淺談四川省無障礙環(huán)境建設(shè)中政策法規(guī)的問題與對策

摘 要 無障礙環(huán)境是一項(xiàng)重要的民生工程，它對保障廣大弱勢群體的各項(xiàng)憲法所賦予的權(quán)利具有重要意義。無障礙環(huán)境的建設(shè)工作需要相關(guān)法律和制度的支撐才能正常開展，本文以四川省在推進(jìn)無障礙設(shè)施建設(shè)過程中缺乏相關(guān)政策法規(guī)這一現(xiàn)象入手，一方面指出因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)政策和制度導(dǎo)致無障礙設(shè)施在建設(shè)和管理上出現(xiàn)的問題;另一方面，指出四川省政府出臺(tái)相關(guān)的政策和法律性文件的必要性。在對四川省無障礙環(huán)境地方政策法規(guī)的建設(shè)工作提意見的同時(shí)，我們還希望能喚起其他西部城市對無障礙環(huán)境建設(shè)的重視，加快廣大西部城市出臺(tái)與本地實(shí)際情況相適宜的政策法規(guī)。

關(guān)鍵詞 無障礙環(huán)境 政策法規(guī) 弱勢群體 出行權(quán) 制度構(gòu)建

作者簡介：周雨梟，西南科技大學(xué)，本科生。

中圖分類號(hào)：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.085

一、引言

（一）無障礙環(huán)境對于保障弱勢群體各項(xiàng)憲法權(quán)利的重要性

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，人民不斷對美好生活作出新的要求，正如十九大報(bào)告中指出的那樣，“我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。為了進(jìn)一步保障廣大殘疾人、老年人、孕婦、兒童和其他有特殊需求的群體追求“美好生活”的權(quán)利，無障礙環(huán)境設(shè)計(jì)與建設(shè)理應(yīng)受到政府和各界人士的重視。出行權(quán)是憲法賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利，而廣大的弱勢群體往往因?yàn)闊o障礙環(huán)境的確實(shí)無法享受這份權(quán)利，所以使無障礙環(huán)境的建設(shè)有法可依，是保障廣大弱勢群體憲法權(quán)利的必要方法。

（二）目前我國無障礙環(huán)境建設(shè)所依據(jù)的相關(guān)政策與法規(guī)

黨的十九大報(bào)告中指出“堅(jiān)持以人民為中心，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！?，“推進(jìn)社會(huì)主義法治國家的建立”。我國在步入新時(shí)代的同時(shí)，也在加強(qiáng)對少數(shù)弱勢群體的保障，加強(qiáng)無障礙設(shè)施的建設(shè)。

從《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》《殘疾人保障法》到“十三五”規(guī)劃，2012年后我國的無障礙設(shè)施建設(shè)達(dá)到了一個(gè)全新的標(biāo)準(zhǔn)化階段，這些處處都體現(xiàn)著黨中央的重視。

2016 年頒布 “無障礙環(huán)境建設(shè)‘十二五實(shí)施方案”“無障礙環(huán)境建設(shè)‘十三五實(shí)施方案”，都在加強(qiáng)與保障無障礙設(shè)施建設(shè)的有序進(jìn)行與實(shí)施。目前無障礙設(shè)計(jì)已經(jīng)成為通用設(shè)計(jì)，我國所有城市的公共空間及建筑都要求有無障礙的建設(shè)內(nèi)容，并要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。

（三）我國西部城市出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)的必要性

我國雖然近幾年不斷強(qiáng)調(diào)無障礙環(huán)境建設(shè)，但是在基層的效果反映離預(yù)期狀況還差很遠(yuǎn)，因?yàn)楦鞯氐臒o障礙設(shè)施建設(shè)與管理缺乏相關(guān)的政策法規(guī)，所以推進(jìn)阻力很大，效果不好。

根據(jù)中消協(xié)與中殘聯(lián)發(fā)布的《2017年百城無障礙設(shè)施調(diào)查體驗(yàn)報(bào)告》，無障礙設(shè)施普及率僅為40%，大眾感知比例僅有37%，地區(qū)間、行業(yè)間發(fā)展不平衡情況較為突出，我國東部地區(qū)各省級(jí)人民政府因?yàn)檩^早出臺(tái)了本地的《無障礙建設(shè)與管理辦法》，所以無障礙設(shè)施建設(shè)情況良好，但中西部地區(qū)至今還未出臺(tái)與本地實(shí)際情況相適宜的政策法規(guī)，無障礙環(huán)境建設(shè)工作推進(jìn)緩慢，無障礙設(shè)施缺失較為嚴(yán)重。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，四川省現(xiàn)有622.3萬殘疾人，老年人1751萬人，分別占總?cè)丝诘?.57%、21.09% ，同時(shí)還有為數(shù)眾多的孕婦和兒童，他們參與社會(huì)活動(dòng)必須依賴各種無障礙設(shè)施，這類特殊群體對生活中的無障礙需求是不容忽視的。

（四）調(diào)研場所

1.對公共場所進(jìn)行實(shí)地調(diào)研

本次調(diào)研主要選取了綿陽市、成都市、瀘州市的商業(yè)中心、交通運(yùn)輸路段、旅游景區(qū)、政府辦公部門、街邊路口、火車站汽車站等地點(diǎn)實(shí)地考察。調(diào)研歷時(shí)14個(gè)月，共調(diào)研了成都、綿陽、瀘州三地近20個(gè)行政區(qū)域內(nèi)130個(gè)場所的640項(xiàng)無障礙設(shè)施，其中無障礙電梯157部、無障礙衛(wèi)生間253間、無障礙停車位104個(gè)、無障礙斜坡94個(gè)、志愿者服務(wù)柜臺(tái)32個(gè)，同時(shí)我們還對20個(gè)行政區(qū)域內(nèi)街邊盲道、無障礙過街天橋、無障礙斜坡等設(shè)施進(jìn)行考察，拍攝實(shí)景照片近400張。通過對以上場所的調(diào)研我們掌握了四川省公共場所內(nèi)無障礙壞境的實(shí)際情況。

2.對相關(guān)政府部門和社會(huì)組織進(jìn)行走訪

在調(diào)查中，我們采訪了四川省住建局，四川省規(guī)劃局，四川省城管局，四川省城市維護(hù)中心，四川省殘聯(lián)及三個(gè)城市的相關(guān)政府部門和社會(huì)組織。通過對以上政府部門和社會(huì)組織的走訪我們的掌握了目前四川省各部門使用的無障礙環(huán)境建設(shè)政策的情況。

（五）研究目的

本次研究的目的主要有以下幾點(diǎn)：

1.以成都、瀘州和綿陽三地為例，分別梳理出各城市地方性無障礙設(shè)施建設(shè)與管理辦法的情況，并對各城市無障礙設(shè)施建設(shè)中遇到的問題進(jìn)行交叉分析，以找出它們之間的共性與差異性。

2.分析導(dǎo)致當(dāng)前四川省無障礙環(huán)境推進(jìn)緩慢的種種原因，并提出相應(yīng)的制度建設(shè)和相關(guān)法規(guī)的完善方案。

3.結(jié)合國內(nèi)其他省、市和國外先進(jìn)的無障礙設(shè)施相關(guān)法律法規(guī)，對目前立法空白的綿陽市和瀘州市提出立法建議。

（六）研究思路與方法

1.研究思路

本論文將實(shí)地調(diào)研與問卷調(diào)研相結(jié)合，以科學(xué)的態(tài)度、縝密的分析得出有意義的結(jié)論。論文研究思路見圖1。

2.研究方法

本次研究的基本方法是對比、歸納、分析和總結(jié)。

在實(shí)地考察四川省成都市、瀘州市、綿陽市這三個(gè)城市的無障礙設(shè)施建設(shè)狀況并學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進(jìn)的政策與法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，從宏觀的角度去分析四川省無障礙環(huán)境建設(shè)中缺乏相關(guān)政策法規(guī)所帶來的問題，并從微觀的角度分析各城市中出現(xiàn)的典型性問題，從而對各市出臺(tái)與本地實(shí)際情況相適宜的法律法規(guī)提供建議。

二、關(guān)于無障礙環(huán)境建設(shè)政策法規(guī)缺失所產(chǎn)生的問題

目前我國處于經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的時(shí)期，但是卻存在著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題。在公共設(shè)施尤其是無障礙設(shè)施管理方面，制定出一套適合四川省發(fā)展，同時(shí)又與國家出臺(tái)的法規(guī)政策相接軌的無障礙設(shè)施管理制度是一項(xiàng)重要而艱巨的任務(wù)，我們通過線上線下的調(diào)查、走訪以及對各種公共場所的實(shí)地考察和對政府部門的采訪，了解了眾多普通群眾和特殊群體的意見與建議，我們找到了當(dāng)前四川省無障礙環(huán)境推進(jìn)主要存在幾個(gè)方面的問題：

（一）無障礙環(huán)境相關(guān)立法的缺失

目前，國家已經(jīng)出臺(tái)了多個(gè)保障弱勢群體無障礙出行的法律法規(guī)，成都也出臺(tái)了與本地情況相適宜的《無障礙設(shè)施管理?xiàng)l令》，然而綿陽、瀘州以及川內(nèi)眾多的城市還沒有一份系統(tǒng)的、完整的關(guān)于無障礙設(shè)施的管理制度或者辦法，在無障礙環(huán)境立法工作上并沒有跟上國家的步伐。同樣，正因?yàn)槿狈σ粋€(gè)具體的管理辦法，政府部門沒有統(tǒng)一規(guī)劃、分工和管理，社會(huì)中的弱勢群體感受不到來自國家的關(guān)懷，并且導(dǎo)致無障礙設(shè)施的建設(shè)不合理、管理不完善、發(fā)展不平衡。無障礙設(shè)施逐漸成為了城市的“面子工程”而不是服務(wù)于弱勢群體的民生工程。許多法律界的人士曾說明，無障礙環(huán)境的建設(shè)面臨著很大的困難，維權(quán)難度也很大，但是，要想督促相關(guān)義務(wù)主體建設(shè)和改造無障礙設(shè)施，為殘障人士提供更好的無障礙環(huán)境，無障礙設(shè)施建設(shè)管理辦法必不可少。

（二）無障礙設(shè)施的各管理部門職能重疊、職權(quán)交叉

在實(shí)際調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)政府部門在對轄區(qū)內(nèi)的無障礙設(shè)施維護(hù)和改造時(shí)責(zé)任劃分不明確，多部門聯(lián)合管理無障礙設(shè)施導(dǎo)致各部門不清楚無障礙設(shè)施建設(shè)的整體情況。比如，無障礙設(shè)施的建設(shè)由住建局和規(guī)劃局等單位負(fù)責(zé)，維護(hù)工作則由區(qū)住建局和城管局、交管局等聯(lián)合執(zhí)行，監(jiān)督工作由于住建局和質(zhì)監(jiān)局等負(fù)責(zé)，當(dāng)問及以上部門各無障礙設(shè)施建設(shè)具體情況時(shí)各部門均表示自己不清楚。這樣導(dǎo)致的后果是各部門在規(guī)劃和建設(shè)無障礙設(shè)施時(shí)僅僅從自己部門的角度出發(fā)，而缺乏整體的規(guī)劃，導(dǎo)致無障礙設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)碎片化，連續(xù)性不強(qiáng)，真正需要使用到無障礙設(shè)施的群體無法正常使用無障礙設(shè)施。

（三）無障礙環(huán)境發(fā)展不平衡

成都與綿陽和瀘州之間、城市中心區(qū)與郊區(qū)之間的無障礙設(shè)施建設(shè)存在較大差距。根據(jù)我們的調(diào)查分析得出的無障礙，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的無障礙設(shè)施設(shè)置比較充足，但在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)無障礙設(shè)施則比較缺乏，在鄉(xiāng)村地區(qū)無障礙設(shè)施幾乎沒有，這些地區(qū)的殘疾人出行成了一種奢求。

（四）無障礙設(shè)施的監(jiān)管力度不夠

目前，國內(nèi)許多城市對無障礙設(shè)施的建設(shè)都投入了大量的資金，但是后期的監(jiān)管工作卻不理想，而無障礙設(shè)施的修繕工作更是沒有得到政府部門的重視，導(dǎo)致城市中的設(shè)施存在無數(shù)的弊端。從調(diào)研中我們獲知，無障礙設(shè)施被占用和損壞后未及時(shí)修復(fù)是無障礙設(shè)施在使用時(shí)所面臨的最大的兩個(gè)問題。當(dāng)前，占用盲道等無障礙設(shè)施、破壞無障礙設(shè)施的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，有的甚至相當(dāng)嚴(yán)重，影響了無障礙設(shè)施功能、作用的發(fā)揮，極度的影響了其價(jià)值的體現(xiàn)。

（五）社會(huì)整體對無障礙環(huán)境建設(shè)意識(shí)不高

目前社會(huì)公民普遍對無障礙的認(rèn)識(shí)不足，關(guān)注不高，無障礙意識(shí)比較淡薄。由于無障礙設(shè)施知識(shí)普及宣傳力度不到位等原因，人們對無障礙設(shè)施的認(rèn)識(shí)比較片面，認(rèn)為真正用到無障礙設(shè)施的人是極少數(shù)，是對殘疾人的額外照顧，更有甚者認(rèn)為投入資金搞無障礙設(shè)施建設(shè)是浪費(fèi)資金。其實(shí)，無障礙設(shè)施的受眾廣泛，不僅僅是殘疾人，還有廣大的孕婦、老年人和兒童，無障礙環(huán)境的見識(shí)，就是為了讓城市更和諧、更人性化，無障礙的本質(zhì)是面向全社會(huì)、全民共享的。所以說只有提高大眾對無障礙設(shè)施的關(guān)注度，才能更有效的推動(dòng)我國無障礙環(huán)境的建設(shè)。

（六）老舊公共場所無障礙建設(shè)落后

在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)， 無障礙設(shè)施普及率低， 出現(xiàn)無障礙缺失、落后等問題的場所主要集中在城市的老舊公共場所。因?yàn)檫@些老舊公共場所在設(shè)計(jì)建造之初并未做無障礙設(shè)計(jì)，所以場所內(nèi)的無障礙設(shè)施要么缺失，要么不符合現(xiàn)行的無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范，使無障礙環(huán)境需求人群對這些公共空間望而卻步。

三、完善相關(guān)政策制度的建議

（一）完善無障礙設(shè)施相關(guān)立法

在收集無障礙設(shè)施的文件過程中，我們并沒有看到綿陽和瀘州的有關(guān)規(guī)定，綿陽和瀘州在無障礙設(shè)施的立法方面依舊空白。我們可以學(xué)習(xí)《成都市無障礙設(shè)施建設(shè)與管理辦法》，制定一個(gè)更加詳細(xì)具體的事實(shí)辦法。在立法中可以學(xué)習(xí)東京的地方福祉?xiàng)l例，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，提高要求，擴(kuò)大范圍。只有明確各個(gè)主體的權(quán)利義務(wù)以及違反后應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和后果，建立一個(gè)完善的監(jiān)管和實(shí)施機(jī)制，才能保證一切活動(dòng)的進(jìn)行?！皣褚庾R(shí)的提高加上完善的設(shè)計(jì)法規(guī)約束，能為設(shè)計(jì)師無障礙設(shè)計(jì)（通用設(shè)計(jì)）意識(shí)的形成奠定基礎(chǔ)，也能為推動(dòng)城市無障礙建設(shè)獲得廣大市民的支持打下潛移默化的社會(huì)基礎(chǔ)。”

（二）加大無障礙設(shè)施建設(shè)的投入，多種形式提供財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障

政府在年度財(cái)政預(yù)算中應(yīng)該提高對于無障礙設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的投入比例，放寬相應(yīng)的財(cái)政限制。學(xué)習(xí)浙江省財(cái)政采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式從而帶動(dòng)社會(huì)積極性。只有堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)才能將所有的設(shè)計(jì)圖紙和規(guī)劃目標(biāo)成為現(xiàn)實(shí)，才能維持無障礙設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的使用和后期維護(hù)，這也是我們了解到的綿陽市現(xiàn)有相關(guān)部門的困境之一。

（三）依法監(jiān)督，加強(qiáng)執(zhí)法

政府相關(guān)部門應(yīng)該積極行使自己的權(quán)力，嚴(yán)格考核驗(yàn)收，對設(shè)計(jì)、施工不符合標(biāo)準(zhǔn)的無障礙設(shè)施進(jìn)行及時(shí)糾正、勒令整改，嚴(yán)重的應(yīng)該進(jìn)行處罰。面對損壞無障礙設(shè)施和阻礙無障礙設(shè)施使用的情況應(yīng)該依照規(guī)定對其進(jìn)行罰款并恢復(fù)使用，讓公眾意識(shí)到責(zé)任后果才能起到威懾力。

（四）加快既有公共場所無障礙改造

對城市的既有道路、建筑物、社區(qū)進(jìn)行全面排查，特別是與殘疾人日常生活密切相關(guān)的公共服務(wù)場所的無障礙設(shè)施情況，將結(jié)果匯總分析并進(jìn)行規(guī)劃安排，列入城市的年度城區(qū)建設(shè)計(jì)劃中，制定具體的改造方案，分解到各具體的具有公共服務(wù)職能的單位，對不符合標(biāo)準(zhǔn)的無障礙設(shè)施進(jìn)行必要、合理的改造。

四、結(jié)語

真正的人權(quán)社會(huì)應(yīng)該是尊重每個(gè)個(gè)體的意志和觀點(diǎn)，保護(hù)每個(gè)個(gè)體的合法利益，全面建成小康社會(huì)和法治社會(huì)就必須保障少數(shù)群體的權(quán)利。對于殘疾人來說，無障礙設(shè)施是他們與社會(huì)溝通的橋梁，而且對于老年人、孕婦、兒童以及其他人群來說，無障礙設(shè)施是他們出行便利的保證。從2012年國家出臺(tái)了《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》以來，國家越來越重視無障礙設(shè)施的建設(shè)，切實(shí)保障眾多特殊群體的需求。無障礙環(huán)境相關(guān)的政策制度建設(shè)是關(guān)乎整個(gè)社會(huì)利益的事情。無障礙設(shè)施的建設(shè)，需要政府的實(shí)事求是，需要群眾的積極參與，這樣才能真正的推動(dòng)其從無到有，從有到少。建設(shè)無障礙設(shè)施，受益的不僅是殘疾人、老人、婦女和兒童，而是社會(huì)的每個(gè)人。只有保障了每個(gè)群體的切身利益，我們才能共同走進(jìn)全面小康社會(huì)。

注釋：

四川省殘聯(lián)于2018年11月8日調(diào)查小組采訪時(shí)提供。

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