村規(guī)民約的內(nèi)涵、性質(zhì)與效力研究

羅鵬 王明成

〔摘要〕鄉(xiāng)村振興的根本出路在鄉(xiāng)村主體的內(nèi)因驅(qū)動(dòng)，村民自治是此種內(nèi)因驅(qū)動(dòng)的根本載體，其外觀集中于村規(guī)民約的生成與踐行。但就村規(guī)民約的行政監(jiān)管與司法適用，在實(shí)務(wù)中卻呈現(xiàn)出不同程度的矛盾與沖突，處于混沌狀態(tài)。究其原因，或許與對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)涵、性質(zhì)與效力認(rèn)知現(xiàn)狀有關(guān)。經(jīng)實(shí)證考量和規(guī)范分析可以認(rèn)為，村規(guī)民約系村或者村民小組依據(jù)法律授權(quán)，按照法定程序，就村民組織內(nèi)部事務(wù)制定的各種自治規(guī)范的總稱(chēng)。若涉及事項(xiàng)屬于國(guó)家授權(quán)村民自治范圍的，村規(guī)民約本質(zhì)上是法，具有法的屬性;反之屬于契約，沒(méi)有法的屬性。村規(guī)民約有效性的實(shí)質(zhì)依據(jù)是基于同意的社會(huì)權(quán)力，形式依據(jù)是合法程序。由此，對(duì)村規(guī)民約的政府行政監(jiān)管和法院司法適用應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同性質(zhì)的村規(guī)民約，遵循其效力根源，采取不同的處理步驟和規(guī)則。

〔關(guān)鍵詞〕村規(guī)民約;性質(zhì);效力

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D923.8〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2019）03-0067-10

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”“推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治”，就社會(huì)治理的方式而言，將社會(huì)自治提升到了與依法治理、以德治理的同等地位。為此，國(guó)家出臺(tái)了一系列規(guī)范和文件，以推進(jìn)社會(huì)自治有序、健康發(fā)展。①村規(guī)民約作為村民自治的規(guī)范，無(wú)疑在農(nóng)村基層民眾自治中具有基礎(chǔ)性作用，為此，民政部、住建部等部門(mén)均發(fā)文開(kāi)展優(yōu)秀村規(guī)民約評(píng)選活動(dòng)。不唯如此，2018年1月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。該《意見(jiàn)》明確完善的“鄉(xiāng)村治理體系”是鄉(xiāng)村振興的一個(gè)目標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”，必須堅(jiān)持“農(nóng)民主體地位”原則，換言之，鄉(xiāng)村振興的根本在于鄉(xiāng)村主體的內(nèi)因驅(qū)動(dòng)。村民自治是此種內(nèi)因驅(qū)動(dòng)的根本載體，離開(kāi)自我管理與約束，村民就沒(méi)有行為的主動(dòng)性、積極性;村民自治的外觀則集中于村規(guī)民約的生成與踐行。由此，村規(guī)民約成為村民踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的行為準(zhǔn)則之一，意義重大。

但村規(guī)民約無(wú)論在現(xiàn)狀、司法實(shí)踐還是理論探討上，與黨和國(guó)家的要求都存在差距。從實(shí)證看，目前村規(guī)民約存在的主要問(wèn)題是制定程序與法律規(guī)定的差異、村民權(quán)益被恣意剝奪以及違法處罰等問(wèn)題。極端的如貴州安順市塘約村的村規(guī)民約，其規(guī)定若違反村規(guī)民約，需要村里出具證明給新生孩子上戶口、掛失銀行存折及補(bǔ)辦身份證的，村里不予蓋章。②就執(zhí)法與司法看，以“村規(guī)民約+效力”或者“村自治章程”在《中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)》進(jìn)行全文檢索，前者獲得民事案件26例、行政案件1例;后者獲得民事案件179例、行政案件83例。分析這些案例發(fā)現(xiàn)，政府部門(mén)、法院對(duì)村規(guī)民約的性質(zhì)、效力、可訴性等問(wèn)題存在分歧，甚至彼此矛盾;村民、村民委員會(huì)對(duì)相關(guān)法律規(guī)范的理解存在偏差、對(duì)立。從理論上看，在中國(guó)知網(wǎng)上，以“村規(guī)民約”和“效力”或者“有效”等關(guān)鍵詞檢索，全部文章390篇，這些著述大多或多或少涉及國(guó)家法律法規(guī)。但以“民間法”或者“法的理論”或者“習(xí)慣法”或者“國(guó)家法”為主題進(jìn)行探討的共計(jì)51篇。③梳理這些文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，其主要闡釋角度有二：一是純理論推演，二是個(gè)案分析;從法律文本角度對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)范分析的幾乎沒(méi)有。或許這是導(dǎo)致對(duì)村規(guī)民約認(rèn)知不清及執(zhí)法和司法存在問(wèn)題與困難的重要原因。

為此，本文將結(jié)合法律適用情況，就村規(guī)民約的內(nèi)涵、性質(zhì)和效力等問(wèn)題，圍繞相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行闡釋?zhuān)云谟兄谡_理解、適用村規(guī)民約，并促進(jìn)社會(huì)自治、鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。

一、村規(guī)民約的內(nèi)涵

（一）學(xué)界爭(zhēng)議

何謂“村規(guī)民約”？學(xué)界在其屬概念為“行為規(guī)范”上沒(méi)有異議，但在定義種差上存在差異。一是認(rèn)為村規(guī)民約是在村民自治的條件下，由全體村民共同制定并遵照?qǐng)?zhí)行的關(guān)于村務(wù)管理的行為規(guī)范④，認(rèn)為此種行為規(guī)范的特質(zhì)包括產(chǎn)生意志基礎(chǔ)“自治”、產(chǎn)生主體“全體村民”和規(guī)制事項(xiàng)“村務(wù)管理”、規(guī)范效力“遵照?qǐng)?zhí)行”四個(gè)層面。二是認(rèn)為村規(guī)民約是依照法治精神，由共居同一村的村民在生產(chǎn)生活中根據(jù)習(xí)俗和現(xiàn)實(shí)共同制定、共信共行的自我約束規(guī)范的總和”⑤，其種差在產(chǎn)生主體上是“共居同一村的村民”，采地域居住的屬性判斷;規(guī)制事項(xiàng)被忽略;增加了產(chǎn)生的客觀基礎(chǔ)“習(xí)俗和現(xiàn)實(shí)”。三是認(rèn)為村民自治規(guī)范是自治體根據(jù)國(guó)家法律對(duì)其授權(quán)而制定的、針對(duì)自治體內(nèi)部各種公共事務(wù)和公益事業(yè)管理的具體行為準(zhǔn)則⑥，其種差為產(chǎn)生依據(jù)“法律授權(quán)”、規(guī)制事項(xiàng)為內(nèi)部“公共事務(wù)和公益事業(yè)管理”。四是認(rèn)為村規(guī)民約是“為了規(guī)范村級(jí)治理的各項(xiàng)具體活動(dòng)，根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，吸取傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化中的合理成分，由村級(jí)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)民主方式制定的各種層次的規(guī)章制度的總和”⑦，該定義的特點(diǎn)在于提出了制定主體的“公共權(quán)力”性質(zhì)和規(guī)范的“各種層次”性。

分析前述定義可知，在表述村規(guī)民約的定義需要探討的核心問(wèn)題：一是是否需要法律授權(quán)？二是產(chǎn)生意志與主體如何界定？三是規(guī)制事項(xiàng)如何界定？四是是否需要確定的制定程序？五是此種規(guī)范的性質(zhì)為何？前四者主要關(guān)系村規(guī)民約的效力問(wèn)題，也與村規(guī)民約的法律屬性有關(guān)。

（二）實(shí)證分析

國(guó)家行政職能部門(mén)對(duì)何謂“村規(guī)民約”沒(méi)有明確規(guī)定。民政部辦公廳《關(guān)于開(kāi)展優(yōu)秀村規(guī)民約征集活動(dòng)的通知》盡管也沒(méi)有定義村規(guī)民約，但其在“征集范圍”中明確村規(guī)民約為“各地圍繞維護(hù)生產(chǎn)生活秩序、維護(hù)社會(huì)治安、履行法定義務(wù)……方面制定或修訂的村規(guī)民約、社區(qū)公約等行為規(guī)范，同時(shí)，村民小組、自然村的“組規(guī)”也納入征集范圍;征集條件要求為“依法由村民會(huì)議，居委會(huì)制定或者修訂，并報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處備案，內(nèi)容合法實(shí)用?！雹嘣撏ㄖ_認(rèn)的村規(guī)民約規(guī)制事項(xiàng)為“生產(chǎn)生活秩序、維護(hù)社會(huì)治安、履行法定義務(wù)”，從邏輯范疇上看，并不局限于村民內(nèi)部事務(wù);從主體看，將村民小組組約規(guī)定為“也可”納入，暗示村規(guī)民約原則上是“村”組織的，例外為“村民小組”的。在司法實(shí)踐中，筆者檢索到的200余例法院裁判文書(shū)，都沒(méi)有就村規(guī)民約進(jìn)行抽象定義。

從實(shí)證看，村規(guī)民約的主體不僅包括“村”組織，也大量存在于“村小組”。而且有研究認(rèn)為，當(dāng)下我國(guó)村組織已經(jīng)行政化，村的村規(guī)民約虛化，而以自然村為主體的村民小組制定的村規(guī)民約因?yàn)榍泻蠈?shí)際卻蓬勃發(fā)展起來(lái)，鄉(xiāng)村自治呈現(xiàn)“下沉”趨勢(shì)。⑨從內(nèi)容看，其內(nèi)容主要涉及村民內(nèi)部事務(wù)，但也有關(guān)涉國(guó)家管理的內(nèi)容。例如四川安岳縣田家村《環(huán)境保護(hù)村規(guī)民約》規(guī)定“禁止捕獵國(guó)家保護(hù)動(dòng)物”，《村規(guī)民約》規(guī)定“遵守交通法規(guī)”“遵守計(jì)劃生育政策”等等，顯然規(guī)制內(nèi)容并非村民內(nèi)部事務(wù)。⑩

（三）立法規(guī)范分析

從立法看，《村民委員會(huì)組織法》第27條規(guī)定村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》就村民組織使用了“村民大會(huì)”（第27條等）、“村民小組”（第28條等）、“村民委員會(huì)”（第2條等）和“村民代表會(huì)議”（第24條等）等表述方式。由此可見(jiàn)，村規(guī)民約的制定者為“村民會(huì)議”。對(duì)此，廣東省關(guān)于村民委員會(huì)組織法的實(shí)施條例明確規(guī)定“應(yīng)當(dāng)通過(guò)村民會(huì)議決定的事項(xiàng)，不得由村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)或者村民小組會(huì)議代替”（第30條），是對(duì)此的最好注釋。同時(shí)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村民會(huì)議的召開(kāi)、表決程序，但其沒(méi)有規(guī)定村規(guī)民約規(guī)制的事項(xiàng)。而依據(jù)該法第1條“實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情”的立法目的，可以推演村規(guī)民約涉及的是村民組織內(nèi)部的事務(wù)。

綜上所述，村規(guī)民約可以定義為村或者村民小組依據(jù)法律授權(quán)，按照法定程序，就村民組織內(nèi)部事務(wù)制定的各種自治規(guī)范的總稱(chēng)。應(yīng)當(dāng)指出的是，“各種行為規(guī)范的總稱(chēng)”在外延上是廣延的，其形式不僅僅是村規(guī)民約，也包括自治章程和具有“規(guī)范性”的村民會(huì)議的決定。從《村民委員會(huì)組織法》立法規(guī)范看，它將村民自治章程、村規(guī)民約、決定、決議并列（第10條、第27條），邏輯上意味此四者是全異關(guān)系。但是，就執(zhí)法部門(mén)和司法部門(mén)而言，常常不區(qū)分村民自治章程和村規(guī)民約，二者交替使用B11，且章程中又包括某個(gè)具體領(lǐng)域的管理規(guī)定B12，故章程雖然更多規(guī)定的是原則與程序規(guī)范，但仍舊屬于本文定義的村規(guī)民約的一種形式，具有村民自治規(guī)范屬性。對(duì)此，學(xué)界也有以村民自治章程為載體來(lái)展開(kāi)討論村民自治規(guī)范的。B13故本文認(rèn)為村民自治章程本質(zhì)上也是村規(guī)民約。就村、組的各種決定、決議而言，如果符合制定主體資格，且通過(guò)的內(nèi)容具有規(guī)范性，仍舊屬于村規(guī)民約范疇。

二、村規(guī)民約的法律性質(zhì)

（一）學(xué)界爭(zhēng)議

關(guān)于村規(guī)民約的法律性質(zhì)的爭(zhēng)議主要在“契約”和“法”或者“法的淵源”上。如果相關(guān)主體對(duì)村規(guī)民約沒(méi)有爭(zhēng)議，均予以遵守，此種爭(zhēng)議并無(wú)實(shí)際意義。當(dāng)相關(guān)主體就村規(guī)民約發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，“契約論”下，村規(guī)民約并不當(dāng)然具有法律約束力，而當(dāng)村規(guī)民約被視為“法”時(shí)，于其失效（不論是何種程序確認(rèn)其失效）前，有當(dāng)然的約束力?？梢?jiàn)，此種爭(zhēng)議影響甚巨。

“法律論者”認(rèn)為，鄉(xiāng)約具有時(shí)空性、法律性、價(jià)值性B14，從歷史看，清朝時(shí)期村規(guī)民約已經(jīng)徹底變成了官方法律體制下的一種正式制度B15，當(dāng)下，在許多學(xué)者研究中，把正在發(fā)生效力的鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)則統(tǒng)稱(chēng)為民間法。B16其原因在于村規(guī)民約作為村民自治的重要民主管理制度，是國(guó)家法律所認(rèn)可并明文規(guī)定的B17;且當(dāng)下的村民自治組織在政策落實(shí)、民事裁定、土地確權(quán)、計(jì)劃生育等諸多方面承擔(dān)著越來(lái)越多的行政職責(zé)，因此不論形式還是內(nèi)容都應(yīng)將其視為一種特殊的行政規(guī)范更為合適。B18反對(duì)者認(rèn)為，行政法規(guī)并非是與相對(duì)人合意而產(chǎn)生的，村規(guī)民約卻系“合意”的結(jié)果，是契約。B19

“契約論”認(rèn)為村規(guī)民約是由村民會(huì)議依據(jù)村民的合意制定，在法律性質(zhì)上是一種民事契約，屬于私法調(diào)整的范疇，與公司章程或者行業(yè)規(guī)范沒(méi)什么兩樣。B20反對(duì)者認(rèn)為，村規(guī)民約的制定程序是多數(shù)人規(guī)則，并不要求所有人同意，這與合同達(dá)成需各方意思表示一致背離，故其并不屬于合同性質(zhì)。B21

（二）實(shí)踐分析

在實(shí)踐視角下，關(guān)于村規(guī)民約是否屬于法的淵源，相關(guān)主體均沒(méi)有明示。

就村委會(huì)而言，其主張主要有二，一是認(rèn)為村規(guī)民約是村民自治原則的集中體現(xiàn)，具有“法律效力”B22，至于此種有“法律效力”究竟是“法的效力”還是“在法律上有拘束力”（如同合同法中契約有法律約束力是因?yàn)槠跫s具有法的屬性而具有拘束力，還是因?yàn)槠跫s為法所調(diào)整而產(chǎn)生法律上的拘束力，未作明確界定一樣）則語(yǔ)焉不詳。二是主張村規(guī)民約是根據(jù)法律規(guī)定的民主議程召開(kāi)形成，應(yīng)該有相應(yīng)的效力，司法機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)其審查的權(quán)力。B23在這里，村委會(huì)否定司法機(jī)關(guān)對(duì)村規(guī)民約的審查權(quán)，其隱含的意思即為應(yīng)當(dāng)適用村規(guī)民約，這顯然與司法機(jī)關(guān)對(duì)待合同效力不同，類(lèi)似于認(rèn)同村規(guī)民約即為法。而涉案村民一般認(rèn)為村規(guī)民約的法律效力并不是無(wú)限的，而是有限的，并不是規(guī)約中的任何內(nèi)容均具有法律上的約束力。B24涉案村民的認(rèn)知與村委會(huì)的認(rèn)知存在同樣的疑問(wèn)，即“法律效力”一詞表達(dá)的含義是模棱兩可的，故依據(jù)村民稱(chēng)“村規(guī)民約的法律效力”的表達(dá)，不能得出村民認(rèn)為村規(guī)民約就是法的結(jié)論。在筆者收集到的300余案例中，沒(méi)有村民稱(chēng)村規(guī)民約是法，而是對(duì)村民自治法運(yùn)用的體現(xiàn)而已。B25由此可見(jiàn)，村民自治組織和村民在實(shí)踐中關(guān)于村規(guī)民約是否具有法的地位是模糊甚至矛盾的。

就行政機(jī)關(guān)而言，其對(duì)村規(guī)民約效力問(wèn)題的處理或者有意無(wú)意回避，或者彼此不協(xié)調(diào)，存在沖突，無(wú)法使相對(duì)人有確定預(yù)期。一是不查證村規(guī)民約是否違法，就直接援引《村民委員會(huì)組織法》“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，認(rèn)定政府職責(zé)在于“指導(dǎo)、支持和幫助”（第5條），決定對(duì)責(zé)令改正村規(guī)民約申請(qǐng)人的申請(qǐng)不支持。B26從實(shí)際效果看，此種處理方式實(shí)際上認(rèn)可了村規(guī)民約的法的效力。二是依據(jù)是《村民委員會(huì)組織法》第27條，查證村規(guī)民約是否違法，從而決定是否要求村委會(huì)改正。在北京市第二中級(jí)人民法院判決的一個(gè)案件中，認(rèn)同政府所稱(chēng)的無(wú)權(quán)干預(yù)村依法實(shí)施宅基地騰退行為，因?yàn)檫@屬于村民自治事項(xiàng);同時(shí)，村規(guī)民約不存在違法情形，從而維持了村規(guī)民約的效力。B27與此相反的案例是就村民是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份發(fā)生爭(zhēng)議，法院確認(rèn)政府認(rèn)定的村規(guī)民約違法的事實(shí)，直接決定涉案村民具有村民身份，并責(zé)令村委會(huì)糾正，予以該村民相關(guān)待遇。B28但與之相反的案例亦存在，政府稱(chēng)村民成員身份的界定不是政府職責(zé)，享受村民待遇只能按照自治章程，法院支持了政府的主張。B29后一種政府處理模式是否隱含了“村規(guī)民約是法”的推論，則取決于對(duì)《村民委員會(huì)組織法》第27條“政府責(zé)令改正”的理解，因?yàn)樵诋?dāng)事人契約中，違反行政法規(guī)的法律后果中也存在“責(zé)令改正”的規(guī)定。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)在案例中沒(méi)有明確稱(chēng)村規(guī)民約是法，其處理模式也不能夠確定推導(dǎo)出“村規(guī)民約是法”的結(jié)論。

就法院而言，對(duì)待村規(guī)民約的效力及效力屬性呈現(xiàn)出更多的矛盾性和不確定性，如果比較民事案件與行政案件，這種矛盾性更加明顯。一般而言，法院判例呈現(xiàn)兩種傾向。一是案例隱含村規(guī)民約是法。最高人民法院在判決中稱(chēng)根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第24條的規(guī)定B30，“是否應(yīng)享受村民待遇及按何種標(biāo)準(zhǔn)享受村民待遇”需依據(jù)《村民自治章程》的規(guī)定，屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，而非政府的職能范圍，村民應(yīng)當(dāng)先行向其所屬村民委員會(huì)要求解決。B31由此引起的疑問(wèn)是村規(guī)民約內(nèi)容屬于村民自治的，無(wú)論是否違法，也不需要考慮政府依法“責(zé)令改正”的問(wèn)題，只能夠依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的程序進(jìn)行自我修正？若果真如此，則此類(lèi)村規(guī)民約更加趨向于法的地位，村民自治組織類(lèi)似于“主權(quán)者”和“立法者”。就類(lèi)似的“集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利糾紛”，又存在相反的案例，法院稱(chēng)村民可以向政府申請(qǐng)審查村規(guī)民約，而不是必須向村委會(huì)提出，但該案例法院稱(chēng)該章程未被依法撤銷(xiāo)和變更前，仍然對(duì)建設(shè)村村民具有約束力。B32如果與一般契約比較，法院認(rèn)為在政府審查撤銷(xiāo)或者變更之前村規(guī)民約具有當(dāng)然的約束力，而契約在司法審查之前并非必定有約束力。那么，法院承認(rèn)的村規(guī)民約生效后具有當(dāng)然約束力的依據(jù)可能就源于“村規(guī)民約是法”。二是案例隱含村規(guī)民約不是法。在某系列民事案件中，法院以證據(jù)證明村規(guī)民約需要為涉案村民同意或者追認(rèn)，遂認(rèn)定該村規(guī)民約侵害該村民權(quán)益而對(duì)該村民無(wú)約束力。B33如果村規(guī)民約是法，則其依法定程序產(chǎn)生即有約束力，且村規(guī)民約的產(chǎn)生無(wú)須全體村民同意，如同國(guó)家法律無(wú)須所有公民同意一樣，但法院卻以個(gè)體村民沒(méi)有“同意”而否定村規(guī)民約的約束力，可見(jiàn)此案法院傾向于認(rèn)為村規(guī)民約不是法。三是案例隱含的取向不明。如在某判例中，法院認(rèn)為《村規(guī)民約》關(guān)于收取戶口遷入股份金的規(guī)定，沒(méi)有違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性或禁止性規(guī)定，也未侵犯村民的合法權(quán)益，其效力應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可。B34法院認(rèn)可村規(guī)民約的效力本身，無(wú)法與認(rèn)可契約或者民事行為的效力原因進(jìn)行區(qū)分，即可能系法的效力，也可能為合法行為的效力。

由此可見(jiàn)，在實(shí)踐中，村民、村民組織、人民政府和法院對(duì)村規(guī)民約是否是法沒(méi)有明確的界定。

（三）立法分析

從《立法法》看，其規(guī)定的法為法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)章。這些法在類(lèi)型上或者是國(guó)家機(jī)構(gòu)基于法定職權(quán)頒行的規(guī)范性法律文件，或者是全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院（第9條）或者經(jīng)濟(jì)特區(qū)（第74條）產(chǎn)生的授權(quán)立法的法律文件。村民自治組織本身不是具有法定職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，且《立法法》沒(méi)有明示法包括村規(guī)民約。但也無(wú)法據(jù)此認(rèn)為，村規(guī)民約不是法。因?yàn)橐运痉ń忉尀槔?，《立法法》?條涵蓋的法的類(lèi)型以及在附則中對(duì)司法解釋的規(guī)定，可以看出司法解釋并非立法（這是立法權(quán)與司法權(quán)分離的原因），但沒(méi)有人會(huì)否定司法解釋法律文件是法，具有法的約束力。

從《民法總則》看，其規(guī)定：處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律;法律沒(méi)有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣。由此，習(xí)慣成為我國(guó)民法的淵源，只要其不違背公序良俗。習(xí)慣是法，因?yàn)樗菄?guó)家機(jī)關(guān)（全國(guó)人大）通過(guò)立法方式認(rèn)可的結(jié)果，并且由此表達(dá)了國(guó)家意志。B35問(wèn)題在于村規(guī)民約是習(xí)慣嗎？有學(xué)者指出，村規(guī)民約只能是傳統(tǒng)社會(huì)或道德社會(huì)里的產(chǎn)物，原始形態(tài)的村規(guī)民約是基于一定的地緣和血緣關(guān)系形成的習(xí)慣規(guī)則。B36但是，我國(guó)今天的村規(guī)民約可能不盡然，實(shí)際上村規(guī)民約的形成并非村民完全“自覺(jué)”，政府的“幫助、指導(dǎo)”成分很重B37;而且，村規(guī)民約的范圍很多具有“現(xiàn)代性”，例如環(huán)保村規(guī)民約、精神文明村規(guī)民約和福利分配村規(guī)民約，不是村民既有的傳統(tǒng)習(xí)慣，而是創(chuàng)設(shè)的結(jié)果。再者，圍繞村規(guī)民約發(fā)生的糾紛是否屬于或者都屬于民事糾紛？答案是否定的，例如，村規(guī)民約中關(guān)于決策程序的規(guī)定，相關(guān)人員職責(zé)的規(guī)定就不可能屬于民事范疇。因此，從規(guī)范解釋看，簡(jiǎn)單套用《民法總則》關(guān)于“習(xí)慣”的規(guī)定以認(rèn)定村規(guī)民約是法，存在不周全的問(wèn)題。

從《村民委員會(huì)組織法》看，其第5條規(guī)定，基層人民政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，如果村規(guī)民約規(guī)定的事項(xiàng)屬于村民自治范圍，政府不得干涉，實(shí)際上就意味村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行，具有法的效力。但是當(dāng)義務(wù)人不履行時(shí)，是否可以通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行，立法上沒(méi)有明確，也沒(méi)有規(guī)定具體的法律責(zé)任。一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題就是，村民不履行村規(guī)民約，村委會(huì)是否可以請(qǐng)求國(guó)家機(jī)關(guān)予以救濟(jì)？如果村民違反村規(guī)民約只有在同時(shí)違反國(guó)家制定法時(shí)救濟(jì)村民組織（常見(jiàn)的如村民毀林行為：村民違反禁止毀林的村規(guī)民約規(guī)范，如果村委會(huì)不能夠僅僅依據(jù)該村規(guī)民約獲得國(guó)家強(qiáng)制力救濟(jì)，而是依據(jù)國(guó)家制定法獲得國(guó)家強(qiáng)制力救濟(jì)），村規(guī)民約就難以一般地被認(rèn)為是法，因?yàn)榉ň哂小皣?guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施”的基本特征。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第27條，村規(guī)民約違法或者侵害他人合法權(quán)益的，基層人民政府應(yīng)當(dāng)“責(zé)令改正”，但“責(zé)令改正”的法律意義不無(wú)疑問(wèn)?！读⒎ǚā返?6條對(duì)違法或者不當(dāng)?shù)姆晌募跈?quán)有權(quán)機(jī)關(guān)“改變或者撤銷(xiāo)”，而不是“責(zé)令改正”?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》“責(zé)令改正”的規(guī)定可能源于“村民自治”的緣故（第5條），政府不得直接改變或者撤銷(xiāo)。該條邏輯上意味在“責(zé)令改正”之前，村規(guī)民約具有當(dāng)然的約束力，其實(shí)質(zhì)是推定村規(guī)民約具有當(dāng)然效力，與法一經(jīng)頒布非依法廢止均有約束力一致，此時(shí)，可以認(rèn)為村規(guī)民約是法。但是村民自治范圍不是無(wú)限的，《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定了村民會(huì)議決定的事項(xiàng)，如果村規(guī)民約超出該條確認(rèn)的事項(xiàng)或者明顯屬于國(guó)家治理的事項(xiàng)，是否因?yàn)槠渚哂写逡?guī)民約的“外觀”，就具有當(dāng)然的約束力？答案顯然不是。因?yàn)榉系?7條規(guī)定條件的村規(guī)民約可以被基層人民政府所否定，此種村規(guī)民約難以具有法的屬性。

由此可見(jiàn)，我國(guó)相關(guān)立法對(duì)村規(guī)民約是否是法沒(méi)有明示，其相關(guān)處理規(guī)則隱含的推論也不一致。

綜上所述，就村規(guī)民約的法律性質(zhì)無(wú)論是理論界、實(shí)務(wù)界還是法律規(guī)范本身，均存在不確定性，甚至沖突。因此，探討村規(guī)民約是否具有法的屬性，是否是法，首先要明確“是法”的法律含義或者說(shuō)標(biāo)準(zhǔn)。通說(shuō)認(rèn)為，法是有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)，按照法定程序制定的規(guī)范性法律文件;從效力看，法被廢止之前有當(dāng)然的約束力。這里的關(guān)鍵在于“有權(quán)機(jī)關(guān)”“職權(quán)”“程序”和“效力”?？疾齑逡?guī)民約相關(guān)規(guī)范，我們認(rèn)為村規(guī)民約是否是法不能一概而論。

《村民委員會(huì)組織法》是全國(guó)人大常委會(huì)頒布的法律，其第27條規(guī)定村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約。該條意味全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)村民會(huì)議制定行為規(guī)范，村民會(huì)議是制定村規(guī)民約的“有權(quán)機(jī)關(guān)”。該法第1條規(guī)定“村民實(shí)行自治”，村民自治是社會(huì)自治的一個(gè)領(lǐng)域，這意味國(guó)家（包括通過(guò)法律文件）不介入村民自治的事項(xiàng)，由村民自己設(shè)定行為規(guī)則;第24條規(guī)定了村民會(huì)議的職權(quán)范圍，隱含了村民自治的范圍。第21條、22條和26條等規(guī)定了村民會(huì)議決策的程序。這些規(guī)定本質(zhì)上屬于社會(huì)自治的范疇，但難以據(jù)此認(rèn)定由此產(chǎn)生的村規(guī)民約就是法，因?yàn)樯鐣?huì)自治的主體廣延，并非所有社會(huì)組織自治產(chǎn)生的規(guī)則都是法，例如公司章程也具有與村規(guī)民約一樣的授權(quán)、主體、自治范圍的屬性，但一般不認(rèn)為公司章程是法。但《村民委員會(huì)組織法》第27條還規(guī)定村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)“報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”，且違法的“由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！痹摗皞浒浮痹谖牧x上系“形式”審查，但在實(shí)踐中，多采取實(shí)質(zhì)審查。如《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》第24條就明確規(guī)定為“報(bào)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府備案審查”，即村規(guī)民約在程序上需政府進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。“責(zé)令改正”明確體現(xiàn)了政府對(duì)村規(guī)民約的實(shí)質(zhì)審查。換言之，村規(guī)民約不僅僅是村民自治的結(jié)果，也是通過(guò)政府審查認(rèn)可的結(jié)果。被社會(huì)當(dāng)作法的東西必須體現(xiàn)國(guó)家意志，并且必須通過(guò)國(guó)家的決定而被制定為或者被認(rèn)可為法。B38基于權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)、依據(jù)職權(quán)和程序產(chǎn)生的村規(guī)民約，經(jīng)過(guò)政府審查具備了國(guó)家意志，由此獲得了法的屬性。例如《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第35條規(guī)定：“中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)依法擬定注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則，報(bào)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后施行”，由此該行業(yè)自治規(guī)范具有了法的地位。

結(jié)合《村民委員會(huì)組織法》第1條的“村民自治”和第24條的“法律對(duì)討論決定村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，可以得知：一是村規(guī)民約無(wú)權(quán)對(duì)村民外部事務(wù)予以規(guī)范，這是國(guó)家權(quán)力所涉的事項(xiàng);二是即使屬于村民自治的事項(xiàng)，但法律另有規(guī)定的，村規(guī)民約無(wú)權(quán)規(guī)定。因此，就不屬于法律授權(quán)村民會(huì)議規(guī)定的事項(xiàng)，如果村民會(huì)議予以規(guī)定，該規(guī)定只能夠視為村民契約，而不是法。

三、村規(guī)民約的效力

如前所述，村規(guī)民約實(shí)際上包括“自治”事項(xiàng)的村規(guī)民約和非“自治”事項(xiàng)的村規(guī)民約。后者本質(zhì)上是契約，其效力規(guī)則可以參照《合同法》處理，本文不再贅述。前者具有法的屬性，這種屬性何以產(chǎn)生？正當(dāng)性如何？如何保障？這是本文繼續(xù)探討的問(wèn)題。

（一）村規(guī)民約效力的實(shí)質(zhì)依據(jù)：基于同意的社會(huì)權(quán)力

作為自治組織的村民組織要自我治理，“創(chuàng)造出秩序……就需要權(quán)力?！盉39村規(guī)民約作為法的邏輯前提是村民會(huì)議具有“權(quán)力”，因?yàn)榉ň哂袕?qiáng)制性，有要求他人遵守、服從的屬性。因此，民間法必須被賦予社會(huì)權(quán)力，才可能具有規(guī)則意義上的“法”的效力。B40“權(quán)利”發(fā)生在平等主體之間，本身沒(méi)有強(qiáng)制性，“權(quán)利”只有依法演化出義務(wù)人的“責(zé)任”時(shí)，國(guó)家強(qiáng)制才到場(chǎng)。因此，村規(guī)民約作為法意味其產(chǎn)生之時(shí)，某種“權(quán)力”即“在場(chǎng)”，因?yàn)闄?quán)力是指任何主體能夠?qū)λ税l(fā)生強(qiáng)制性的影響力、支配力，促使或命令、強(qiáng)迫對(duì)方按權(quán)力者的意志和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為或不作為。權(quán)力為國(guó)家享有時(shí)形成國(guó)家權(quán)力，權(quán)力為社會(huì)享有時(shí)形成社會(huì)權(quán)力。B41

村民會(huì)議之所以享有制定、修改村規(guī)民約的權(quán)力，在根源上并非《村民委員會(huì)組織法》的授權(quán)（第27條），而在于村民自治團(tuán)體的客觀存在，是基于村民自治（第1條）的當(dāng)然邏輯，法律授權(quán)只是一種正式的“表達(dá)”。按社會(huì)契約論的解釋?zhuān)吧鐣?huì)先于國(guó)家”，先有社會(huì)權(quán)力，再有國(guó)家權(quán)力;按照我國(guó)憲法解釋?zhuān)耙磺袡?quán)力屬于人民”，國(guó)家權(quán)力系依據(jù)法定程序的人民（代表大會(huì)）的授予，沒(méi)有授予給國(guó)家的權(quán)力，仍舊為社會(huì)享有，此為社會(huì)權(quán)力?；蛘哒f(shuō)村民自治事項(xiàng)的社會(huì)權(quán)力仍舊為村民享有，這也是《村民委員會(huì)組織法》第5條政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”的根源所在，其意義是國(guó)家對(duì)此事項(xiàng)沒(méi)有干涉的權(quán)力。

同意的權(quán)力是社會(huì)合作中產(chǎn)生的，而橫暴權(quán)力是社會(huì)沖突產(chǎn)生的B42，在現(xiàn)代社會(huì)，大多社會(huì)權(quán)力不是基于暴力而是以契約為基礎(chǔ)產(chǎn)生的，權(quán)力及其強(qiáng)制力和支配力源于契約主體的同意，這是社會(huì)權(quán)力的一種新形式。B43《村民委員會(huì)組織法》第21條、22條規(guī)定了村民表決同意的程序，第24條規(guī)定了表決的事項(xiàng)，第27條明確了村民會(huì)議就制定村規(guī)民約的專(zhuān)有資格，其基本原則是村民依法同意形成村規(guī)民約。

何謂村民“同意”？依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第21條和第22條，村民同意是多數(shù)人同意，而非每個(gè)人同意。這與我國(guó)《憲法》第64條規(guī)定的多數(shù)一致規(guī)則通過(guò)法律文件在本質(zhì)上一樣。從理論上說(shuō)，組織多數(shù)人同意的規(guī)則對(duì)組織成員發(fā)生約束力，即便其不同意，但社會(huì)權(quán)力是經(jīng)過(guò)那個(gè)時(shí)代的人同意了的，這種同意具有傳承性B44，村規(guī)民約通過(guò)后對(duì)將來(lái)的成員也發(fā)生效力。但實(shí)踐中，法院在具體案件中，認(rèn)為無(wú)證據(jù)證明村規(guī)民約和村民臨時(shí)決議得到了某村民本人同意或在事后得到了追認(rèn)，故上述決議中有關(guān)外嫁女不享有土地補(bǔ)償款等集體收益分配權(quán)的內(nèi)容侵犯了特定的外嫁女作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)享有的合法權(quán)益。B45如果該判決成立，會(huì)引發(fā)如下問(wèn)題：一方面，是否可能存在有效的村規(guī)民約？在目前城鄉(xiāng)居民遷移和勞動(dòng)力流動(dòng)頻繁的情況下，讓每個(gè)村民參與村民會(huì)議幾乎不可能，村規(guī)民約勢(shì)必難以形成，村民自治將無(wú)規(guī)則可守。另一方面，村民成員本身是變化的，新生的村民不可能參與之前的村規(guī)民約表決，沒(méi)有正當(dāng)理由因此認(rèn)定對(duì)其無(wú)效。更為重要的是，《村民委員會(huì)組織法》第22條村民會(huì)議的召開(kāi)并非必須全體村民參加才有效，因此，該系列案中，法院依據(jù)特定“外嫁女”沒(méi)有同意，認(rèn)定村規(guī)民約無(wú)效，實(shí)屬不當(dāng)。

（二）村規(guī)民約效力的形式依據(jù)：合法程序

程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制（權(quán)力）的恣意、專(zhuān)斷和裁量。B46村規(guī)民約的效力源于村民同意，盡管同意系多數(shù)人規(guī)則，但對(duì)每個(gè)村民而言，應(yīng)當(dāng)有發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì);對(duì)村民組織而言應(yīng)當(dāng)按照法定程序決策。對(duì)此，《村委會(huì)組織法》進(jìn)行了系列規(guī)定。需要探討的是如何踐行此種程序，認(rèn)定程序瑕疵的后果。

《村委會(huì)組織法》第21條規(guī)定，召集村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)提前十天通知村民;該條同時(shí)規(guī)定村民委員會(huì)召集會(huì)議。故通知村民參加會(huì)議是村委會(huì)的職責(zé)，但法律沒(méi)有規(guī)定“通知”方式，各地方（如四川省、廣東省等）在《村委會(huì)組織法》實(shí)施條例中也沒(méi)有明示。該法第31條規(guī)定了村委會(huì)的“公布”事項(xiàng)，仍舊沒(méi)有規(guī)定“公布”方式。從實(shí)踐看，村委會(huì)的“通知”方式包括張貼通知、農(nóng)村廣播等，部分地方還包括村綜合治理AAP等。這些方式中沒(méi)有針對(duì)外出務(wù)工人員的通知方式，且沒(méi)有指向具體個(gè)人的通知方式。從實(shí)踐看，在所查閱的300多件案例中，沒(méi)有人就村委會(huì)“通知”提出質(zhì)疑。但為避免糾紛，可以考慮在《自治章程》中規(guī)定“通知”的方式及其效力。

依據(jù)《村委會(huì)組織法》第27條規(guī)定，村民會(huì)議能夠制定村規(guī)民約，但沒(méi)有明示其他組織如村委會(huì)、村民代表大會(huì)是否有權(quán)制定。第24條村民會(huì)議授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定的具體事項(xiàng)不包括村規(guī)民約，兜底事項(xiàng)條款則不明確。對(duì)此，四川省、廣東省等地方則明確了村規(guī)民約的制定主體只有村民會(huì)議，此種規(guī)范符合對(duì)第27條的解釋。問(wèn)題在于非經(jīng)村民會(huì)議討論決定的村規(guī)民約，如村民小組、村民代表大會(huì)討論決定的，是否符合村民自治規(guī)則？筆者認(rèn)為，村規(guī)民約作為村民自治的法，應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定，村民會(huì)議授權(quán)其他組織制定的，該授權(quán)無(wú)效，但是村民小組會(huì)議系該小組的成員大會(huì)，《村委會(huì)組織法》第1條的“農(nóng)村村民實(shí)行自治”，其“村民”在邏輯上涵蓋了“村”村民和“村小組”村民，且從民法看，村民小組是更廣泛的集體財(cái)產(chǎn)主體，例如《物權(quán)法》第60條、62條明確了村民小組的法律地位，小組成員之間有著實(shí)質(zhì)性權(quán)利義務(wù)，對(duì)村民小組而言，此時(shí)的“村”更多的是“行政”意義的。有學(xué)者甚至認(rèn)為，以行政村為邊界的村民自治則很難在公共品供給等領(lǐng)域達(dá)成集體行動(dòng)。B47

此外，村民會(huì)議討論決定的村規(guī)民約是否應(yīng)當(dāng)由村民簽字同意，沒(méi)有村民簽字的，是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該村規(guī)民約在法律上不是村民會(huì)議的表決意思，在法律上視為不存在？對(duì)此，法律沒(méi)有規(guī)定。但是，村規(guī)民約的產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)有正當(dāng)程序，不能夠證明該程序被遵守，則不存在合法性。問(wèn)題在于程序被遵守的證明方式是否必須為村民簽字？對(duì)此，有法院在裁決中認(rèn)為，沒(méi)有證據(jù)證明村民簽字，但有證人證明召開(kāi)了村民會(huì)議，且村規(guī)民約被公布又在較長(zhǎng)時(shí)間施行，沒(méi)有人異議的，該村規(guī)民約客觀存在且有效，同時(shí)也認(rèn)定該村規(guī)民約存在程序瑕疵。B48該認(rèn)定路徑符合社會(huì)實(shí)際，不違背村民自治的精神。即村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)有村民的簽字確認(rèn)，否則無(wú)效B49，但有證據(jù)證明該村規(guī)民約系村民會(huì)議依法表決的除外。

（三）村規(guī)民約效力的保障機(jī)制：自我救濟(jì)與國(guó)家救濟(jì)

權(quán)力具有暴力屬性，不具有暴力屬性的權(quán)力很難被稱(chēng)為權(quán)力B50，韋伯說(shuō)：“根據(jù)一般的術(shù)語(yǔ)學(xué)，作為習(xí)慣法的規(guī)范，其效力在很大程度上依賴(lài)于一種類(lèi)似的強(qiáng)制性實(shí)施機(jī)制，盡管這種強(qiáng)制力是來(lái)自同意，而不是制定?！盉51在通常意義下，法的實(shí)施必須借助于國(guó)家強(qiáng)制力，村規(guī)民約效力保障無(wú)疑需要國(guó)家強(qiáng)制即國(guó)家救濟(jì)，但作為自治規(guī)范首先是自治組織及其成員自我救濟(jì)，且并非所有村規(guī)民約均能夠憑借國(guó)家強(qiáng)制力保障。

1.自治組織自我救濟(jì)

村規(guī)民約的踐行主要通過(guò)村民的內(nèi)心自覺(jué)和一定的內(nèi)部強(qiáng)制力維系。村民組織內(nèi)部強(qiáng)制力主要表現(xiàn)為社會(huì)的道德評(píng)價(jià)的降低和一定的物質(zhì)利益損失，即違反村規(guī)民約者承受精神和物質(zhì)的減損，從而約束其行為。此種內(nèi)部強(qiáng)制不具有國(guó)家法強(qiáng)制力的赤裸裸的暴力特點(diǎn)，學(xué)者稱(chēng)為“冷暴力”。B52

所以如此，其內(nèi)在原因在于村規(guī)民約是村民自發(fā)、自愿的自我約束規(guī)則，以內(nèi)心認(rèn)同、自覺(jué)遵守為基礎(chǔ);根源在于作為法的村規(guī)民約所調(diào)整的事項(xiàng)屬于村民自治范疇，國(guó)家不干涉;外在原因在于村規(guī)民約規(guī)范的廣延性，國(guó)家強(qiáng)制力保障的前提是該規(guī)范涉及事項(xiàng)、程度被納入“國(guó)家法”的調(diào)整，“國(guó)家法”調(diào)整之外的事項(xiàng)，無(wú)法獲得國(guó)家救濟(jì)。例如，村規(guī)民約規(guī)定應(yīng)當(dāng)保護(hù)土地，科學(xué)、合理使用化肥;應(yīng)當(dāng)鄰里互助;應(yīng)當(dāng)勤儉節(jié)約，不大辦紅白喜事，等等。此類(lèi)村規(guī)民約之違反，在一般意義上，是難以通過(guò)“國(guó)家法”矯正的。

在實(shí)踐中，村組織試圖通過(guò)成員物質(zhì)利益減損或者行為被限制，從內(nèi)部予以保障村規(guī)民約的效力和實(shí)施。這實(shí)際上是相關(guān)村規(guī)民約規(guī)定了違反者的“法律責(zé)任”。那么，此種規(guī)范是否有效？《村委會(huì)組織法》對(duì)此沒(méi)有明示村民會(huì)議是否有權(quán)規(guī)定違反村規(guī)民約的“法律責(zé)任”。從理論角度看，如果村民會(huì)議能夠制定作為法的村規(guī)民約，則其自然有權(quán)規(guī)定違反的“法律責(zé)任”?！洞逦瘯?huì)組織法》第27條規(guī)定村規(guī)民約不得違法違規(guī)，不得侵害村民合法權(quán)益，可以理解為村規(guī)民約規(guī)定“法律責(zé)任”的限度。例如，村規(guī)民約規(guī)定不孝敬老人的，不得評(píng)為當(dāng)年“五好家庭”，此種“資格罰”不違反法律，當(dāng)屬有效;不贍養(yǎng)老人的村民不準(zhǔn)入黨、不準(zhǔn)當(dāng)兵、不準(zhǔn)喝村里的自來(lái)水等等，此種“資格罰”侵害法律賦予村民的權(quán)利，當(dāng)屬無(wú)效。“牲畜吃莊稼打死不賠”的“財(cái)產(chǎn)罰”侵害法律保障的村民財(cái)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)屬無(wú)效。有疑問(wèn)的是“砍伐集體樹(shù)木1棵罰款200元”“在村公共道路上堆放雜物，經(jīng)批評(píng)教育不改的，罰款100元”之類(lèi)的“財(cái)產(chǎn)罰”，是否有效。如果按照“行政處罰”的思路，因?yàn)榇迕窠M織不是行政機(jī)關(guān)，沒(méi)有處罰權(quán)，其當(dāng)屬無(wú)效。但是，如果認(rèn)為此種“處罰”是村民集體契約（通過(guò)村規(guī)民約）達(dá)成的規(guī)則，村民違反該契約被“處罰”，則因?yàn)榉蓻](méi)有禁止此種處罰，當(dāng)屬有效。筆者認(rèn)為，在村民違反村規(guī)民約害及村集體財(cái)產(chǎn)或者村民共同法律權(quán)益時(shí)，村規(guī)民約設(shè)定財(cái)產(chǎn)性責(zé)任，于法律無(wú)禁止時(shí)，當(dāng)屬有效。

2.國(guó)家救濟(jì)

國(guó)家保障村規(guī)民約的效力，在邏輯上，一是村民組織認(rèn)為村民違反村規(guī)民約時(shí)請(qǐng)求國(guó)家機(jī)關(guān)追究責(zé)任，從而保障村規(guī)民約的效力。二是村民對(duì)村規(guī)民約提出異議（通過(guò)主張其權(quán)利），國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)確定村規(guī)民約的效力狀態(tài)，從而保障村規(guī)民約的效力。前者是積極性的保障，后者是消極性的保障。

從實(shí)踐看，積極性保障一般不發(fā)生，至少在法院案例中幾乎未被發(fā)現(xiàn)。其原因可能是村規(guī)民約對(duì)村民產(chǎn)生的某種行為約束，通常成為村民獲得某種村民待遇的條件，故村民不管自愿還是被迫均予以遵守;在沒(méi)有此種對(duì)應(yīng)待遇約束時(shí)，筆者調(diào)查顯示，村委會(huì)一般訴諸社會(huì)輿論監(jiān)督，確實(shí)不能夠解決的，多不了了之，因厭惡訴訟及訴訟成本考慮之故。國(guó)家救濟(jì)一般發(fā)生在消極性保障中，即村民提出行政處理或者訴訟之時(shí)，村委會(huì)被迫主張村規(guī)民約的效力，要求行政機(jī)關(guān)或者法院予以保障。

在消極保障行政模式下，行政機(jī)關(guān)一般從程序和實(shí)質(zhì)角度審查村規(guī)民約，其依據(jù)是《村民委員會(huì)組織法》第5條、第24條和第27條?；韭窂接腥N：一是直接依據(jù)第5條，認(rèn)為不得干涉村民自治事務(wù)，從而維持村規(guī)民約的效力。B53二是依據(jù)第27條，認(rèn)為沒(méi)有違法或者不屬于侵害村民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形，維持村規(guī)民約的效力。B54三是結(jié)合第5條、第27條等，確認(rèn)涉案事項(xiàng)屬于村民自治范圍，且不違反第27條的規(guī)定，以維持村規(guī)民約的效力。B55當(dāng)然，也有行政機(jī)關(guān)不考慮涉案事項(xiàng)是否屬于村民自治范圍而直接依據(jù)有關(guān)規(guī)定認(rèn)定村規(guī)民約違法無(wú)效的。B56

在消極保障司法模式下，行政訴訟中法院裁決模式可以分為兩類(lèi)。一是認(rèn)定涉案事項(xiàng)屬于村民自治范圍，或者認(rèn)為只能夠按照村民自治章程處理，屬于民事糾紛，政府沒(méi)有職責(zé)處理B57，或者“不屬于行政復(fù)議”范圍B58，應(yīng)當(dāng)先行向其所屬村民委員會(huì)要求解決B59，從而駁回訴訟。二是認(rèn)為涉案事項(xiàng)，政府有權(quán)處理，對(duì)政府行政行為予以審查，核心是審查政府行為是否有事實(shí)和法律依據(jù)，附帶審查村規(guī)民約的程序和實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否合法。B60民事訴訟中法院裁決模式有三：一是不討論村民自治范圍，或者依據(jù)村規(guī)民約未經(jīng)涉案村民同意而無(wú)效B61，或者直接依據(jù)相關(guān)實(shí)體法規(guī)定，認(rèn)定村規(guī)民約違法而無(wú)效。B62二是依據(jù)第27條政府審查的規(guī)定，認(rèn)為未經(jīng)政府審查確定的，或者村規(guī)民約有效，或者不具可訴性。B63三是討論涉案事項(xiàng)是否屬于村民自治事項(xiàng)，若屬于的，則不屬于民事訴訟受案范圍，法律未授權(quán)或規(guī)定人民法院可以進(jìn)行干涉調(diào)整B64;相反，認(rèn)為涉案事項(xiàng)不屬于村民自治范圍，村規(guī)民約據(jù)此限制村民權(quán)利的無(wú)效。B65

梳理村規(guī)民約國(guó)家救濟(jì)現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)其存在如下問(wèn)題：一是村民自治范圍是否是行政、司法處理村規(guī)民約糾紛時(shí)首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)定的事項(xiàng)？屬于該事項(xiàng)的，行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)是否有權(quán)干涉？二是政府審查的范圍和性質(zhì)是什么？未經(jīng)政府審查的，村民是否可以獲得民事救濟(jì)？比較前述實(shí)踐案件，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)差異導(dǎo)致了執(zhí)法和司法的混亂。

筆者認(rèn)為，對(duì)村規(guī)民約的執(zhí)法審查應(yīng)當(dāng)按照如下三步進(jìn)行。首先是審查涉案事項(xiàng)是否屬于村民自治范圍。B66其次，對(duì)屬于村民自治范疇的事項(xiàng)，政府應(yīng)當(dāng)審查其是否違反《村民委員會(huì)組織法》第27條，沒(méi)有違反的，維持其效力;違反的，只能夠“責(zé)令改正”，但無(wú)權(quán)直接決定村規(guī)民約的內(nèi)容及相關(guān)村民的權(quán)利義務(wù)。再次，不屬于村民自治范圍的，村規(guī)民約涉案事項(xiàng)本質(zhì)上屬于契約，政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定職責(zé)處理，而不是依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第27條處理，因其沒(méi)有相應(yīng)法定職權(quán)，可以組織調(diào)解，或者告知當(dāng)事人向人民法院訴訟，因?yàn)檎幌碛袑?duì)契約的效力認(rèn)定等行政裁決權(quán)。對(duì)村規(guī)民約的行政訴訟應(yīng)當(dāng)按照如下三步進(jìn)行。首先是審查涉案事項(xiàng)是否屬于村民自治范圍。其次，屬于村民自治事項(xiàng)的，對(duì)政府行政行為依法進(jìn)行審理。再次，不屬于村民自治范圍的，應(yīng)當(dāng)判決行政行為無(wú)效，因?yàn)檎畬?duì)契約沒(méi)有行政裁決權(quán)。對(duì)村規(guī)民約的民事訴訟應(yīng)當(dāng)按照如下三步進(jìn)行。首先是審查涉案事項(xiàng)是否屬于村民自治范圍。其次，屬于村民自治事項(xiàng)的，如果未經(jīng)政府行政處理，應(yīng)當(dāng)駁回訴訟;經(jīng)過(guò)政府行政處理的，對(duì)當(dāng)事人具體權(quán)利義務(wù)進(jìn)行裁決，或者依據(jù)法律規(guī)定拒絕適用村規(guī)民約，但無(wú)權(quán)改變村規(guī)民約規(guī)則內(nèi)容。再次，不屬于村民自治范圍的，應(yīng)當(dāng)參照合同糾紛，審查涉案的村規(guī)民約條款及其產(chǎn)生程序，依法裁決，不論政府是否處理。

余論

在目前法律實(shí)踐混亂的背景下，探討村規(guī)民約的性質(zhì)、效力問(wèn)題關(guān)系到黨的十八大提出的社會(huì)自治的實(shí)施，關(guān)系到人民民主的深化，也關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。但其涉及多學(xué)科理論和復(fù)雜的社會(huì)生活，本文難以窺其全貌。期盼能夠?yàn)閷W(xué)界和實(shí)務(wù)界提供一些思考，若能拋磚引玉，足矣。

①例如，2015年5月、7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳分別出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》等。

②王宏甲：《塘約道路》，北京：人民出版社，2016年，第108頁(yè)。

③這些文章中，主題為“村規(guī)民約”的有308篇，主題為“村民自治”的有81篇，主題為“村委會(huì)”的有35篇，主題為“村民委員會(huì)”有34篇，主題為“鄉(xiāng)村治理”的有22篇，主題為“村民代表會(huì)議”的有20篇，主題為“勞動(dòng)者”的有18篇，主題為“村民自治制度”的有12篇，主題為“村干部”有11篇，主題為“鄉(xiāng)規(guī)民約”的有11篇，主題為“婦女土地權(quán)益”的有10篇。

④B17汪俊英：《農(nóng)村基層“準(zhǔn)法律”——“村規(guī)民約”》，《法學(xué)雜志》1998年第4期。

⑤張廣修：《村規(guī)民約論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2002年，第30頁(yè)。

⑥崔智友：《中國(guó)村民自治的法學(xué)思考》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2001年第3期。

⑦梁治平：《鄉(xiāng)土社會(huì)中的法律與秩序》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2013年，第63頁(yè)。

⑧參見(jiàn)中華人民共和國(guó)民政部辦公廳民辦函〔2017〕34號(hào)《民政部辦公廳關(guān)于開(kāi)展優(yōu)秀村規(guī)民約征集活動(dòng)的通知》，http：//xxgk.mca.gov.cn：8081/n1360/95057.html.

⑨趙曉峰、魏程琳：《行政下鄉(xiāng)與自治下沉：國(guó)家政權(quán)建設(shè)的新趨勢(shì)》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第4期。

⑩四川安岳縣田家村《環(huán)境保護(hù)村規(guī)民約》及《村規(guī)民約》來(lái)源于筆者的實(shí)地調(diào)查。

B11參見(jiàn)浙江省高級(jí)人民法院（2016）浙民申86號(hào)《民事判決書(shū)》。

B12B54參見(jiàn)河南省鄭州市中級(jí)人民法院（2018）豫01行終102號(hào)《行政判決書(shū)》。

B13胡若溟：《國(guó)家法與村民自治規(guī)范的沖突與調(diào)適》，《社會(huì)主義研究》2018年第3期。

B14張中秋：《鄉(xiāng)約的諸屬性及其文化原理認(rèn)識(shí)》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)人文科學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2004年第5期。

B15劉篤才：《中國(guó)古代民間規(guī)約引論》，《法學(xué)研究》2006年第1期。

B16田成有：《鄉(xiāng)土社會(huì)的民間法》，北京：法律出版社，2005年，第19頁(yè)。

B18韓娜：《村規(guī)民約罰則問(wèn)題研究》，煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院2013年碩士學(xué)位論文。

B19吳帥帥、劉錦：《村規(guī)民約與國(guó)家法的沖突問(wèn)題探討》，《河北科技師范學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期。

B20田有成：《鄉(xiāng)土社會(huì)中的國(guó)家法和民間法》，《思想戰(zhàn)線》2001年第5期。

B21賈秀蓮：《村規(guī)民約對(duì)國(guó)家法的規(guī)避及其解決途徑》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。

B22B24B33參見(jiàn)湖南省長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院（2016）湘01民終191號(hào)、（2016）湘01民終183號(hào)、（2016）湘01民終241號(hào)《民事判決書(shū)》。

B23參見(jiàn)河南省南陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2017）豫13民終206號(hào)、（2017）豫13民終200號(hào)、（2017）豫13民終205號(hào)、（2017）豫13民終202號(hào)《民事裁定書(shū)》。

B25參見(jiàn)云南省普洱市中級(jí)人民法院（2018）云08民終292號(hào)《民事判決書(shū)》。

B26B53B58參見(jiàn)浙江省高級(jí)人民法院（2017）浙行終1158號(hào)《行政判決書(shū)》。

B27參見(jiàn)北京市第二中級(jí)人民法院（2018）京02行終164號(hào)《行政判決書(shū)》。

B28B56參見(jiàn)廣東省肇慶市中級(jí)人民法院（2015）肇中法行終字第53號(hào)《行政判決書(shū)》。

B29B57參見(jiàn)河南省高級(jí)人民法院（2016）豫行終2744號(hào)《行政判決書(shū)》。

B30該條規(guī)定的是需經(jīng)村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的事項(xiàng)。

B31B59參見(jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申7034號(hào)《行政判決書(shū)》。

B32參見(jiàn)河南省高級(jí)人民法院（2016）豫民申943號(hào)《民事判決書(shū)》。

B34B48參見(jiàn)廣東省肇慶市中級(jí)人民法院（2017）粵12行終29號(hào)《行政判決書(shū)》。

B35B38周旺生：《法的淵源意識(shí)的覺(jué)醒》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第4期。

B36姜裕富：《村規(guī)民約的效力：道德壓制，抑或法律威懾》，《青島農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2010年第1期。

B37浦加旗：《邊疆民族村寨社會(huì)秩序與國(guó)家法關(guān)系解讀》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期。

B39B50〔美〕萊斯利·里普森：《政治學(xué)的重大問(wèn)題》，劉曉等譯，北京：華夏出版社，2001年，第56、52頁(yè)。

B40王月峰：《社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)與民間法的命運(yùn)》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第1期。

B41郭道暉：《社會(huì)權(quán)力與法治社會(huì)》，徐顯明等主編《法治社會(huì)之形成與發(fā)展》上，濟(jì)南：山東人民出版社，2003年，第59頁(yè)。

B42費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)生育制度》，北京：北京大學(xué)出版社，1998年，第76頁(yè)。

B43B44B52呂廷君：《論民間法的社會(huì)權(quán)力基礎(chǔ)》，《求是學(xué)刊》2005年第5期。

B45參見(jiàn)湖南省長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院（2016）湘01民終212號(hào)、（2016）湘01民終185號(hào)、（2016）湘01民終184號(hào)、（2016）湘01民終243號(hào)、（2016）湘01民終186號(hào)、（2016）湘01民終182號(hào)《民事裁定書(shū)》。

B46季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1993年第1期。

B47安建增：《對(duì)社會(huì)自治施以控制的正當(dāng)性及其邊界》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2012年第2期。

B49需要指出的是，在（2018）粵06行終250號(hào)案件中，終審法院認(rèn)為沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民會(huì)議表決，但由村民代表大會(huì)表決，且已經(jīng)到政府備了案的村規(guī)民約仍舊有效。該判決與《廣東省〈村委會(huì)組織法〉實(shí)施條例》的規(guī)定是矛盾的，其正當(dāng)性、合法性值得深究。

B51〔美〕馬克斯·韋伯：《論經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中的法律》，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1998年，第21頁(yè)。

B55參見(jiàn)北京市第二中級(jí)人民法院（2015）二中行終字第1235號(hào)、（2018）京02行終164號(hào)《行政判決書(shū)》。

B60參見(jiàn)北京市第二中級(jí)人民法院（2015）二中行終字第1235號(hào)、廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院（2017）粵71行終1069號(hào)、北京市第二中級(jí)人民法院（2018）京02行終164號(hào)、廣東省肇慶市中級(jí)人民法院（2017）粵12行終29號(hào)《行政判決書(shū)》。

B61參見(jiàn)湖南省長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院（2016）湘01民終191號(hào)《民事判決書(shū)》等。

B62參見(jiàn)山東省萊蕪市中級(jí)人民法院（2017）魯12民終258號(hào)、浙江省高級(jí)人民法院（2016）浙民申86號(hào)《民事判決書(shū)》。

B63參見(jiàn)河南省高級(jí)人民法院（2016）豫民申943號(hào)、湖南省吉首市人民法院（2013）吉民初字第741號(hào)《民事判決書(shū)》。

B64（2018）云08民終292號(hào)、（2017）京02民終7662號(hào)、（2018）黑10民終539號(hào)《民事裁定書(shū)》。

B65（2015）遵民重初字第00061號(hào)《民事判決書(shū)》。

B66村民自治事項(xiàng)立法規(guī)定不可能涵蓋生活實(shí)際的每一個(gè)方面，其是一個(gè)復(fù)雜問(wèn)題，限于本文目的此處不予探討，留待專(zhuān)題討論。

（責(zé)任編輯：周中舉）