從政企統(tǒng)合到三元協(xié)同：開發(fā)區(qū)治理模式的新變化

谷志軍

〔摘要〕分稅制改革之后，我國開發(fā)區(qū)治理呈現(xiàn)出政企統(tǒng)合治理的運作模式，但近年來地方實踐中的開發(fā)區(qū)治理模式出現(xiàn)了新的變化，在拓展政企統(tǒng)合治理基礎上形成了三元協(xié)同治理模式。該模式將行業(yè)協(xié)會組織引入開發(fā)區(qū)治理中，從而組成了“政府—行業(yè)協(xié)會—企業(yè)”三元協(xié)同治理形態(tài)，在政府指導基礎上通過行業(yè)協(xié)會發(fā)揮主導作用，由其成立公司采用市場化方式對園區(qū)進行開發(fā)和運營。本研究以中德金屬生態(tài)城為例，從政府指導、協(xié)會主導、企業(yè)運作三個層面，闡釋了三元協(xié)同治理模式的內涵和運行邏輯，并對三元協(xié)同治理的有效性和局限性進行了分析，進而提出了有待持續(xù)觀察和研究的問題。

〔關鍵詞〕政企統(tǒng)合;三元協(xié)同;統(tǒng)合治理;開發(fā)區(qū);中德金屬生態(tài)城

〔中圖分類號〕F127〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2019）03-0048-07

一、文獻回顧與問題提出

開發(fā)區(qū)作為國家或地區(qū)為吸引外部生產要素、促進自身發(fā)展而劃出一定范圍并在其中實施特殊政策和管理手段的特定區(qū)域，自20世紀80年代興起以來，在我國區(qū)域經濟社會發(fā)展中起到了重要作用。這類區(qū)域被有些學者稱為“第三區(qū)域”①，因為它在治理環(huán)境、治理任務、治理模式、治理結果等方面顯著區(qū)別于傳統(tǒng)的城市治理和農村治理。對于這類區(qū)域治理及其成功的原因，戴慕珍（JeanOi）將其概括為“地方政府法團主義”，認為地方政府不僅干預經濟活動而且與企業(yè)結成了法團組織，共同促進了地方經濟發(fā)展。②魏昂德（Walder）甚至將地方政府形象地比喻成公司總部，企業(yè)則是子公司并參與其組織的經濟活動，也就是所謂的“政府即廠商”。③雖然戴慕珍和魏昂德等人的研究并不局限于開發(fā)區(qū)領域，但“地方政府法團主義”或稱“地方政府公司化”，被認為是改革開放初期中國開發(fā)區(qū)治理形態(tài)的核心，并用來解釋當時地方經濟騰飛的原因。

20世紀90年代以后，“地方政府法團主義”或者說“地方政府公司化”伴隨著分稅制改革而遇到挑戰(zhàn)。分稅制帶來的是一種土地、財政和金融相結合的城市化發(fā)展模式，在這種發(fā)展模式下，地方政府行為也隨之發(fā)生變化。折曉葉認為，此時的“地方政府行為同時具有行政化、政治化和公司化的統(tǒng)合治理特點”，地方政府已不再直接舉辦經濟實體，而是轉而借助融資平臺和項目平臺等組織方式來經營轄區(qū)，于是就形成了“行政—政治—公司”三位一體的統(tǒng)合治理模式。④統(tǒng)合治理是地方政府由經營企業(yè)轉向經營轄區(qū)的結果，是對地方政府利用公司化平臺實施經營性運作行為的集中概括。在周魯耀看來，政治機制、行政機制與公司化經營機制的聯(lián)結成為統(tǒng)合治理模式的主要特征，項目平臺公司成為承載統(tǒng)合治理形態(tài)的典型組織化治理工具。⑤對于這種“管委會+投資公司”的政府與企業(yè)統(tǒng)合治理模式，陳國權和毛益民將其概括為“政企統(tǒng)合型政府治理”。⑥在開發(fā)區(qū)治理中，陳科霖認為“開發(fā)區(qū)通過在人、財、事三個維度進行權力擴張，帶來了開發(fā)區(qū)地方政府的優(yōu)勢，從而形塑了‘政企統(tǒng)合模式的管理特點”。⑦

可以說，自20世紀90年代以來，開發(fā)區(qū)治理已經形成了一種“政企統(tǒng)合”模式，這一治理模式的主體是政府和企業(yè)，但在政府起主導作用的基礎上形成了高度統(tǒng)合，兼具政府邏輯和企業(yè)邏輯的雙重特征。政企統(tǒng)合治理模式的存在，為分稅制改革之后地方經濟發(fā)展提供了強大的推動力，并能以此解釋90年代中期以來中國經濟的騰飛。然而，這一治理模式雖然具有較高的治理績效，但也成為當前地方經濟社會發(fā)展面臨一系列問題的根源，形成了所謂的“諾斯悖論”。⑧對于政企統(tǒng)合治理模式帶來的問題，折曉葉給出的解釋是，統(tǒng)合治理先天地存在著一個內在的制度悖論：“一個由政府主導的內部循環(huán)的組織體系，其核心任務是實現(xiàn)權力、意志和績效在轄區(qū)內的互為推動”。⑨進一步而言，政企統(tǒng)合治理的核心特征是政府“再集權化”，由此形成了有學者所稱的“公權力‘遁入私法現(xiàn)象”⑩，從而導致廉政風險不斷增加，造成對地方政府權力制約與監(jiān)督的困難。

從治理主體的角度審視開發(fā)區(qū)治理中的政企統(tǒng)合模式可以發(fā)現(xiàn)，其本質上是一個政府組織，政府與企業(yè)的關系是“政府主導、企業(yè)運作”“政府決策、企業(yè)執(zhí)行”。已有的學術研究多是圍繞著政府和企業(yè)在開發(fā)區(qū)治理中的作用進行探討，從政府與企業(yè)關系的層面將開發(fā)區(qū)治理模式分為政府主導型、企業(yè)主導型、政企混合型等不同類型。B11實際上，開發(fā)區(qū)治理中除了政府和企業(yè)之外，還有其他治理主體參與其中，如行業(yè)協(xié)會、社會組織等。由此，本文關注的問題是：隨著經濟體制改革的推進和治理主體的多元化，其他組織如何參與到開發(fā)區(qū)治理中？對政企統(tǒng)合治理模式有什么影響？有沒有引起治理方式上的變化？

二、從政企統(tǒng)合治理到三元協(xié)同治理：一個新的變化

對于開發(fā)區(qū)的政企統(tǒng)合治理模式，可以從治理主體、治理機制、治理工具三個層面進行分析。

從治理主體層面講，政企統(tǒng)合治理的主體主要是政府和企業(yè)。其中，政府負責提供政策支持、保證收入分配公正、獲取財政外轉移支付、吸引外來投資等，其功能由直接經營企業(yè)轉為經營土地，土地產權和財政權代替了企業(yè)產權，使得政府行為具有更鮮明的壟斷經營特征;只不過，這種壟斷經營具體靠政府成立的管委會來實現(xiàn)，管委會相當于地方政府的派出機構，代表地方政府行使行政權力，負責開發(fā)區(qū)的日常管理和運營。而對于開發(fā)區(qū)的投資和建設，則靠地方政府成立的投資公司負責，投資公司不同于一般意義上的企業(yè)，而是具有國有企業(yè)所有制性質但又掌握一定行政權力的“政府型企業(yè)”，接受管委會的領導和管理。換言之，政企統(tǒng)合模式的治理主體是“政府—管委會—企業(yè)”，政府是主導、通過管委會連接企業(yè)，實現(xiàn)統(tǒng)合式治理。

從治理機制層面講，政企統(tǒng)合治理的機制被有些學者概括為行政機制、政治機制、公司機制三位一體B12，或者政治機制、行政機制、公司經營機制相聯(lián)結B13，這兩種劃分大同小異。其中，行政機制是科層制正式制度規(guī)則之上賦予政府機構的權力，在政府具有行政統(tǒng)合權的基礎上，采用科層制的事本主義和技術治理路線進行區(qū)域規(guī)劃、土地征用、項目安排、程序制定、機構建立、關系協(xié)調等;政治機制是科層制正式制度規(guī)則之外延伸出的非常規(guī)權力運作方式，依靠政治動員等方式使得政府可以繞過既定規(guī)則而產生影響力，從而貫徹上級意圖、提高決策效率、制造不確定性等;公司機制是政府在控制土地等核心資源要素情況下，通過成立生產、經營和提供公共物品的投資公司，進行資本動員、投資融資、園區(qū)建設等，以實現(xiàn)政府既定的政策目標。行政機制、政治機制和公司機制共同構成了政企統(tǒng)合治理機制的三個支撐點，形成了一個類似三角形的穩(wěn)定結構，以誘發(fā)和約束開發(fā)區(qū)治理中各主體的行為方式。

從治理工具層面講，政企統(tǒng)合治理的工具是平臺公司和項目制。其中，平臺公司是一種政府型企業(yè)，兼具政府與企業(yè)的雙重身份，形成了“一套班子、兩塊牌子”的組織結構，地方政府借助這一平臺的組織形式，實現(xiàn)對土地等公共資源的壟斷性經營和運作方式的市場化的有機結合。從性質上講，以投融資為目的項目平臺在很大程度上是地方政府針對中央政府種種政策約束的應對策略。在地方實踐中，這類政府性平臺公司的運作主要依靠項目制來驅動，項目制儼然成為各級政府新的組織和制度機制B14，通過項目制的分級運作，“下級政權便有可能對既定的集權框架和科層制邏輯有所修正，從中加入更多各自的意圖和利益，獲得更多的自主權力”。B15

政企統(tǒng)合治理模式通過治理主體、治理機制、治理工具層面的“統(tǒng)合”，借助市場化運作產生了巨大的治理能量，相比于傳統(tǒng)政府組織具有明顯的治理優(yōu)勢：不僅規(guī)避了國家法律和政策對政府融資的束縛，為地方政府大規(guī)模舉債融資提供了渠道，極大地拓展了地方政府運作資本的能力;而且將企業(yè)管理的方式與邏輯融合到了傳統(tǒng)官僚體制之中，既突破了人員配置的編制約束，也重構了工作人員的激勵方式和激勵強度。B16然而，開發(fā)區(qū)治理實踐表明，政企統(tǒng)合治理帶來較高治理績效的同時，其再集權和權力擴張的本性也導致現(xiàn)實中的諸多問題。例如，地方政府無序性的舉債融資與選擇性的執(zhí)法行為嚴重影響了市場秩序的形成，政治機制的主導性往往導致責權失衡及激勵與監(jiān)管機制的失靈，公權力借助平臺公司遁入私法導致腐敗問題日益嚴重等。這就說明，政企統(tǒng)合治理模式下的高廉政風險問題變得越來越突出，并在相當程度上導致該模式遇到挑戰(zhàn)，需要在實踐中不斷進行修正和調適。

基于這樣的認識，本文通過對地方政府創(chuàng)新實踐的跟蹤調查，概括出一個新的開發(fā)區(qū)治理模式——“三元協(xié)同”（參見圖1）。該模式是在改造并拓展政企統(tǒng)合治理基礎上形成的，它將行業(yè)協(xié)會組織引入開發(fā)區(qū)治理中，從而組成了“政府—行業(yè)協(xié)會—企業(yè)”三元協(xié)同治理主體，并在機制層面對政企統(tǒng)合的治理機制進行重新組合，通過行業(yè)協(xié)會發(fā)揮主導作用，由其成立公司進行市場化運營，以實現(xiàn)對園區(qū)的開發(fā)、產業(yè)的升級和地方的發(fā)展。具體而言，三元協(xié)同治理相較于政企統(tǒng)合治理的新變化在于：

第一，三元協(xié)同治理的主體是政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)。該模式最大的亮點在于治理主體中加入了行業(yè)協(xié)會，代替政府發(fā)揮主導作用。其中，政府的作用由主導變?yōu)橹笇Вw現(xiàn)在為園區(qū)建設提供規(guī)劃扶持、政策支持和鼓勵等，而不直接領導企業(yè)和主導行業(yè)協(xié)會運作;行業(yè)協(xié)會主導園區(qū)的規(guī)劃、建設和運營，完全市場化運作，接受并依賴政府的政策支持和指導;企業(yè)由行業(yè)協(xié)會組織成立，但不完全等同于行業(yè)協(xié)會，而是一個相對獨立運行的企業(yè)，由職業(yè)經理人團隊按照市場規(guī)律運作。

第二，三元協(xié)同治理的機制是政府指導、協(xié)會主導、市場化運作。其中，政府指導體現(xiàn)在維持政治機制功能以保持政策支持和供給上的能力，壓縮行政機制功能以增強企業(yè)運作的能動性和靈活性;協(xié)會主導體現(xiàn)在政府加強對行業(yè)協(xié)會支持力度的基礎上，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自主性及在助推經濟轉型升級中的作用，通過不斷提升內部能力實現(xiàn)與政府和企業(yè)之間的良性互動B17;市場化運作體現(xiàn)在由行業(yè)協(xié)會成立的企業(yè)完全按照市場化邏輯運作，接受行業(yè)協(xié)會指導而非政府直接領導，以實現(xiàn)企業(yè)的經營目標和產業(yè)目標為導向。

第三，三元協(xié)同治理的工具是協(xié)會型公司。不同于政府型企業(yè)的是，協(xié)會型公司只有企業(yè)單重身份，是一個按照公司組織結構自負盈虧的法人，因此無法對諸如土地等公共資源進行壟斷性經營，也不能采用項目制的組織機制運作。不過該性質的公司又有別于一般意義上的股份公司，而是由行業(yè)協(xié)會發(fā)起并組織成立的，因而可以利用協(xié)會的組織力量與政府溝通并爭取政策和資源支持;同時，還可以在投融資方面充分發(fā)揮其市場化運作優(yōu)勢，按照市場規(guī)律籌措資金和拓展業(yè)務渠道。

三、三元協(xié)同治理運作模式：以中德金屬生態(tài)城項目為例

（一）中德金屬生態(tài)城項目概況

中德金屬生態(tài)城又稱中國南方（揭陽）金屬生態(tài)城（以下亦簡稱“園區(qū)”），位于廣東省揭陽市，規(guī)劃總用地面積2341.66公頃，計劃總投資1500億元，建成后預計年工業(yè)總產值超千億元。該項目是揭陽市與德國有關方面共同規(guī)劃建設的以“國際合作、市場主導、全產業(yè)鏈、環(huán)保先行、產城融合”為主要特色的綠色產業(yè)新城，由揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會B18注冊成立的中德金屬集團有限公司投資開發(fā)和建設運營。此工程于2013年3月動工，預計2020年建成，是國家工信部批準設立的華南首個中德中小企業(yè)合作區(qū)。

據(jù)介紹，園區(qū)采用“黨委領導、政府指導、協(xié)會主導、企業(yè)主體、市場化運作”的辦園模式，主推節(jié)能環(huán)保、先進裝備制造、金屬制品三大產業(yè)，設計打造金屬原材料交易與制品銷售、研發(fā)設計、金屬制品生產與機械制造、人力資源、廢舊金屬產品回收再利用、金融服務六大平臺，建設中德“合創(chuàng)小鎮(zhèn)”“動力小鎮(zhèn)”“智造小鎮(zhèn)”三期單位。截至2018年中旬，園區(qū)一期建設已經完成、二期建設正在進行，已經建設完成的項目包括：園區(qū)主干道，“零排放”表面處理中心，中德合作創(chuàng)新基地，貝多芬森林公園，“四大中心”（園區(qū)綜合服務中心、科技研發(fā)中心、工業(yè)設計中心和金融服務中心），中德跨境電商產業(yè)園和生活配套區(qū)。后續(xù)還將由德國埃斯林根應用科技大學和廣東工業(yè)大學合作設立中德雙元應用科技大學等。目前，園區(qū)已有42個中德（歐）合作項目落戶建設，其中包括生物質發(fā)電、反滲透膜、水油分離等19個環(huán)保裝備項目，巨輪智能（中德）工業(yè)4.0產業(yè)基地、捷克多斯塔夫水凈化產品生產基地、德國移動式生活污水處理設備等9個中歐合作項目投產達效。到2020年建成后，將全面引進300家中德（歐）合作企業(yè)落戶建設。

園區(qū)建設貫徹了國家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略以及廣東省委、省政府加強與歐美等發(fā)達國家合作的決策部署，得到了國家和省市黨政領導的關注和支持，以“中國制造2025”和“德國工業(yè)4.0”合作共創(chuàng)為導向，抓住中德全方位戰(zhàn)略合作機遇，努力打造廣東省乃至中國對德合作的重要平臺?，F(xiàn)已成為中德經濟合作顧問委員會成員、中德中小企業(yè)知識產權保護試驗區(qū)和中德智能制造（工業(yè)4.0）創(chuàng)新基地，被廣東省經濟和信息化委認定為第四批省市共建循環(huán)經濟產業(yè)基地、被廣東省科學技術廳認定為第十七批國際科技合作基地，2014年12月曾獲評“廣東年度經濟風云園區(qū)”。

（二）三元協(xié)同治理的運作實踐

通過考察走訪發(fā)現(xiàn)，中德金屬生態(tài)城明顯不同于開發(fā)區(qū)治理中的政府與企業(yè)統(tǒng)合治理模式，是一個典型的政府、協(xié)會、企業(yè)之間協(xié)同創(chuàng)新的案例。在治理主體、治理機制、治理工具以及園區(qū)建設管理體制、國際合作交流方式、傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)轉型升級等方面都具有創(chuàng)新性，這些新的變化可以用三元協(xié)同治理模式來概括。

第一，政府指導方面，將以往在園區(qū)開發(fā)和建設中的主導作用變?yōu)橹笇?，統(tǒng)籌協(xié)調資源和提供政策支持。

一是積極與上級政府溝通和協(xié)調。在中央層面，揭陽市委市政府為了實現(xiàn)轄區(qū)產業(yè)轉型升級，啟動了“6166”行動計劃B19，將金屬產業(yè)選作產業(yè)轉型升級的突破口，于2013年初由市領導帶隊赴京尋找與制造業(yè)大國德國合作的途徑，這一想法得到中共中央對外聯(lián)絡部的重視和支持。中聯(lián)部將金屬生態(tài)城項目作為“黨際務實外交”的試點介紹到德國，得到德國各主要政黨和經濟界的積極響應，德國駐華大使館及德國駐廣州總領館更是將此項目列為重點關注項目。在省級層面，揭陽市委市政府積極尋求省政府的認可和支持，中德金屬生態(tài)城以創(chuàng)新的產業(yè)園區(qū)開發(fā)模式，得到了省委省政府的高度重視，前省委書記胡春華、省長馬興瑞曾先后調研，為園區(qū)建設和產業(yè)發(fā)展提出了定位，要求把中德金屬生態(tài)城打造成為廣東省與德國合作的重要平臺、粵東振興發(fā)展的重點工程。

二是統(tǒng)籌協(xié)調園區(qū)建設用地規(guī)劃。在建設用地方面，揭陽市委市政府將園區(qū)規(guī)劃在揭東區(qū)玉窖鎮(zhèn)，選址原來為省屬揭陽監(jiān)獄的農場用地，監(jiān)獄搬遷后當?shù)卣畬⑵湓O為園區(qū)用地，該地塊保持著相對較好的生態(tài)環(huán)境，沒有成片的居住區(qū)域，適合進行大規(guī)模開發(fā)建設。由于土地歸屬相對簡單，因此避免了大面積拆遷、征地可能帶來的行政程序和維穩(wěn)成本，對于園區(qū)周邊涉及的少量土地征收、房屋拆遷、配套規(guī)劃等，當?shù)卣苍O立了指揮部，由鎮(zhèn)級官員擔任常務副總指揮，負責協(xié)調相關問題。在園區(qū)規(guī)劃方面，揭陽市委市政府將園區(qū)開發(fā)與城市改造結合起來，新規(guī)劃的園區(qū)并不僅僅包括產業(yè)、金融服務、研發(fā)、設計等區(qū)塊，還包括生活配套區(qū)“萊茵小鎮(zhèn)”“貝多芬森林公園”以及中德合作的應用科技大學，共同構成一個集生產、服務、生活、教育、休閑功能于一體的新型城鎮(zhèn)。

三是提供園區(qū)建設方面政策支持。在政策扶持方面，揭陽市政府根據(jù)廣東省政府和工信部的相關要求，制定了《揭陽市人民政府關于加強中德（揭陽）中小企業(yè)合作區(qū)起步區(qū)建設發(fā)展的若干意見》（揭府〔2015〕73號），明確從運營政策、土地政策、財政政策、金融政策、科技政策、人才政策、產業(yè)政策等各方面給予便利和支持。例如，規(guī)定辦園模式和明確運營主體、對園區(qū)內的土地利用給予優(yōu)先保障和單列安排、安排財政專項資金支持園區(qū)基礎設施和產業(yè)平臺建設、引導金融機構在園區(qū)設立分支機構并設立引導基金、安排科技專項資金支持園區(qū)科技創(chuàng)新、對園區(qū)人才引進給予優(yōu)惠政策和配套保障、制定項目指導目錄鼓勵引導相關企業(yè)入園生產。在宏觀政策方面，園區(qū)被評為中德中小企業(yè)知識產權保護試驗區(qū)，中德智能制造（工業(yè)4.0）創(chuàng)新基地，中聯(lián)部黨際務實外交示范基地等。

第二，協(xié)會主導方面，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在園區(qū)開發(fā)和建設方面的主體作用，承擔政府與企業(yè)聯(lián)系的紐帶。

一是尋求對外交流和合作渠道。在對外交流方面，揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會利用黨際務實外交之機，多次組織揭陽市的企業(yè)家赴德開展深層次和多頻率的合作接觸，并在德國、西班牙、奧地利、法國、捷克等地建立了10個辦事處，以此建立常態(tài)化的交流機制。在合作渠道方面，聯(lián)合會與德國工商大會、家族企業(yè)基金會、弗勞恩霍夫研究所等100多個歐洲行業(yè)協(xié)會和28個科研機構維持良好合作關系，以此鞏固中德雙方良好的合作態(tài)勢、拓展合作領域，使揭陽市與德國以及歐洲各國的合作對接工作常態(tài)化。德國聯(lián)邦雇主協(xié)會原會長迪特·洪德（DieterHundt）就表示，“將利用在德國的人脈資源優(yōu)勢，與中德金屬集團在德國的辦事處深入對接，全力配合中德金屬生態(tài)城項目在德國市場營銷、招商等活動，讓項目在德國打響品牌，吸引更多優(yōu)秀德國企業(yè)落戶到生態(tài)城中”。B20

二是搭建新型的開辦園區(qū)平臺。在運營模式方面，根據(jù)廣東省政府提出的“支持中德金屬生態(tài)城在創(chuàng)新辦園體制方面先行先試，根據(jù)加快轉變政府職能深化行政審批制度改革要求，將部分可由社會組織承擔的政府職能，按照先易后難原則，逐步轉移給揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會實施”的指導精神，揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會創(chuàng)新性地采用了新型辦園模式，通過搭建大平臺主導園區(qū)開發(fā)和建設，牽頭推進了中德金屬生態(tài)城創(chuàng)新服務模式的五大中心、全國首家零排放的電鍍園區(qū)、服務產業(yè)轉型升級的中德合作創(chuàng)新基地、配套完善的員工社區(qū)和商業(yè)中心、致力于生態(tài)保護的森林文化公園等項目建設。在開展合作方面，經過聯(lián)合會的牽線搭橋以及中德雙方政經界的共同推動，中德金屬生態(tài)城和德國園區(qū)管理機構、教育機構、科研機構進行廣泛合作，引進德國先進的管理、科技和人才資源，共同建立起中德合作大平臺。

三是探索建立常態(tài)化合作機制。在合作模式方面，揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會選準世界金屬制造業(yè)強國德國作為合作對象，設計出由中方出資金、供土地、建廠房、購設備，德方出技術、出管理、出品牌，合作辦企業(yè)、拓市場、創(chuàng)效益等多種合作模式，努力使中德合作雙方實現(xiàn)共贏。在平臺搭建方面，從2015年到2018年，揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會連續(xù)舉辦四屆中德（歐）中小企業(yè)合作交流會，吸引中德（歐）企業(yè)落戶揭陽市，不斷拓寬業(yè)務合作領域、豐富企業(yè)合作方式。正如德國工商大會主席艾瑞克·史偉哲（EricSchweitzer）所說：“揭陽市金屬產業(yè)聯(lián)合會主導中德金屬生態(tài)城這個項目……很像我們在德國處理政府與市場的關系——德國工商大會一方面代表著政府，另一方面也代表著企業(yè)的利益，我們跟聯(lián)邦政府有很好的關系，這樣可以讓我們做起事情來更加順暢?！盉21

第三，企業(yè)運作方面，利用市場機制采用市場化方式經營和運作，負責園區(qū)的開發(fā)建設和運營服務。

一是構建“三會一層”組織架構。在結構層面，中德金屬集團由中國第一支行業(yè)協(xié)會自發(fā)、自籌、自建的產業(yè)基金（揭陽市金屬產業(yè)投資基金）注資成立，但又不完全等同于行業(yè)協(xié)會，而是一個相對獨立運行的企業(yè)，按照“三會一層”的管理思想，組建了職能完善、結構清晰的組織架構。在經營層面，以總裁為核心，成立了集團辦公室、戰(zhàn)略發(fā)展部、人力資源部、融資管理部、審計法務部、財務管理部、信息技術部、項目管理部、招商服務部、房產營銷部、企業(yè)策劃部等11個核心職能部門;同時下轄廣東中德建筑工程有限公司、揭陽市表面處理生態(tài)工業(yè)園有限公司、揭陽市中科金屬科技研究院有限公司、揭陽市中德工業(yè)設計院有限公司、廣東中德金屬科技研發(fā)有限公司、中德金屬集團物業(yè)管理有限公司、中德金屬集團貿易有限公司、中德金屬集團倉儲有限公司、中德金屬集團孵化器有限公司、中德金屬集團人才交流有限公司等13家子公司。

二是采用市場化方式加強戰(zhàn)略合作。在市場化方面，中德金屬集團通過市場化機制全方位尋求與德國合作對接，加強與以德國為中心的歐洲國家在人才、科技、教育、金融、管理等領域進行全面的合作。例如，2014年10月在柏林舉行的第七屆中德經濟技術合作論壇上，中德金屬集團成功簽約兩個項目，成為此次論壇中唯一簽約兩個項目的單位。B22在共建機制方面，中德金屬集團由中德雙方合作共建，德方占有51%的股權，而中方獲得69%的利潤，實現(xiàn)管理和資本的有效結合。集團在德國設立一家分公司，并通過設立若干辦事處形式以開拓德國市場，吸引歐洲企業(yè)前來投資。正如集團副總裁表示：“如果我們不是企業(yè)，而是一個管委會，那是根本不可能在德國設辦事處的。現(xiàn)在辦事處不僅為園區(qū)招商引資，也幫助揭陽市招商引資，市領導都感慨說揭陽市在這方面走在全國前列。”

三是秉持工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并行建設。在工業(yè)化方面，通過引進國際先進技術和管理理念，以集約化方式建立中德金屬生態(tài)城形成規(guī)模經濟，合理配置資源，實現(xiàn)金屬產業(yè)集聚發(fā)展，提升揭陽市金屬產業(yè)區(qū)域品牌，改變揭陽市金屬產業(yè)發(fā)展“小、散、弱”的狀況，擴大揭陽市金屬產業(yè)影響力和市場競爭力。同時，通過引入德國先進技術把污水、廢氣排放、固廢進行集中處理，切實解決產業(yè)污染問題，發(fā)展金屬綠色產業(yè)鏈，從而實現(xiàn)金屬產業(yè)的轉型升級。在城鎮(zhèn)化方面，引入德國歐博邁亞公司參與規(guī)劃設計建設中德風情小鎮(zhèn)，參照黑森林公園景觀結合中德哲思名言建設貝多芬森林公園，引進德國“雙元制”體系創(chuàng)建應用科技大學和職業(yè)教育機構，構思“車間在大樹底下、家庭在工廠旁邊、孩子在父母身邊、園區(qū)在萬畝森林環(huán)繞之中，生產、生活、生態(tài)三生一體”B23的城鎮(zhèn)新模式，讓產業(yè)發(fā)展更好地滿足人的需求。

對于中德金屬生態(tài)城的運作實踐，經濟學者馬光遠如此總結道：“中德金屬生態(tài)城的顧問是政府，導演是行業(yè)協(xié)會，劇本由市場來書寫，最后的演員靠企業(yè)?！边@一比喻形象地闡釋了三元協(xié)同治理的運作邏輯，即政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)三元互動，在政府統(tǒng)籌指導下，以行業(yè)協(xié)會作為支點，依托企業(yè)通過市場化方式運作。這種新模式既發(fā)揮了市場的決定性作用，又堅持了政府的指導性地位，同時也激活了協(xié)會的主導性功能?？梢哉f，中德金屬生態(tài)城的案例反映出當前開發(fā)區(qū)治理中的一個新趨向，也成為近年來傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級的一個范本。

四、討論和結論

在對分稅制改革之后開發(fā)區(qū)治理的前期研究中，由政府經營企業(yè)轉為經營土地而引發(fā)的對開發(fā)區(qū)治理模式的探討，為人們提供了關于政企統(tǒng)合、統(tǒng)合治理的豐富想象，這對于認識和理解地方政府的行為邏輯和行動策略具有很大的啟發(fā)性。然而，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進、政府職能轉變的加快、產業(yè)轉型升級的壓力，近年來開發(fā)區(qū)治理中發(fā)生了一些新變化。本文以地方政府推進當?shù)亟洕鐣l(fā)展的創(chuàng)新舉措為觀察窗口，通過對政企統(tǒng)合治理模式的反思，提出了“政府—行業(yè)協(xié)會—企業(yè)”三元協(xié)同治理的新模式，并從政府指導、協(xié)會主導、企業(yè)運作三個層面闡述了三元協(xié)同治理的運行邏輯。這一模式既具有明顯的有效性，同時也存在一定的局限性，有待進行深入探討。

第一，三元協(xié)同治理的有效性。首先，改變了統(tǒng)合治理模式下“管委會—公司”統(tǒng)合式管理體制、組織結構和權力分布形態(tài)，從而避免了因兼具政府與企業(yè)雙重身份而導致的公權力“遁入私法”現(xiàn)象，以及因政績依賴、權力的統(tǒng)合性、民主監(jiān)督的限度等所引發(fā)的高廉政風險。B24其次，以行業(yè)協(xié)會為主導整合同一行業(yè)的企業(yè)，通過建設工業(yè)園區(qū)將同類企業(yè)集中到園區(qū)生產和治理，共同負擔規(guī)模化生產和污染治理的成本，實現(xiàn)產業(yè)轉型升級以及經濟效益和環(huán)境效益雙贏。這種方式在經濟學上被稱為“外部性的內部化”，即通過企業(yè)的自愿合作，完成單個企業(yè)無法承擔的任務，在降低外部性（污染）的同時大幅減低單個企業(yè)的成本。再次，將園區(qū)開發(fā)與城市改造結合，園區(qū)規(guī)劃不僅僅包括產業(yè)、金融、研發(fā)、設計等區(qū)塊還包括生活配套區(qū)，共同構成一個集生產、服務、生活、教育、休閑功能于一體的新型城鎮(zhèn)，既有利于提高物質產品的生產能力，又有利于提高人的生活質量，正好回應了國家推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略。

第二，三元協(xié)同治理的局限性。首先，作為行業(yè)協(xié)會與地方政府合作、以創(chuàng)新模式建設開發(fā)區(qū)的典型案例，使得地方政府在園區(qū)開發(fā)和經濟發(fā)展中的作用受到影響，地方政府離開了“項目制”平臺、缺少了管委會組織資源，難以實現(xiàn)權力、意志和績效在轄區(qū)內的互為推動，也難以保證企業(yè)在推動產業(yè)轉型升級的同時兼顧提供城鎮(zhèn)化所需的公共物品。其次，從地方行業(yè)協(xié)會的行為上升到跨國的戰(zhàn)略合作，其中必然涉及不同層級政府的互動，中聯(lián)部無疑在其中起到了關鍵作用，為當?shù)卣c省政府和中央政府的溝通中提供中介和橋梁。相比較而言，其他地方政府難以獲得這種組織資源的支持，因而也難以將一個行業(yè)協(xié)會代表的企業(yè)“自救行為”上升為國家戰(zhàn)略以獲得中央的扶持。再次，園區(qū)開發(fā)和建設不僅要照顧經濟利益同時也要兼顧公共利益，在以政府為主導的政企統(tǒng)合治理模式下，可以利用“管委會—公司”組織形式整合層級間與部門間資源，克服職責同構所帶來的體制矛盾，有效協(xié)調多元利益主體之間的關系。而若是要以行業(yè)協(xié)會來承擔此類責任，顯然難以協(xié)調企業(yè)與基層政府之間的關系、處理社會綜合治理等方面的問題。

總體而言，通過對中德金屬生態(tài)城的調查分析，筆者觀察到當前開發(fā)區(qū)治理中的一個新變化，即在政府指導下由行業(yè)協(xié)會主導園區(qū)開發(fā)，通過黨際外交促進經濟交流，最終成功實現(xiàn)產業(yè)升級，并兼顧新型城鎮(zhèn)化建設。這一創(chuàng)新做法有別于開發(fā)區(qū)治理中的政企統(tǒng)合或統(tǒng)合治理的主流模式，可以概括為三元協(xié)同治理模式。其創(chuàng)新之處體現(xiàn)在園區(qū)管理體制、國際合作方式、產業(yè)轉型升級模式、可持續(xù)城鎮(zhèn)化建設等方面，在園區(qū)開發(fā)和建設中表現(xiàn)出較強的協(xié)調性和適應性。然而，三元協(xié)同治理模式在實際運作中也表現(xiàn)出一定的問題，如政府除了指導、扶持、提供資源外是否還發(fā)揮其他間接的影響？企業(yè)如何利用自身資源在黨政關系網絡中實現(xiàn)自身利益最大化？行業(yè)協(xié)會主導的園區(qū)如何處理治安、社保等社會綜合治理問題？以中德金屬生態(tài)城為代表的三元協(xié)同治理模式如何應對不同挑戰(zhàn)、是否能持續(xù)創(chuàng)新、具有多大可推廣性，這些都是有待持續(xù)觀察和研究的問題。

①B16陳國權、毛益民：《第三區(qū)域政企統(tǒng)合治理與集權化現(xiàn)象研究》，《政治學研究》2015年第2期。

②JeanC.Oi，“TheRoleoftheLocalStateinChinasTransitionalEconomy”，ChinaQuarterly，vol.144（December1995），pp.1132-1149.

③AndrewG.Walder，“LocalGovernmentsasIndustrialFirms：AnOrganizationalAnalysisofChinasTransitionalEconomy”，AmericanJournalofSociology，vol.101，no.2（September1995），pp.263-301.

④⑨B12折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學》2014年第1期。

⑤B13周魯耀：《“統(tǒng)合治理”：地方政府經營行為的一種理論解釋》，《浙江大學學報》（人文社會科學版）2015年第6期。

⑥陳國權、毛益民：《政企統(tǒng)合型政府治理的體制性反思》，《社會科學報》2017年4月13日，第3版。

⑦陳科霖：《開發(fā)區(qū)治理中的“政企統(tǒng)合”模式研究》，《甘肅行政學院學報》2015年第4期。

⑧道格拉斯·C.諾思：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁等譯，上海：上海人民出版社，1994年，第20頁。

⑩周魯耀：《“統(tǒng)合治理”模式下的高廉政風險及其制約監(jiān)督研究》，《浙江大學學報》（人文社會科學版）2017年第2期。

B11朱春奎：《開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化：理論基礎與中國探索》，《東方行政論壇（第三輯）一開發(fā)區(qū)行政管理體制機制創(chuàng)新文集》，2014年，第55-60頁。

B14渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。

B15折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期。

B17郁建興、沈永東、周?。骸墩С峙c行業(yè)協(xié)會在經濟轉型升級中的作用》，《上海行政學院學報》2013年第2期。

B182012年6月，揭陽市金屬材料協(xié)會、揭陽市五金商會、揭陽市不銹鋼制品協(xié)會、揭陽市榕城區(qū)鋼鐵工業(yè)協(xié)會等四大商會“抱團取暖”，組建了揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會，自發(fā)、自募、自建了國內第一支行業(yè)協(xié)會產業(yè)基金，首期募集資金達10億元人民幣。

B19即通過梳理揭陽市六大支柱產業(yè)，打造一支產業(yè)轉型升級的企業(yè)家領軍隊伍，構建以行業(yè)商協(xié)會為核心的六大產業(yè)聯(lián)盟，打造產業(yè)聚集、科技創(chuàng)新、金融服務、人力資源、產業(yè)物流、“走出去”六大公共服務平臺。

B20《陳東會見德國聯(lián)邦雇主協(xié)會原會長迪特·洪德》，《揭陽日報》（揭陽）2014年9月23日，第1版。

B21《德國工商大會主席史偉哲談政府如何支持實體經濟發(fā)展》，《南方日報》（廣州）2014年6月3日，第A01版。

B22此屆中德經濟技術合作論壇由中國國家發(fā)改委和德國經濟能源部聯(lián)合主辦，國家總理李克強、德國總理安格拉·默克爾等中德政府高級官員和兩國經濟界人士共同出席，中德簽署了32個合作項目，其中中德金屬集團與德方簽署的兩個項目是：與達姆施塔特工業(yè)大學IWAR研究所簽訂的中德金屬生態(tài)城分質水處理及資源化利用項目和與阿德勒斯霍夫科技園區(qū)共建中德金屬生態(tài)城合作項目。

B23《中德金屬集團積極探索創(chuàng)新傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)轉型升級模式》，《揭陽日報》（揭陽）2015年8月1日，第2版。

B24陳國權、陳永杰：《第三區(qū)域的集權治理及其廉政風險研究》，《經濟社會體制比較》2017年第1期。

（責任編輯：陳果）