有效花錢：預(yù)算績(jī)效管理的銅陵樣本

郭敏

“財(cái)政資金越來越不好要了，也越來越不好花了?！睂?shí)施財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理后，銅陵很多部門都有這樣的體會(huì)。

“錢不好要”是因?yàn)樵O(shè)立了“花錢必有效”的目標(biāo)，“不好花”則是建立了“無效必問責(zé)”的制度。這“不好要”與“不好花”的背后，預(yù)算績(jī)效管理的激勵(lì)和約束作用逐漸顯現(xiàn)，推動(dòng)著財(cái)政資金的聚力增效，提高了公共服務(wù)的供給質(zhì)量，更讓政府的公信力和執(zhí)行力不斷增強(qiáng)。

財(cái)政預(yù)算是調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要手段，政府會(huì)不會(huì)“花錢”，很大程度上成為衡量政府治理水平的標(biāo)尺。從2012年起，改革先鋒城市銅陵從民生工程入手，積極探路預(yù)算績(jī)效管理改革，以績(jī)效管理為主線，深化財(cái)政改革，并取得了明顯成效。

銅陵的探索腳步正契合國家財(cái)政體制改革的思路，2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》正式實(shí)施，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理被定義為優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。

近日，因預(yù)算績(jī)效管理工作的推進(jìn)卓有成效，銅陵獲得2018年國務(wù)院落實(shí)有關(guān)重大政策措施真抓實(shí)干督查獎(jiǎng)勵(lì)。那么，銅陵如何實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理？又釋放出哪些突出的改革效應(yīng)？

觸動(dòng)改革開關(guān)

“只考慮把錢花出去，至于產(chǎn)生怎樣的效果并不在意;不知道怎么花錢，讓寶貴的財(cái)政資金躺在賬上睡大覺，這都是缺乏績(jī)效理念，導(dǎo)致資金使用不當(dāng)、效率低下的表現(xiàn)?！?銅陵市財(cái)政局局長黃寶林一語道出實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的必要性。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政赤字壓力增大，與此同時(shí)，卻面臨著日益龐大的財(cái)政預(yù)算規(guī)模和民眾不斷提高的對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量需求，迫切需要強(qiáng)化預(yù)算管理、提升資金的優(yōu)化配置。

作為資源枯竭型城市，銅陵財(cái)政收支形勢(shì)更加復(fù)雜：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、生態(tài)環(huán)境整治、減稅降費(fèi)等措施不斷推進(jìn);改善民生、城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展等剛性支出只增不減。

一邊是新形勢(shì)下嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，另一邊卻是有限的資金卻得不到有效利用。對(duì)此頑癥，預(yù)算績(jī)效管理成為一劑“良方”。然而，由于機(jī)構(gòu)主體職責(zé)不明確，參與主體積極性不高，績(jī)效指標(biāo)不完善等問題制約，預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)難度大、進(jìn)程慢。

鼓點(diǎn)急促、號(hào)角聲催，懷揣預(yù)算績(jī)效管理改革的強(qiáng)烈決心，銅陵從民生工程開始破冰行動(dòng)。民生工程出發(fā)點(diǎn)在于為民謀利，但有的項(xiàng)目存在不符合地方實(shí)際、后期維護(hù)保養(yǎng)不當(dāng)?shù)葐栴}，不僅制約作用的發(fā)揮，更導(dǎo)致大量預(yù)算資金投入缺乏效益。

劍指痛點(diǎn)，2012年起，銅陵在全省率先對(duì)4項(xiàng)民生工程引入績(jī)效評(píng)價(jià)。在項(xiàng)目實(shí)施之前多渠道征集民意;在項(xiàng)目實(shí)施過程中邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、群眾代表共同監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改;項(xiàng)目結(jié)束之后，委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)并及時(shí)反饋。

源頭問需、過程問計(jì)，結(jié)果問效，一系列措施讓民生工程成為真正的民心工程，取得良好的效果。據(jù)此經(jīng)驗(yàn)，銅陵預(yù)算績(jī)效管理由點(diǎn)及面，從項(xiàng)目向部門擴(kuò)展，從一般公共預(yù)算支出向政府性基金預(yù)算、國有資金經(jīng)營預(yù)算拓展。2019年銅陵市本級(jí)預(yù)算公開評(píng)審工作，涉及29個(gè)部門整體支出預(yù)算公開評(píng)審和8個(gè)部門16個(gè)項(xiàng)目的支出政策（項(xiàng)目）評(píng)審，朝三年“全覆蓋”的目標(biāo)又邁進(jìn)一步。

為推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理有力有序有效地展開，銅陵構(gòu)建起“1+5+N”的制度體系，以基本制度為統(tǒng)領(lǐng)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的原則、范圍、方法、機(jī)制等做出制度性安排。建立部門預(yù)算、涉企資金、民生工程、扶貧資金和政府投資5個(gè)專項(xiàng)制度，配合出臺(tái)績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)構(gòu)運(yùn)用等20多項(xiàng)配套政策。

筑牢制度保障的同時(shí)，銅陵創(chuàng)新工作機(jī)制，把預(yù)算績(jī)效管理工作作為“一把手”工程，堅(jiān)持高位推動(dòng)，市政府成立績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理重點(diǎn)工作，自上而下分解任務(wù)、明確責(zé)任，引領(lǐng)全市上下同頻共振，變財(cái)政部門單打獨(dú)斗為各部門協(xié)同作戰(zhàn)，充分發(fā)揮部門在基礎(chǔ)工作方面的作用。

制度保障，上下聯(lián)動(dòng)，左右協(xié)同，織就銅陵預(yù)算績(jī)效管理的治理網(wǎng)絡(luò)，并加速向全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系邁進(jìn)。

“績(jī)效”如何發(fā)力

“錢花在哪兒？”這是預(yù)算績(jī)效管理需要答好的第一道題。

20分鐘之內(nèi)，部門“一把手”要清晰完整地陳述“錢要花在哪”，并接受現(xiàn)場(chǎng)多位專家的質(zhì)詢和評(píng)審。這顯然不是一件易事，但是對(duì)銅陵各部門負(fù)責(zé)人來說，已經(jīng)駕輕就熟。

“一開始，還真捏一把汗?！币晃徊块T負(fù)責(zé)人告訴《決策》，“通過詳細(xì)介紹項(xiàng)目的決策依據(jù)、績(jī)效目標(biāo)、考核指標(biāo)、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行措施，接受專家指導(dǎo)，提高了部門工作的管理效率，我們工作也更具動(dòng)力?！?/p>

“一把手”親自陳訴，既是銅陵預(yù)算績(jī)效管理中的著力點(diǎn)，也是預(yù)算績(jī)效管理全鏈條上的源頭所在。為了從源頭防控財(cái)政資源配置的低效、無效，銅陵秉持“公開為常態(tài)，不公開為例外”的“陽光財(cái)政”原則，除涉密項(xiàng)目外，所有新增及超過100萬元的項(xiàng)目全部納入預(yù)算公開評(píng)審。

在公開評(píng)審會(huì)上，部門一把手對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行陳述，并接受財(cái)政初審、第三方專家質(zhì)詢、人大審查監(jiān)督關(guān)口前移的“三方會(huì)審”，形成的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為資金流向安排的重要依據(jù)。

為確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性和權(quán)威性，銅陵在結(jié)合地區(qū)實(shí)際的基礎(chǔ)上積極探索，制定了科學(xué)的衡量指標(biāo)，并不斷提升評(píng)審質(zhì)量。

在指標(biāo)制定上，銅陵堅(jiān)持定性與定量、共性與個(gè)性結(jié)合，設(shè)置了“投入、過程、產(chǎn)出、效果”4個(gè)共性指標(biāo)，從節(jié)約成本、項(xiàng)目管理、產(chǎn)出效果、社會(huì)效應(yīng)等多環(huán)節(jié)多角度進(jìn)行評(píng)審。細(xì)化建立了包括產(chǎn)值、稅收、就業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)力45個(gè)具體指標(biāo)評(píng)價(jià)。主管部門自我評(píng)價(jià)、財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)和第三方評(píng)價(jià)均使用同一套指標(biāo)體系。

在組織評(píng)審上，由市人大牽頭組織，堅(jiān)持“開門辦評(píng)審”，評(píng)審結(jié)果向社會(huì)公開。加大行業(yè)專家尤其是市外專家比重，外地專家占三分之二，且評(píng)審專家必須取得注冊(cè)類資質(zhì)，獲得高級(jí)以上職稱，同時(shí)，將獨(dú)立評(píng)審作為評(píng)審質(zhì)量管控的主要抓手。

明確了“錢花在哪”，還要加強(qiáng)對(duì)“錢怎么花”的監(jiān)督力度，及時(shí)防止“亂花”“錯(cuò)花”“不花”等問題。銅陵建立涉企信息比對(duì)系統(tǒng)和國庫資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，通過動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，避免出現(xiàn)資金閑置沉淀和損失浪費(fèi)，堵塞管理漏洞，確保財(cái)政資金使用安全高效。

“現(xiàn)在，人大跟財(cái)政預(yù)算聯(lián)網(wǎng)，對(duì)銅陵市87個(gè)一級(jí)預(yù)算單位的項(xiàng)目花費(fèi)進(jìn)程和狀況一目了然，一旦發(fā)現(xiàn)偏差，立即組織調(diào)研和糾正，確保項(xiàng)目健康運(yùn)行?！便~陵市人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)副主任徐繼祥告訴《決策》。

錢花出去要看到效果，銅陵加大問責(zé)力度。項(xiàng)目結(jié)束后，通過第三方進(jìn)行績(jī)效公開評(píng)價(jià)，根據(jù)考核評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)效果好的項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排，加大投入力度，評(píng)價(jià)一般的提出完善意見，評(píng)價(jià)效果差的項(xiàng)目則壓減支出甚至不予安排。

同時(shí)，建立沉淀資金清理回收機(jī)制，促進(jìn)資金合理配置，并健全預(yù)警約束機(jī)制，對(duì)違規(guī)騙取涉企財(cái)政資金的企業(yè)和個(gè)人發(fā)現(xiàn)弄虛作假，三年內(nèi)取消申報(bào)資格，追回違規(guī)套取財(cái)政資金。

值得一提的是，在銅陵績(jī)效評(píng)審過程中，充分發(fā)揚(yáng)民主化科學(xué)化，如果項(xiàng)目被“PASS”，主管部門有一次“申訴”的機(jī)會(huì)，通過復(fù)審決定最后的結(jié)果。

釋放多重效應(yīng)

預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施激活了財(cái)政資金的一池春水，釋放出多重效應(yīng)，其中最突出的效應(yīng)是財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化整合。

數(shù)字是最好的注腳。2019年，銅陵部門支出預(yù)算申報(bào)資金需求10.73億元，增長63.8%;涉及項(xiàng)目798個(gè)，資金5.63億元，其中經(jīng)常性專項(xiàng)565個(gè)，項(xiàng)目支出233個(gè)。經(jīng)過公開評(píng)審，評(píng)審金額8.47億元，核減金額2.26億元，核減率達(dá)21%。

然而，核減金額并不是預(yù)算績(jī)效改革的目的，預(yù)算績(jī)效管理遵循 “不唯減、不唯增、只唯實(shí)”的原則，旨在提高資金安排的科學(xué)性、合理性，在預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐中，“不減反增”的案例也不在少數(shù)，更重要的是通過綜合論證，確保了財(cái)政資金該足額保障的一分不少，一般性支出厲行節(jié)約，重復(fù)申報(bào)的優(yōu)化整合，有效防止單位之間經(jīng)費(fèi)苦樂不均，有限的資金在公平公正的基礎(chǔ)上最大程度地實(shí)現(xiàn)聚力增效，讓每一分錢都花在刀刃上。

如果說，數(shù)字的增減是財(cái)政資金聚力增效的直觀反映，那么，在這背后更深層次的效應(yīng)在于政府管理能力的極大提升。

以往，部門編制預(yù)算往往帶有爭(zhēng)取資金的需求，導(dǎo)致預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)，編制方法不科學(xué)，甚至還存在一定的隨意性。預(yù)算績(jī)效管理改革后，預(yù)算評(píng)審倒逼部門加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、改進(jìn)編制方式，在項(xiàng)目謀劃時(shí)更加深入細(xì)致。同時(shí)，專家評(píng)審這堂高效的“預(yù)算編制課”，也令部門意識(shí)到預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的不足，有的放矢加以改進(jìn)。

對(duì)財(cái)政部門來說，績(jī)效管理也使得財(cái)政部門擺脫“討價(jià)還價(jià)”的尷尬，更加客觀地進(jìn)行判斷和審核。此外，由于初審直接體現(xiàn)財(cái)政部門的水平，也促使財(cái)政不斷提升專業(yè)技能，“打鐵先令自身硬”。

與此同時(shí)，績(jī)效自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的多層次績(jī)效評(píng)價(jià)體系，全方位、多維度反映財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果，促進(jìn)提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，使預(yù)算安排更好地貫徹落實(shí)重大方針政策和決策部署。

而更深遠(yuǎn)的意義在于，從最初的被動(dòng)接受到逐漸認(rèn)可并主動(dòng)作為，績(jī)效理念已經(jīng)深入人心，深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)果的各個(gè)環(huán)節(jié)，由壓力化為動(dòng)力，促使部門之間由“爭(zhēng)資金”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾眄?xiàng)目，優(yōu)化政策”，從“要我有績(jī)效” 轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙锌?jī)效”，共同發(fā)力構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理新體系。

行百里者半九十，新時(shí)代背景下，建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系仍然任重而道遠(yuǎn)，但是銅陵始終堅(jiān)持探索的步伐，讓財(cái)政資金發(fā)揮更大的效益，為銅陵實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。