淺析村（居）法律顧問機(jī)制的建立和完善

摘 要 近年來村（居）法律顧問已經(jīng)在全國范圍實現(xiàn)了全覆蓋，打通了基層法律服務(wù)的最后一公里，普遍受到歡迎和好評，但實踐運(yùn)行中，還存在有關(guān)部門不重視、群眾不領(lǐng)情、服務(wù)質(zhì)量待提高等問題。文章分析村（居）法律顧問工作存在的典型問題，結(jié)合工作實踐，提出相關(guān)機(jī)制的建立和完善建議，以期打破村（居）法律顧問的發(fā)展瓶頸。

關(guān)鍵詞 村（居） 法律顧問 困難 機(jī)制建立

作者簡介：李平，貴陽市公共法律服務(wù)中心（貴陽市公職律師事務(wù)所）副主任。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.199

黨的十八屆三中全會提出“普遍建立法律顧問制度”，十八屆四中全會提出“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”，至此，各地司法行政機(jī)關(guān)特別是以江蘇、浙江、廣東、安徽等沿海發(fā)達(dá)省市為代表的司法行政機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮司法行政職能，積極探索建立當(dāng)?shù)氐墓卜煞?wù)體系，村（居）法律顧問均作為公共法律服務(wù)的重要內(nèi)容同步推進(jìn)。2017年，司法部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的意見》，進(jìn)一步從頂層設(shè)計上明確了村（居）法律顧問是公共法律服務(wù)的一項重要內(nèi)容，并要求2018年底前全國基本實現(xiàn)村（居）法律顧問全覆蓋，從此，村（居）法律顧問的普及工作在全國各地迅速推開。經(jīng)過近幾年的積極探索，村（居）法律顧問普遍受到群眾歡迎，取得重大成效，但實踐中所凸顯出的一些困難和問題也不容回避，村（居）法律顧問機(jī)制需要進(jìn)一步建立和完善。

一、村（居）法律顧問的基本內(nèi)涵

村（居）法律顧問是指受村（居）委員會聘任，為村（居）組織和村（居）民提供法律服務(wù)的法律專業(yè)人員，受聘對象主要是律師、基層法律服務(wù)工作者以及其他具有法律專業(yè)知識的人員，如公證員、退休法官、檢察官、高等法律院校教師、學(xué)生等。在法律顧問的傳統(tǒng)分類中，根據(jù)聘請主體的不同，主要分為政府法律顧問、企業(yè)法律顧問、私人法律顧問，沒有村（居）法律顧問這個類別。村（居）法律顧問這一提法大約在2013年、2014年，即黨的十八屆三中、四中全會召開前后才開始出現(xiàn)，由最初的“律師公益服務(wù)進(jìn)村（居）”“法律顧問進(jìn)村（居）”“一村（居）一法律顧問”等演變而來。村（居）法律顧問工作的牽頭推動部門主要是司法行政機(jī)關(guān)，但聘請主體主要還是村（居）委員會的名義進(jìn)行，將其稱之為“村（居）法律顧問”與根據(jù)聘請主體為標(biāo)準(zhǔn)傳統(tǒng)分類不謀而合，相得益彰。

村（居）法律顧問與企業(yè)法律顧問、私人法律顧問相比，從聘請主體、服務(wù)對象，甚至從字面上看，其區(qū)別都較為明顯，大家容易理解。但與政府法律顧問相比，有人認(rèn)為為村（居）提供法律服務(wù)類似于為政府提供法律服務(wù)，沒有必要另設(shè)一個類別，可以直接稱之為“政府法律顧問”。這個理解并不正確，從聘請主體、工作內(nèi)容看，二者有著各自的特點。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，政府法律顧問的聘請主體為各級黨政機(jī)關(guān)及其工作部門，工作職責(zé)主要是為黨政機(jī)關(guān)的重大決策、重大行政行為、重大合同、重大案件等提供法律意見，參與起草規(guī)范性文件、法律文書，代理訴訟等法律事務(wù)。根據(jù)司法部《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的意見》，村（居）法律顧問的聘請主體為村（居）委員會，其工作職責(zé)主要是，為村（居）委員會及村（居）民提供法律咨詢、開展普法宣傳、參與糾紛調(diào)解、代理訴訟、協(xié)助制定村規(guī)民約、提供村（居）治理重大決策法律意見等。

二、村（居）法律顧問工作存在的典型問題

村（居）法律顧問對基層法治建設(shè)，特別是普及基層法律知識、促進(jìn)矛盾糾紛化解、降低村（居）治理風(fēng)險等方面發(fā)揮了重要作用，取得了重大成效。但通過認(rèn)真觀察了解，目前村（居）法律顧問工作與新時代黨中央、國務(wù)院關(guān)于公共法律服務(wù)的總要求和人民群眾對公共法律服務(wù)工作的迫切需要還存在差距，具體到村（居）法律顧問工作，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）作為推動主體，有關(guān)部門對村（居）法律顧問工作的重視程度還不夠高

黨的十八屆四中全會提出推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)后，公共法律服務(wù)作為全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容提上了議事日程，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出，要加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，讓人民群眾切實感受到法律服務(wù)更加便捷。2019年中央政法工作會議上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，要深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加快整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調(diào)解等法律服務(wù)資源，盡快建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。司法部出臺一系列指導(dǎo)性文件，強(qiáng)力推進(jìn)包括村（居）法律顧問在內(nèi)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。但由于村（居）法律顧問的法律咨詢、普法宣傳、糾紛化解、風(fēng)險防范等功能與同屬政法工作的公安偵查、檢察起訴、法院審判等工作相比，與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、維護(hù)社會穩(wěn)定等工作相比，在有關(guān)部門或部分地方領(lǐng)導(dǎo)看來顯得并不那么急迫，于是重視程度不夠，反映在具體工作上就是配套政策不健全、人員配備不足、經(jīng)費保障不力等，導(dǎo)致村（居）法律顧問工作推進(jìn)力度不強(qiáng)。

（二）作為服務(wù)對象，部分村（居）民不信法、不信任村（居）法律顧問等現(xiàn)象仍然存在

一方面，中國幾千年的法制傳統(tǒng)主要是“禮法合一”刑事法律文化，很少涉及民事和行政法律領(lǐng)域，以契約為核心的民商事法律和依法行政理念下的行政法律規(guī)范，在新中國土壤上植根發(fā)芽的歷史并不長，廣大群眾特別是農(nóng)村群眾由于法律文化知識的欠缺，對違法犯罪行為有所認(rèn)識，但對與日常生活息息相關(guān)的民事法律、行政法律規(guī)范并不熟悉或認(rèn)識較少，矛盾糾紛發(fā)生后，習(xí)慣于找熟人、托關(guān)系解決，發(fā)展到后來，無論民事糾紛還是行政糾紛，人們都熱衷于通過上訪等方式希望處理結(jié)果能夠立竿見影。另一方面，雖然近年來國家加大了法律的宣傳普及力度，法院的一樁樁判例也讓群眾知道法律途徑是解決問題的重要方式，但部分群眾對村（居）法律顧問了解甚少，認(rèn)為免費的律師不可靠，信任基礎(chǔ)不牢固。

（三）作為服務(wù)主體，部分村（居）法律顧問的個別不良因素影響了這項工作的總體效果

總體說，絕大部分律師、基層法律服務(wù)工作者的專業(yè)知識和工作能力不可挑剔，但由于隊伍龐大，參差不齊的現(xiàn)象也在所難免。部分律師在城市生長、生活、執(zhí)業(yè)，欠缺基層工作經(jīng)驗，沒有掌握與群眾交流方式方法，在與群眾打交道時，溝通并不順暢，導(dǎo)致出力不討好的情況時有發(fā)生。此外，由于村（居）法律顧問工作以公益為主，政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼，付出與收入并不完全對等，個別村（居）法律顧問忙于自己的業(yè)務(wù)，對這項工作積極性不高、責(zé)任心不強(qiáng)，未按合同約定的時間、次數(shù)以及約定的服務(wù)事項提供服務(wù)，存在“顧”而不問、服務(wù)態(tài)度敷衍、服務(wù)質(zhì)量不高等情況。

三、村（居）法律顧問機(jī)制的建立和完善

村（居）法律顧問工作普遍受到群眾的歡迎和好評，但也出現(xiàn)了有關(guān)部門不重視、個別群眾不領(lǐng)情、服務(wù)質(zhì)量待提高等問題。國家層面對這項工作較為重視，已經(jīng)出臺了一系列的政策強(qiáng)力推進(jìn)，但各地在貫徹落實過程中存在執(zhí)行力度不強(qiáng)、推進(jìn)舉措不力、服務(wù)保障不足等問題，總體來說，就是村（居）法律顧問的相關(guān)機(jī)制還需要進(jìn)一步建立和完善，才能促進(jìn)工作向縱深推進(jìn)。

（一）督促機(jī)制

村（居）法律顧問工作是一個系統(tǒng)工程，參與部門和人員眾多，主要由司法行政部門牽頭，需要地方黨委、政府、財政部門等配合，涉及律師、基層法律服務(wù)工作者等自由服務(wù)人員，沒有建立督促機(jī)制，工作難以推進(jìn)。尤其是地方黨委、政府的重視程度和支持力度至關(guān)重要，只有建立督促機(jī)制，明確責(zé)任主體、工作事項、問責(zé)舉措等，才有利于工作的順利推進(jìn)。

（二）協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

村（居）法律顧問工作涉及部門多、人員廣，服務(wù)事項可能與其他部門存在工作交叉，需要建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，資源共享，信息互通，才利于形成工作合力。如村（居）法律顧問主持調(diào)處矛盾糾紛，有可能該案件已由人民調(diào)解、信訪部門處理，由于信息不互通，處理意見差距較大，極有可能引發(fā)新的矛盾。

（三）工作運(yùn)行機(jī)制

村（居）法律顧問工作需要明確服務(wù)事項、工作方式、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)要求，村（居）法律顧問必須嚴(yán)格按照規(guī)定或約定內(nèi)容提供法律服務(wù)，否則涉嫌違約。運(yùn)行機(jī)制不具體，村（居）法律顧問自由掌握空間過大，不利于工作的開展和管理。

（四）經(jīng)費保障機(jī)制

目前，中央層面尚未對村（居）法律顧問經(jīng)費予以明確，司法部關(guān)于公共法律服務(wù)建設(shè)的幾個文件，只是提到要積極爭取財政部門支持，推動公共法律服務(wù)平臺建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)費列入財政預(yù)算，沒有明確具體的標(biāo)準(zhǔn)和要求。各地實施過程中，經(jīng)費的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、來源各不相同，部分地區(qū)財政補(bǔ)貼較低，甚至沒有財政補(bǔ)貼，村（居）法律顧問純屬公益性服務(wù)。經(jīng)費保障機(jī)制不健全，不利于工作的深入推進(jìn)和可持續(xù)發(fā)展。

（五）宣傳機(jī)制

村（居）法律顧問工作開展時間短，老百姓對政府推動的這項民生工程還不熟悉不了解，部分群眾對免費法律服務(wù)持懷疑態(tài)度，這些需要司法行政機(jī)關(guān)、基層各部門、村（居）法律顧問等采取多種方式，借助各種平臺，加大宣傳力度，努力提高村（居）法律顧問在群眾中的影響力和知曉率，通過高效便捷的服務(wù)方式贏得群眾對村（居）法律顧問的首選率和滿意率。

（六）選任、培訓(xùn)機(jī)制

村（居）法律顧問帶有一定的公益性質(zhì)，政府購買服務(wù)或政府補(bǔ)貼，其標(biāo)準(zhǔn)與市場價存在不小差距，這就需要村（居）法律顧問具有一定的公益心和奉獻(xiàn)精神。同時，村（居）法律顧問從事的是一項群眾工作，村（居）法律顧問運(yùn)用法律專業(yè)知識向群眾宣傳和普及法律知識，提高群眾法律意識，幫助群眾解決身邊的法律困難，引導(dǎo)群眾依法維護(hù)合法權(quán)益，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。需要建立和完善選任和培訓(xùn)機(jī)制，選出政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人員擔(dān)任村（居）法律顧問，并組織開展新任人員培訓(xùn)和適時的專項培訓(xùn)，確保村（居）法律顧問的政治合格、業(yè)務(wù)達(dá)標(biāo)，開展業(yè)務(wù)工作嚴(yán)格遵循“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。

（七）考核、激勵機(jī)制

村（居）法律顧問工作推進(jìn)的情況，取得的效果、存在的問題、群眾的滿意度等，需要建立合理考核機(jī)制，通過適當(dāng)?shù)姆绞饺缱咴L群眾、聽取村（居）委員會意見等，對村（居）法律顧問進(jìn)行考核評價，以此作為兌現(xiàn)村（居）法律顧問經(jīng)費補(bǔ)貼的重要依據(jù)。為體現(xiàn)考核工作的公平公正，考核主體要由司法行政部門考核逐步向委托第三方考核過渡。同時，建立工作激勵機(jī)制，對工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，做出積極貢獻(xiàn)的村（居）法律顧問給予一定的獎勵，包括物資獎勵和頒發(fā)優(yōu)秀村（居）法律顧問榮譽(yù)等精神鼓勵，提高法律服務(wù)工作者參與村（居）法律顧問工作的積極性。

（八）懲戒、退出機(jī)制

目前，村（居）法律顧問工作需要進(jìn)一步建立和完善懲戒機(jī)制和退出機(jī)制，以對極少數(shù)工作極端不負(fù)責(zé)、甚至起負(fù)面作用的村（居）法律顧問形成一定的威懾力，確保這項工作的健康有序開展。懲戒機(jī)制的建立，需要律師協(xié)會和司法行政機(jī)關(guān)發(fā)揮好行業(yè)管理和行政管理作用，對從事村（居）法律顧問工作過程中違反律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律的律師予以懲戒。建立退出機(jī)制，針對工作責(zé)任心不強(qiáng)、工作效果差、未積極履行村（居）法律顧問合同、群眾反映意見大的村（居）法律顧問進(jìn)行撤換，確保村（居）法律顧問工作的高質(zhì)量、高水平。