簡(jiǎn)論我國(guó)城市公共活動(dòng)空間的沖突與治理

朱達(dá) 陳焱光

摘 要 城市公共空間構(gòu)成了城市居民公共活動(dòng)的主要載體，也是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中不同個(gè)體和群體公共活動(dòng)中權(quán)利沖突最集中和多發(fā)的領(lǐng)域，但現(xiàn)有的法律和城市管理法規(guī)尚未提供系統(tǒng)有效的規(guī)范供給，面對(duì)城市居民不斷增長(zhǎng)的對(duì)城市公共空間利用法治化的要求，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)積極做出回應(yīng)：通過(guò)貫徹以人民為中心的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持空間正義的基本理念，在具體立法層面，要明確城市公共活動(dòng)空間的范圍、合理界定城市公共活動(dòng)空間利用主體的權(quán)利和義務(wù)、依法規(guī)范政府規(guī)劃城市公共空間權(quán)力，實(shí)現(xiàn)以人民為中心的城市公共空間資源的合理配置和依法利用。

關(guān)鍵詞 城市公共空間 沖突 依法治理

基金項(xiàng)目：本文系湖北省人大常委會(huì)理論研究課題階段性成果，課題編號(hào)：HBRDYJKT2018143。

作者簡(jiǎn)介：朱達(dá)，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué);陳焱光，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院教授、法學(xué)博士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D669 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.178

一、沖突的產(chǎn)生

近年來(lái)，大量發(fā)生在城市公共活動(dòng)空間的矛盾沖突，引發(fā)了全社會(huì)對(duì)這一問(wèn)題的廣泛關(guān)注：如以市民休閑娛樂(lè)為視角，不難發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)興起的中國(guó)特色的、集休閑健身于一體的廣場(chǎng)舞引發(fā)沖突最為典型。這類沖突發(fā)生的公共空間從小型社區(qū)到大型廣場(chǎng)，從晨曦初露到夜色朦朧，沖突幾乎是一道城市不可或缺的風(fēng)景，盡管不是靚麗的風(fēng)景。最近，此起彼伏的廣場(chǎng)舞造成的噪聲擾民事件陸續(xù)曝光，如“北京鳴槍放獒事件” ，“武漢糞襲事件”，“溫州高音炮還擊事件”，還有群體與群體間因利用公共空間引發(fā)沖突的案例在多地出現(xiàn)，如在洛陽(yáng)、南京、孝感等地上演的廣場(chǎng)舞大媽大爺與打籃球小伙爭(zhēng)奪活動(dòng)場(chǎng)地引發(fā)沖突的事件。

這些只是比較典型的沖突現(xiàn)象，表面上的籃球場(chǎng)地之爭(zhēng)，共享單車的恣意停放，實(shí)質(zhì)上卻反映出各群體對(duì)有限的城市公共空間資源的爭(zhēng)奪。濫占城市街道亂搭亂建、公共空間成為私家停車場(chǎng)、圈占小區(qū)綠地種菜等行為同樣也是如此。面對(duì)公共空間沖突不斷的情況，社會(huì)在質(zhì)疑缺乏基本的公共意識(shí)，不守規(guī)則，不懂得協(xié)商合作的同時(shí)，如何通過(guò)法治樹(shù)立公共意識(shí)，完善法律，加強(qiáng)執(zhí)法，嚴(yán)格責(zé)任，杜絕公共空間商業(yè)性無(wú)序和非法利用，消弭政府不作為帶來(lái)的公共空間利用沖突、規(guī)劃不合理導(dǎo)致不同群體利用不均衡的沖突等等。

進(jìn)一步審視這些城市公共空間引發(fā)的權(quán)利沖突發(fā)現(xiàn)，既有共時(shí)性的居民面對(duì)面的沖突，更有錯(cuò)時(shí)性的非法擠占公共空間的形成的靜止性沖突，無(wú)論哪種形式，都使得一部分居民進(jìn)入到公共空間進(jìn)行活動(dòng)自由與權(quán)利被限制或侵害。如果說(shuō)在權(quán)利十分明晰的情況下，沖突的權(quán)利可以通過(guò)對(duì)憲法和法律的解釋和適用得到解決，但在具有極強(qiáng)公共性的城市公共空間里，如果沒(méi)有明晰的細(xì)化的法規(guī)加以規(guī)范，沖突就會(huì)一直持續(xù)下去，由于同一空間活動(dòng)的重復(fù)性，得不到紓解的沖突累積起來(lái)，極易誘發(fā)群體性事件，這一點(diǎn)，多個(gè)城市公共空間的沖突事例說(shuō)明了這一點(diǎn)。因此，通過(guò)地方立法解決這一問(wèn)題就顯得尤為迫切。

二、城市公共活動(dòng)空間的界定及其特征

城市居民的公共活動(dòng)一般在公共空間進(jìn)行，界定公共空間有利于厘清公共空間的公共性的程度及其法律地位，為法律對(duì)之有效規(guī)范提供明確的范圍。

城市公共活動(dòng)空間是城市空間中與以私有產(chǎn)權(quán)的私人性相對(duì)應(yīng)的公共產(chǎn)權(quán)形式表現(xiàn)的公共性空間形態(tài)。當(dāng)然，這里討論的公共空間，界定為居民日常生活意義上的活動(dòng)空間，不包括政治性訴求的維度?；诖耍鞘泄不顒?dòng)空間是城市中供居民日常生活和社會(huì)生活公共使用的外部空間，是進(jìn)行各種公共交往活動(dòng)的開(kāi)放性空間場(chǎng)所。

與此同時(shí)，城市公共活動(dòng)空間使城市空間得以貫通與整合，維持并加強(qiáng)城市空間的整體性與連續(xù)性，并具備以下兩點(diǎn)特征：

第一，客觀性與主觀性的統(tǒng)一。城市公共空間既是客觀存在，也是由居民創(chuàng)造的人的主觀認(rèn)同的空間。從產(chǎn)權(quán)的意義上講，私人（組織）私密活動(dòng)關(guān)聯(lián)的產(chǎn)權(quán)物之外的空間可以視為公共空間，這樣，社區(qū)的公共道路和活動(dòng)場(chǎng)地等在市民日常生活意義上也構(gòu)成公共空間。但客觀的公共空間并不必然形成公共空間，它還需要居民的認(rèn)同并與居民的實(shí)際活動(dòng)發(fā)生關(guān)聯(lián)，因?yàn)槿耸强臻g的主體，城市公共空間由人創(chuàng)造，又由人去感受，因此具有極強(qiáng)的主觀性，且客觀性與主觀性形成統(tǒng)一。

第二，象征性與可識(shí)別性的統(tǒng)一。公共空間往往是構(gòu)成一個(gè)城市重要特色的符號(hào)，如各種特色的廣場(chǎng)、公園、博物館、紀(jì)念館等，但這種象征又是現(xiàn)實(shí)的富于建筑和景觀特色的有形物或空間布局體現(xiàn)出來(lái)。影響城市公共空間多樣性的各項(xiàng)因素，在城市公共空間中必然有所反映，形成各自獨(dú)特的特性，使城市公共空間豐富多彩的同時(shí)，也使其本身具有了可識(shí)別性。

列寧曾說(shuō)過(guò)：“城市是經(jīng)濟(jì)、政治和人民精神生活的中心，是前進(jìn)的主要?jiǎng)恿??！?城市公共空間是城市必不可少的空間類型，是城市生活的重要組成部分。城市公共空間類別和功能的多樣及其特征，決定了日趨復(fù)雜的城市公共空間在滿足日趨多樣化的居民需要方面，政府的職能定位、規(guī)范指引、公共服務(wù)能力等制度及福利供給與居民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的向往和追求間、城市公共空間的品種、功能和空間有限性與居民利用的個(gè)體意志性、時(shí)間集中性、群體差別性之間等方面存在諸多形式的沖突。分析這些沖突和制度供給的不足，有利于建構(gòu)一個(gè)協(xié)調(diào)和平衡居民與居民之間、居民與政府之間、居民、政府與社會(huì)組織之間的互利共贏的法治化秩序，真正體現(xiàn)城市公共空間的以人民為中心的理念。

三、我國(guó)城市公共活動(dòng)空間依法治理存在的問(wèn)題

（一）立法理念滯后

黨的十八大以來(lái)提出的以人民為中心的發(fā)展理念和“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，黨的十九大提出的我國(guó)社會(huì)矛盾發(fā)生的變化，并未在國(guó)家和地方層面的城市立法中得到體現(xiàn)。城市公共活動(dòng)空間的建設(shè)及治理是居民獲得感和幸福感的重要體現(xiàn)，共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代帶來(lái)的公共空間的使用和管理是否有利于居民出行、城市秩序和城市文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，立法尚未作出有效回應(yīng)。

（二）地方立法不平衡

地方立法層面盡管關(guān)于公共空間有更多和更細(xì)化的規(guī)定，但更多側(cè)重于市容市貌的維護(hù)，非法違建的禁止，政府執(zhí)法的指導(dǎo)和要求，對(duì)于如何確保公共空間在城市不同居住區(qū)域的均衡分布、居民如何合理利用公共空間、居民在公共空間利用中不同權(quán)利訴求的沖突的處理原則和規(guī)范等缺乏細(xì)化規(guī)定，一些規(guī)定落后于“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略和共享經(jīng)濟(jì)。如武漢市的《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》盡管規(guī)定了公共自行車的管理，但完全沒(méi)有預(yù)計(jì)到近三年來(lái)共享單車對(duì)居民公共活動(dòng)空間的擠壓和非法侵占;即使是專門(mén)以“城市公共空間”命名的《陜西省城市公共空間管理?xiàng)l例》，對(duì)居民如何利用公共空間、政府如何保障居民公平合理利用公共空間、如何防止各種商業(yè)行為侵害公共空間的公共性、可達(dá)性、共享性、服務(wù)型等，都未加規(guī)范。甚至有些城市的城市治理法規(guī)盡管涉及到公共空間，更多的是規(guī)范商業(yè)化利用的規(guī)范，與居民享受公共服務(wù)的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。如2017年生效的《泰州市城市治理辦法》第二十八條規(guī)定：利用政府投（融）資建設(shè)的公共建（構(gòu)）筑物、公共設(shè)施、公共場(chǎng)地（所）、公交車輛、公交站場(chǎng)、候車亭等公共資源，設(shè)置商業(yè)性戶外廣告設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)依法通過(guò)招投標(biāo)、拍賣(mài)等方式取得。

四、完善我國(guó)城市公共活動(dòng)空間依法治理的若干建議

（一）貫徹以人民為中心的立法理念

正是由于城市公共活動(dòng)空間中不斷發(fā)生各種差異化的利益訴求和由此導(dǎo)致的對(duì)立，才使法規(guī)的制定有了基本的前提。運(yùn)用法律思維分析和協(xié)調(diào)不同的利益，首先需要明確的價(jià)值指導(dǎo)，具體化到現(xiàn)實(shí)中，轉(zhuǎn)化為城市規(guī)劃和管理立法規(guī)范。作為地方性規(guī)范，其價(jià)值取向首先需要在滿足市民需求還是滿足政府形象、利益或少數(shù)人的利益之間做出選擇。當(dāng)下，以人民為中心成為法治中國(guó)建設(shè)和中國(guó)夢(mèng)的起點(diǎn)和歸宿，在城市公共活動(dòng)空間的立法理念上應(yīng)當(dāng)充分貫徹，是立法要全面體現(xiàn)關(guān)乎人民利益、突出民生保障、解民憂、聽(tīng)民聲，堅(jiān)持人民的利益高于一切，人民至上。正如洛克所說(shuō)“法律除了為人民謀福利這一最終目的之外，不應(yīng)再有其他目的”。 在不斷城鎮(zhèn)化和城市現(xiàn)代化的當(dāng)下，不同群體有不同的生活方式，人們對(duì)如何享有城市的空間有各自的利益和訴求。多樣性的生活方式或利益應(yīng)該得到平等對(duì)待。

（二）完善城市公共空間的地方立法

由于中國(guó)城市地形地貌和各區(qū)域間文化特色的差別十分明顯，城市公共活動(dòng)空間在不同城市其基本類型和要重點(diǎn)解決的具體問(wèn)題差別很大，難以在法律的層面作出較為細(xì)致和統(tǒng)一的規(guī)定，最好的方式是各地結(jié)合自身的實(shí)際，創(chuàng)造性的制定各具特色的地方性法規(guī)。這類地方性法規(guī)的制定，包括但不限于以下方面：

1.明確城市公共活動(dòng)空間的范圍

城市公共活動(dòng)空間與一個(gè)城市的民生、幸福感、自然及人文景觀、城市社會(huì)的文明程度等息息相關(guān)。在不斷完善產(chǎn)權(quán)制度的當(dāng)代中國(guó)，城市居民房屋的私有化推動(dòng)了個(gè)人產(chǎn)權(quán)的保護(hù)意識(shí)，但對(duì)于共有財(cái)產(chǎn)物化形態(tài)的城市公共空間 ，一般居民對(duì)其如何利用和保護(hù)尚缺乏清晰的概念，究其原因，首先是立法的缺失（特別是概念和范圍的缺失），隨著城市的迅猛發(fā)展，不同類型和功能的公共活動(dòng)空間呈現(xiàn)在居民日常生活中，但卻缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致不同利益主體對(duì)其利用失范或迷茫。

法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。當(dāng)下的城市居民公共活動(dòng)空間可以分為共享產(chǎn)權(quán)類公共空間和公有產(chǎn)權(quán)類公共空間，前者以城市社區(qū)公共活動(dòng)空間最為典型，也包括企業(yè)事業(yè)單位半封閉使用的公有產(chǎn)權(quán)區(qū)域;后者以城市開(kāi)放區(qū)域的廣場(chǎng)、公園、綠地、綠道、濱江和山林休閑區(qū)等區(qū)域。每一類型的公共空間由于產(chǎn)權(quán)人的不同，在管理上應(yīng)有差別，同一產(chǎn)權(quán)類型的，由于文化娛樂(lè)的定位不一樣，對(duì)居民活動(dòng)的具體要求相應(yīng)有區(qū)別。如對(duì)于一般性群眾廣場(chǎng)的居民活動(dòng)與有革命紀(jì)念意義廣場(chǎng)（或其他形式公共空間）居民活動(dòng)，規(guī)范設(shè)置應(yīng)當(dāng)不同，在革命紀(jì)念廣場(chǎng)，健康嚴(yán)肅的活動(dòng)形式和內(nèi)容應(yīng)該是底線要求，還有一些宗教性廣場(chǎng)，居民活動(dòng)應(yīng)該不能與該宗教的清規(guī)戒律有沖突。因此，對(duì)居民公共活動(dòng)空間進(jìn)行科學(xué)合理界定，有利于立法的精準(zhǔn)化。

2.合理界定城市公共活動(dòng)空間利用主體的權(quán)利和義務(wù)

城市公共活動(dòng)空間的公共性、平等性和社會(huì)性決定了在這個(gè)空間中所有人都有權(quán)利按照適當(dāng)方式利用公共空間，只要沒(méi)有直接構(gòu)成對(duì)他人同等權(quán)利的侵害。但由于公共空間的開(kāi)放性，使一些權(quán)利的行使客觀上造成了對(duì)他人權(quán)利不同程度的侵害。立法所要解決的問(wèn)題不僅僅是如何認(rèn)定，還要確定由誰(shuí)裁判認(rèn)定、誰(shuí)來(lái)執(zhí)行、采取什么方式合理消除侵權(quán)或沖突。人的流動(dòng)性和集聚性、自立性和排他性，使公地悲劇在公共空間以權(quán)利競(jìng)爭(zhēng)方式上演，居民考慮的更多的不是確認(rèn)自己在公共空間的義務(wù)，而是公共空間里的權(quán)利，因?yàn)檫@種權(quán)利是不需要付出成本就可以享用，不需要?jiǎng)e人同意就可以行使，而造成的后果自己可以不用承擔(dān)，噪音過(guò)后，人去地空，享受留給自己，煩惱留給旁人。

3.依法規(guī)范政府規(guī)劃城市公共空間權(quán)力

城市以特定地域土地為載體，以空間的無(wú)限發(fā)展拓展財(cái)富夢(mèng)想。在政府擁有城市規(guī)劃?rùn)?quán)力的同時(shí)，政府就擁有了分配財(cái)富的權(quán)力，在面對(duì)巨大財(cái)富的誘惑面前，為了確保政府不成為獲利而成為為人民謀利益的一方，就必須對(duì)政府的規(guī)劃?rùn)?quán)力進(jìn)行控制，防止政府權(quán)力為商人和利益集團(tuán)服務(wù)從而偏離人民為中心的軌道。盡管我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)政府的規(guī)劃行為作了一系列規(guī)定，但涉及更具體的權(quán)力控制機(jī)制仍然是城市公共活動(dòng)空間立法不可或缺的內(nèi)容。

迅速發(fā)展的城市及城市財(cái)富的迅猛增長(zhǎng)，加劇了市民（居民）與政府間城市規(guī)劃的沖突、溝通和協(xié)商妥協(xié)。公共交通的改善、重大經(jīng)濟(jì)決策（如開(kāi)發(fā)區(qū)、新區(qū)、新城）、環(huán)境決策和公共服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)劃深刻影響著普通市民生活的便利度、財(cái)產(chǎn)的附加值和整體價(jià)值的升跌，也影響著城市工商業(yè)的發(fā)展格局及其速度。這種城市發(fā)展中的困惑與難題，歸根結(jié)底是權(quán)力與財(cái)富間博弈，是不同城市生活和建設(shè)主體通過(guò)怎樣的游戲規(guī)則實(shí)現(xiàn)雙贏還是一枝獨(dú)秀，抑或兩敗俱傷的過(guò)程。城市公共空間相對(duì)于其他有直接經(jīng)濟(jì)效益的土地而言，短期的虧損考驗(yàn)著政府的人民利益觀、治理智慧和整體思維。

因此，在法治中國(guó)建設(shè)背景下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)不僅僅是法治經(jīng)濟(jì)一個(gè)維度，還有道德上城市規(guī)劃和公共空間的人性化和公平性、宜居性問(wèn)題。這些沖突客觀存在，需要通過(guò)正當(dāng)程序?qū)φ耙?guī)劃管理部門(mén)的職業(yè)道德和公正決策進(jìn)行控制。

五、結(jié)語(yǔ)

如果說(shuō)憲法和相關(guān)法律對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)已接近功德圓滿的話，那么城市公共活動(dòng)空間這一寶貴資源的依法開(kāi)放和利用則是方興未艾，如果缺乏法律法規(guī)的依法治理，不僅不能體現(xiàn)這一神圣公有財(cái)產(chǎn)造福于居民的巨大價(jià)值，相反由于活動(dòng)空間的無(wú)序和沖突可能異化為城市良好秩序和文明進(jìn)步的羈絆和夢(mèng)魘。所以，為了城市更加美好，從理論上探討制定權(quán)利義務(wù)合理、權(quán)責(zé)明晰的城市公共活動(dòng)空間依法治理的可行性方案，確信以法治的力量，推動(dòng)城市的現(xiàn)代化和文明程度的提升。

注釋：

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