔ)設(shè)施等開發(fā)建設(shè)主體以及城市特殊區(qū)域管理委員會(huì)（例如北京CBD管委會(huì)）等綜合管理部門也都明確表達(dá)了確權(quán)登記的強(qiáng)烈愿望，以便于更好維護(hù)地下公共設(shè)施，合理有序推動(dòng)相關(guān)管理工作?，F(xiàn)實(shí)的迫切需求為全面加快推進(jìn)確權(quán)登記工作提供了良好外部環(huán)境。

二是地方性政策法律愈加完善，基于現(xiàn)實(shí)需求，城市地下空間確權(quán)登記立法工作備受重視，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第34條第3款和第39條等作出了總體要求。在地方實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部沿海地市陸續(xù)就地下空間開發(fā)利用制度積極探索，相繼出臺(tái)了一些地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，除了針對(duì)地下人防和地下市政交通等管理、登記的特殊規(guī)定外，我國(guó)已有40余個(gè)省、市、地區(qū)制定了地下空間開發(fā)利用管理方面的規(guī)章和規(guī)范性文件。這些地方法規(guī)、規(guī)章對(duì)促進(jìn)城市建立地下空間管理制度起到了積極作用，有些更是直接用于指導(dǎo)和規(guī)范地下空間開發(fā)利用活動(dòng)，對(duì)全國(guó)其他地區(qū)起到了很好的示范和借鑒作用。

三是登記實(shí)踐愈加普遍。經(jīng)過多年的地方探索，我國(guó)城市地下空間確權(quán)登記愈加普遍和規(guī)范。按照建設(shè)類型劃分，城市地下空間主要分為單建（指獨(dú)立開發(fā)建設(shè)的地下空間）和結(jié)建（指同一主體結(jié)合地面建筑一并開發(fā)建設(shè)的地下空間）兩大類。根據(jù)大多數(shù)地方規(guī)定和通行做法，結(jié)建地下空間與地表用地一并確權(quán)登記，單建城市地下空間確權(quán)登也逐漸由空白領(lǐng)域到受到重視。據(jù)調(diào)研資料顯示，截至2013年7月，廣州市辦理單建地下空間房地產(chǎn)登記18宗，涉及建筑面積26萬平方米;南京市單建地下空間確權(quán)登記40余宗。

1.2內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理剖析

從傳統(tǒng)地理學(xué)視角看，城市地下空間資源開發(fā)利用是一個(gè)復(fù)雜綜合性議題，是傳統(tǒng)資源科學(xué)領(lǐng)域研究向新時(shí)代自然資源與生態(tài)環(huán)境科學(xué)交互研究的新領(lǐng)地，涉及資源、環(huán)境、生態(tài)、規(guī)劃、工程、測(cè)繪、法學(xué)、管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科。人地關(guān)系地域系統(tǒng)是城市地下空間資源開發(fā)利用管理的重要理論基礎(chǔ)，人口一資源一環(huán)境一發(fā)展是其重要研究邏輯主線和科學(xué)思維范式。我國(guó)城市地下空間資源研究必須跳出傳統(tǒng)土地資源管理的視野，立足大資源、大環(huán)境等綜合全域角度，以深度揭示其表征特征背后的內(nèi)在機(jī)制為基本前提。既要剖析新時(shí)期不同區(qū)域、不同時(shí)期與城市地下空間資源息息相關(guān)的人口子系統(tǒng)、資源子系統(tǒng)、環(huán)境子系統(tǒng)和發(fā)展子系統(tǒng)的內(nèi)涵外延和時(shí)空特征，也要準(zhǔn)確釋義四大子系統(tǒng)之間的科學(xué)作用機(jī)制及邏輯內(nèi)涵，將系統(tǒng)論思維貫徹研究工作全過程。從實(shí)踐角度看，我國(guó)城市地下空間開發(fā)利用問題主要與制度、政策、技術(shù)和管理四大環(huán)節(jié)密切關(guān)聯(lián);其中，制度頂層設(shè)計(jì)是包括城市地下空間確權(quán)登記在內(nèi)的系列諸多問題的前提和基礎(chǔ)，政策有效供給是其重要關(guān)鍵，現(xiàn)代技術(shù)手段是其重要支撐保障，科學(xué)高效協(xié)同管理是整個(gè)工作得以順利運(yùn)行的外部保障，四者環(huán)環(huán)相扣、缺一不可。

研究認(rèn)為，我國(guó)城市地下空間資源開發(fā)的工作鏈條可概括為一句話：即調(diào)查評(píng)價(jià)是基礎(chǔ)，規(guī)劃利用是關(guān)鍵，確權(quán)登記是保障。具體而言，主要工作流程如下：

一是開展資源統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一評(píng)價(jià)，是整個(gè)工作的源頭和發(fā)起端。通過調(diào)查評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)分析，全面摸清城市地表、地上、地下空間資源本底情況，分析其具有數(shù)量、結(jié)構(gòu)等自然狀況信息和權(quán)屬狀況信息至關(guān)重要。

二是科學(xué)制定城市空間規(guī)劃體系，明確空間布局和優(yōu)先開發(fā)時(shí)序是城市空間資源開發(fā)的重要依據(jù)和指導(dǎo)，具有統(tǒng)籌引領(lǐng)作用;以此為基礎(chǔ)，探索科學(xué)的城市空間資源科學(xué)利用方式，明確土地權(quán)利配置途徑、權(quán)利取得方式，科學(xué)評(píng)估資源價(jià)值及市場(chǎng)價(jià)格，進(jìn)行市場(chǎng)化有效配置，是整項(xiàng)工作的關(guān)鍵所在。

三是按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度要求，融合具體差異特性要求，開展城市地下空間權(quán)利的權(quán)利確認(rèn)，明確權(quán)利的法定主體和權(quán)利內(nèi)容等實(shí)體法內(nèi)容，然后將其予以法定記載，納入不動(dòng)產(chǎn)登記簿，使得權(quán)利人的合法權(quán)利得以法定公示，充分彰顯權(quán)利人的合法權(quán)益，對(duì)于維護(hù)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益、維護(hù)市場(chǎng)交易安全，促進(jìn)地下空間資源合理高效利用具有重要的法治保障功能，具體如圖1所示。

2我國(guó)城市地下空間確權(quán)登記工作存在問題及原因剖析

2.1存在問題

城市地下空間開發(fā)問題具有政策復(fù)雜性、技術(shù)要求高、管理跨度廣等特點(diǎn)，決定了其實(shí)踐工作中存在機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存、問題與矛盾交織的局面。雖然，經(jīng)常長(zhǎng)期努力探索，我國(guó)城市地下空間確權(quán)登記工作態(tài)勢(shì)向好，但距離現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)管理和保護(hù)的要求仍有很大差距，距離自然資源統(tǒng)一管理尤其生態(tài)文明體制改革的最新精神仍有一定差距，主要體現(xiàn)如下方面。

2.1.1地下空間的權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛不斷

產(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本前提。然而，當(dāng)前城市地下空間的確權(quán)認(rèn)定仍存在諸多爭(zhēng)議，給整個(gè)地下空間資源開發(fā)帶來嚴(yán)重掣肘。例如，在地鐵規(guī)劃建設(shè)時(shí)，常遇到來自相應(yīng)地表權(quán)利人的阻力;即使在地鐵項(xiàng)目建成后，相關(guān)權(quán)利設(shè)置上又極易產(chǎn)生沖突。這些爭(zhēng)議和不確定性，需要進(jìn)行大量溝通和協(xié)調(diào)，不僅影響地下空間的合理規(guī)劃和建設(shè)進(jìn)展，也影響了權(quán)利的公平配置，加之對(duì)相關(guān)權(quán)利人的救濟(jì)與保護(hù)機(jī)制不暢通，極易引發(fā)諸多社會(huì)不穩(wěn)定亂象，進(jìn)而影響地下空間開發(fā)利用的積極性和主動(dòng)性。

2.1.2確權(quán)登記發(fā)證覆蓋率不高

實(shí)踐表明，雖然當(dāng)前地下空間開發(fā)利用愈加普遍，但真正進(jìn)行確權(quán)登記的非常有限。全國(guó)范圍內(nèi)，在地下空間利用中占較大比例的地鐵、人防工程的確權(quán)登記發(fā)證率并不高;據(jù)調(diào)研，北京市現(xiàn)有單建地下空間大多數(shù)都沒有登記，地鐵的軌道和站廳等地下空間登記也基本處于空白;廣州市的地鐵、人防工程等極少完成登記。這些大量“應(yīng)登未登”的不動(dòng)產(chǎn)由于缺乏嚴(yán)格意義上的物權(quán)保護(hù)，后續(xù)極有可能發(fā)生權(quán)利侵害事件，無論是對(duì)權(quán)利人而言，還是整個(gè)城市發(fā)展都是一大不安定隱患因素。

2.1.3登記權(quán)屬來源文件等基礎(chǔ)資料不完整、不規(guī)范

作為地下空間確權(quán)登記的重要法律依據(jù)，權(quán)屬來源資料至關(guān)重要。現(xiàn)有土地權(quán)屬來源材料、竣工驗(yàn)收材料等內(nèi)容普遍不完整。經(jīng)調(diào)研，不少地下建設(shè)用地土地權(quán)屬來源文件中并沒有標(biāo)明地下起止深度、建筑規(guī)模、四至范圍等內(nèi)容，至多粗略標(biāo)明以規(guī)劃而定;部分結(jié)建項(xiàng)目地下空間部分也僅是在開發(fā)立項(xiàng)階段增加了人防部門的審批環(huán)節(jié)，并沒有在相應(yīng)用地、規(guī)劃等批準(zhǔn)文件中明確高程、范圍等相關(guān)指標(biāo)。這直接導(dǎo)致在基層不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)務(wù)操作難以執(zhí)行，大量登記申請(qǐng)無從啟動(dòng)或無法受理。

2.1.4確權(quán)登記工作的規(guī)范化水平有待提高

研究發(fā)現(xiàn)，各地確權(quán)登記實(shí)務(wù)操作的做法各異，總體上工作規(guī)范化水平不高。一方面，登記簿的記載事項(xiàng)有待補(bǔ)充完整。對(duì)于結(jié)建項(xiàng)目，北京市相關(guān)登記實(shí)例中基本沒有標(biāo)注地下部分的范圍、高度、規(guī)模等指標(biāo)，僅在用途或備注欄注明為地下車庫(kù)或人防設(shè)施等;廣州市對(duì)地下車位登記也僅標(biāo)明房地坐落，無單獨(dú)注明“地下”。對(duì)于單建項(xiàng)目，北京市為數(shù)不多的相關(guān)登記對(duì)象多是道路、綠地等公共用地下的單建空間，從相關(guān)資料和調(diào)研材料來看，登記內(nèi)容僅限于就地下空間的面積進(jìn)行了描述，登記簿也只是登記了平面的四至范圍，并在權(quán)利類型標(biāo)注為“地下”，登記要素沒有空間立體信息，包括地下起止深度、規(guī)模面積和地下層數(shù)等關(guān)鍵指標(biāo)。另一方面，登記薄表達(dá)有待完善規(guī)范。除上海市和深圳市已有初步探索外，北京市、福州市、寧波市等大多地區(qū)的地下空間登記附圖均以二維方式表達(dá)，沒有三維圖紙，且僅用與地上建筑物相反的線型（虛線和實(shí)線）表達(dá)地下空間，不能有效表現(xiàn)空間實(shí)際利用形態(tài)。受制于城市地下空間確權(quán)登記工作復(fù)雜性影響，其已有的登記工作質(zhì)量與現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記規(guī)范化要求尚有較大差距。

2.2原因剖析

2.2.1缺乏配套完善的法律政策規(guī)范

較之于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)對(duì)地下空間開發(fā)利用起步較晚，對(duì)其規(guī)范管理略顯滯后。目前，關(guān)于地下空間確權(quán)登記相關(guān)問題，中央層面立法仍處于探索階段，僅有個(gè)別法律政策文件中的一些條款對(duì)其進(jìn)行了原則性規(guī)定，尚無專門針對(duì)地下空間確權(quán)和登記的相關(guān)法律法規(guī)。已有地方層面的立法實(shí)踐，主要立足自身實(shí)際出發(fā)，制度政策內(nèi)容千差萬別。對(duì)于土地空間利用權(quán)利的設(shè)定范圍、權(quán)能以及不同權(quán)利人之間的有效銜接等難點(diǎn)問題，缺乏統(tǒng)一的上位法律依據(jù);對(duì)于占比較大的地鐵、地下管線管廊、人防等又各自適用不同的政策法規(guī)，缺乏銜接和配套。這些欠缺使得地下空間的開發(fā)建設(shè)行為缺乏有效的制度管控和科學(xué)引導(dǎo)，不僅制約了地下空間的科學(xué)合理開發(fā)利用，也影響了相關(guān)確權(quán)登記工作的有序進(jìn)行。

2.2.2缺乏科學(xué)高效銜接的管理體制

從行政管理來說，地下空間開發(fā)利用涉及發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、民防、市政、交通水電公司、以及開發(fā)建設(shè)公司等多個(gè)部門，由于管理主體條塊分割、機(jī)制不順，多頭管理、交叉運(yùn)作、管理重疊、職能缺位等現(xiàn)象嚴(yán)重，許多地方均采用“一事一議”的模式處理地下空間開發(fā)利用的爭(zhēng)議和事項(xiàng)，缺乏規(guī)范性和協(xié)調(diào)性，影響確權(quán)登記的落地實(shí)施。這種按照工作鏈條分塊切割、多頭管理的現(xiàn)狀，極大地增加了城市地下空間開發(fā)利用的管理成本，不同部門由于法律政策的適用援引、自由裁量空間、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等差異，導(dǎo)致確權(quán)登記工作難以推進(jìn)，產(chǎn)生大量的歷史性遺留問題長(zhǎng)期懸而未決，嚴(yán)重影響了開發(fā)主體建設(shè)的投資積極性，不利于城市地下空間資源的合理高效利用。

2.2.3缺乏科學(xué)規(guī)范的開發(fā)建設(shè)流程

受地下空間開發(fā)的不確定性等客觀條件限制，加之“重建設(shè)、輕權(quán)屬”“時(shí)間緊、任務(wù)重”現(xiàn)象普遍，地下工程開發(fā)建設(shè)的審批程序復(fù)雜、時(shí)間較長(zhǎng)，地下空間開發(fā)利用流程的規(guī)范性和系統(tǒng)性不足，傳導(dǎo)影響后端鏈條工作推進(jìn)。尤其為保證地鐵等重大工程按時(shí)完成，土地手續(xù)常不完備，竣工驗(yàn)收程序常不規(guī)范，相關(guān)文件圖紙等普遍缺失，這些都增加了地下空間確權(quán)登記的復(fù)雜性和難度。此外，南于規(guī)劃方案局限、地質(zhì)條件復(fù)雜，在實(shí)際建設(shè)中，施工方案往往需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，只有竣工后才能明確具體空間范圍，這既使得工程前期規(guī)劃審批文件不能完全作為地下空間確權(quán)登記的依據(jù)，又造成了地下空間登記發(fā)證程序存在“兩難”困境：即獲得土地時(shí)發(fā)證則依據(jù)不足，竣工驗(yàn)收后發(fā)證則不利于保護(hù)抵押融資等合法權(quán)益。

3完善我國(guó)城市地下空間確權(quán)登記的政策建議

基于以上研判分析，結(jié)合自身大量實(shí)地調(diào)研和理論思考，研究認(rèn)為我國(guó)城市地下空間開發(fā)利用必須以置于新時(shí)代生態(tài)文明體制改革發(fā)展戰(zhàn)略大局，密切結(jié)合自然資源管理統(tǒng)一制度改革最新要求，堅(jiān)持系統(tǒng)性全域思維視角，堅(jiān)持積極引導(dǎo)與規(guī)范管理并重，堅(jiān)持工程建設(shè)與權(quán)屬管理并存，緊緊扭住確權(quán)登記這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度要求為根本遵循，強(qiáng)化確權(quán)登記政策完善與創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)一步倒逼完善開發(fā)利用規(guī)劃等前段業(yè)務(wù)流程規(guī)范，助力城市地下空間資源科學(xué)優(yōu)化配置和持續(xù)規(guī)范管理。建議從以下具體方面入手。

3.1盡快建立健全城市地下空間確權(quán)登記政策法律體系

建議以不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革深化為契機(jī)，充分結(jié)合城市地下空間開發(fā)利用的自身特性，進(jìn)一步總結(jié)上海市、廣州市等先行地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從國(guó)家層面上聯(lián)動(dòng)土地利用管理與地籍管理兩大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，研究出臺(tái)《城市地下空間利用與確權(quán)登記辦法》，實(shí)現(xiàn)從源頭到末端的全程規(guī)范管理。重點(diǎn)明確城市地下空間權(quán)利設(shè)定、空間范圍等確權(quán)登記核心內(nèi)容，切實(shí)將城市地下空間及其建（構(gòu)）筑物一體納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系中，予以規(guī)范推進(jìn)。同時(shí)，積極督促各地區(qū)加強(qiáng)政府統(tǒng)領(lǐng)和部門協(xié)同，特別是加大國(guó)土與規(guī)劃、建設(shè)、人防等相關(guān)部門的溝通，盡快出臺(tái)有關(guān)地方性法規(guī)，通過完善法制手段予以科學(xué)保障。

3.2深化完善城市地下空間確權(quán)登記技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

堅(jiān)持以標(biāo)準(zhǔn)化為先導(dǎo)，以規(guī)范化為目標(biāo)，圍繞城市地下空間開發(fā)利用、確權(quán)登記、測(cè)繪調(diào)查、信息管理等技術(shù)難點(diǎn)，盡快從國(guó)家層面研究制定《地下空間權(quán)籍測(cè)量技術(shù)規(guī)范》等有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，如不動(dòng)產(chǎn)三維權(quán)籍調(diào)查成果的形式表達(dá)、內(nèi)容要點(diǎn)、工作程序等，為全國(guó)各地實(shí)踐提供技術(shù)參考依據(jù)和指南。同時(shí)，積極總結(jié)地方的各類先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，在《不?dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》的基礎(chǔ)上，從各類登記的申請(qǐng)適用情形、提交申請(qǐng)材料清單、登記審查要點(diǎn)、登簿記載等全流程環(huán)節(jié)出發(fā)，進(jìn)一步細(xì)化城市地下空間確權(quán)登記發(fā)證的實(shí)務(wù)操作規(guī)范要點(diǎn)。同時(shí)，細(xì)化不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)功能設(shè)計(jì)，完善不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化完善不動(dòng)產(chǎn)登記簿中的個(gè)別指標(biāo)設(shè)計(jì)，形成一套適應(yīng)城市地下空間確權(quán)登記的配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.3妥善解決城市地下空間確權(quán)登記歷史遺留問題

建議加快推進(jìn)城市地下空間確權(quán)登記歷史遺留問題研究攻關(guān)力度，首先，組織開展各地城市地下空間開發(fā)確權(quán)登記領(lǐng)域的各類歷史遺留問題全面摸底排查工作，全面詳實(shí)摸清歷史遺留問題的數(shù)量、類型及成因，予以清冊(cè)建檔。其次，按照尊重歷史、分類處理、依法依規(guī)、便民利民的原則，對(duì)歷史遺留問題采從歷史眼光辯證對(duì)待，逐一從政策、技術(shù)、管理等環(huán)節(jié)人手研究破解對(duì)策。最后，突出地方政府在破解歷史遺留問題方面的責(zé)任主體，由國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、人防等部門聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新部門體制融合協(xié)同方式，為積極穩(wěn)妥化解各類歷史遺留問題，切實(shí)提高登記發(fā)證率，依法維護(hù)好權(quán)利人的合法權(quán)益提供組織管理保障。

3.4創(chuàng)新探索建立空間權(quán)利預(yù)登記、驗(yàn)收和抵押制度

針對(duì)城市地下空間開發(fā)利用的特殊性、復(fù)雜性等客觀現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持完善與創(chuàng)新并舉，積極鼓勵(lì)地方積極探索設(shè)立地下空間的預(yù)登記和驗(yàn)收制度。地下空間的供應(yīng)和預(yù)登記應(yīng)以規(guī)劃設(shè)計(jì)條件確定的空間紅線范圍為準(zhǔn)，并將宗地平面圖升級(jí)轉(zhuǎn)換為立體空間三維圖，按照合同工程建設(shè)周期的規(guī)定要求設(shè)定預(yù)發(fā)證的有效期，到期后經(jīng)過相關(guān)部門的驗(yàn)收手續(xù)，調(diào)整實(shí)際地下空間權(quán)利范圍，并換發(fā)正式的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。同時(shí)，對(duì)于尚未形成地下空間的抵押權(quán)，必須強(qiáng)調(diào)規(guī)劃部門規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的嚴(yán)肅性，類似于住宅用地的容積率要求，不得隨意更改地下空間權(quán)利范圍。建議參照地下空間出讓價(jià)款的規(guī)則，按照地表使用權(quán)的一定比例打折設(shè)立抵押權(quán)，對(duì)于經(jīng)過驗(yàn)收后實(shí)際已經(jīng)形成的地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，則根據(jù)實(shí)際價(jià)值情況及雙方當(dāng)事人民事自愿科學(xué)設(shè)立抵押權(quán)。

總之，我國(guó)城市地下空間開發(fā)研究是一個(gè)由來已久的復(fù)雜課題，已有研究明顯滯后實(shí)踐發(fā)展需求。今后一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)城市地下空間開發(fā)利用勢(shì)必明顯提速，其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制日趨復(fù)雜，融合法律、技術(shù)、管理等多元學(xué)科技術(shù)優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)從源頭到末端的全流程規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)城市地下空間開發(fā)利用有序推進(jìn)，是我們面臨的共同議題，必須持續(xù)深化研究。