論行政人員倫理實然層面的意義和面臨的難題

摘 要 在現(xiàn)代社會，行政倫理是行政管理中必不可少也尤為重要的部分。行政倫理因其公共性質(zhì)必然代表著公共價值并肩負(fù)著公共責(zé)任。而行政人員倫理是行政倫理將其價值通過復(fù)雜繁瑣的管理活動落實于現(xiàn)實生活中必然要努力做好的一步。通俗地說，政府公務(wù)人員代表的就是政府形象，是政府真正與人民進行接觸、聯(lián)系的接口，這是至關(guān)重要的一步。我們需要了解行政人員倫理于行政倫理及行政管理的重要性，并進一步清楚行政人員倫理在實然層面的意義和面臨的難題。

關(guān)鍵詞 行政倫理 行政人員倫理 困境 他律 自律

作者簡介：徐鈺淇，黑龍江大學(xué)。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.173

一、行政倫理對于行政管理的重要性

行政倫理是一個根據(jù)某一具體行政決策對行政價值觀進行整理排序的實際過程。其本質(zhì)上就是把行政倫理看作是行政過程中價值觀的調(diào)整。一方面，對于公共部門來說，重視怎樣的倫理觀，認(rèn)為背后體現(xiàn)的何種價值觀才是重要的，在根本思想上做好排序。另一方面，行政倫理是行政管理的主導(dǎo)思想和靈魂。公共部門所堅持和倡導(dǎo)的倫理觀會體現(xiàn)在制度建設(shè)以及日常工作的方方面面，也將通過對外與人民與社會的關(guān)系中有所展示，對內(nèi)對外都產(chǎn)生影響。比如在城市房屋拆遷過程中的暴力強拆等嚴(yán)重行政違法行為，暴露了地方政府在具體行政管理過程中忽視的行政倫理的建設(shè)，這樣造成的拆遷矛盾不僅降低了政府的公信力，而且也不利于社會的和諧穩(wěn)定。公共行政部門作為制定執(zhí)行法律法規(guī)的主體，首先就應(yīng)知法守法，才真正具有管理國家、社會及人民的合法性，為人民所認(rèn)可。在此之前還有許多需要公共行政部門去完善和進步的地方。因此，在當(dāng)今時代，加強公共行政倫理理論和實踐的建設(shè)，已然成為世界潮流，行政倫理水平的高低對社會建設(shè)和發(fā)展有著深刻的制約和影響。

二、行政人員倫理對于行政倫理的重要性

下面從行政倫理的特點角度論述行政人員倫理的必要性和重要性：

（一）公正性和職業(yè)性結(jié)合

作為公共組織的行政組織，代表著公共領(lǐng)域的公平正義形象，其倫理規(guī)范體系和道德理想的現(xiàn)實化過程就應(yīng)該是公正精神和公共價值或利益的表達過程。但是，公共組織的公正性必須要實際體現(xiàn)在具體的行政管理活動中，只有落位于實然的操作中才有意義，才能發(fā)揮應(yīng)有的引導(dǎo)和榜樣作用。由此，行政組織的職能、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、體制與制度體系等的倫理價值預(yù)設(shè)與建構(gòu)，在實然層面必須由職業(yè)化的行政人員及其同樣職業(yè)化的行為管理過程的倫理實踐來保障。

這對于行政人員來說，需要通過行政人員倫理實踐來維護行政組織對道德理性精神與價值的終極追求，要求其“公共行政人員角色從公民角色中分離出來”?？陀^上就有三方面的職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)，其一是最為直接地對組織的上級負(fù)責(zé)，貫徹上級的指示或相互之間已達成一致的目標(biāo)任務(wù)，也要為其下屬的行為負(fù)責(zé);其二，要對人大代表大會及人大代表負(fù)責(zé)，把他們的意志當(dāng)作公共政的具體表現(xiàn)來貫徹;其三，要對人民負(fù)責(zé)，為人民服務(wù)，維護人民的利益。這是行政組織倫理在具體操作上對行政人員倫理所作的必然要求，也是行政組織倫理能發(fā)揮其價值的重要途徑。

（二）主體性與群眾性結(jié)合

一般來說，組織倫理的承載主體不易清晰，組織作為道德主體的整體性被消減，道德責(zé)任被懸置，便容易出現(xiàn)組織以“中性化”的大眾行為者而逃離倫理批判的視野的怪現(xiàn)象?，F(xiàn)實生活中部分行政人員懶政怠政似乎成為人民印象里的官員通病。這種把人民利益置之腦后，甚至是以工作程序、上級指令為借口的行政行為背后所昭示的錯誤的行政倫理嚴(yán)重?fù)p害政府形象，也傳達了錯誤的思想，給社會帶來不良影響。

要消除這種“組織病理現(xiàn)象”，需要本身從行政組織整體上對其職能價值定位、目標(biāo)選擇、結(jié)構(gòu)體制、制度建構(gòu)等方面有全方位思考、設(shè)計和安排。更重要的是對行政組織行為主體與群體關(guān)系的倫理道德考量，即組織倫理責(zé)任主體的具象化如認(rèn)定。行政人員在日常工作中位于最前線與人民有著親密的接觸，其行為會直接反映其背后行政組織整體的倫理道德形象，在人民心里留下最直觀的印象，難以消除也不容辯解。因此對行政人員倫理的建設(shè)必須引起重視。

（三）價值性與程序性結(jié)合

組織倫理更加注重從形而上的角度出發(fā)探尋行政組織倫理的價值性，是關(guān)于組織道德理想的目的性確認(rèn)，是公平正義或善的公共精神的預(yù)置。組織人員倫理是對組織倫理的落實，是組織倫理程序性通過工具論而在實操層面做出的科學(xué)設(shè)計。組織人員在日常工作中如何體現(xiàn)組織倫理，需要在工作規(guī)范、工作程序上做出相應(yīng)的規(guī)定。例如形而上的為人民服務(wù)精神落實到工作中，可以是便民應(yīng)用軟件上行政預(yù)約功能的開通，從工作程序上便民利民。行政人員也沒有了面對利益沖突時進行選擇的機會，從程序上就把反腐做到位。從行政人員的日常工作中下功夫?qū)M織倫理不失真不失實具有重要意義。

三、行政人員倫理在實然層面面臨的難題

現(xiàn)實生活中存在行政倫理困境，即組織倫理道德指令的內(nèi)部矛盾和道德律令與外在社會規(guī)范體系的矛盾狀態(tài)。而提及行政人員倫理，是因為同樣存在公域的“權(quán)力”屬性與私域的“權(quán)利”屬性之間的價值導(dǎo)向的矛盾。行政人員是作為本身為自己而存在的個體，同時也是為組織而存在的組織中的個體，這是難以分割開的雙重屬性。在此基礎(chǔ)上劃分出了四種價值困境：

（一）權(quán)力沖突

行政人員手中的公共權(quán)力受到來自不同依據(jù)的限制而經(jīng)常性的發(fā)生沖突，上級的指令、法律的規(guī)定、上司的命令、人大代表的決定都有存在沖突矛盾的可能，這時應(yīng)該如何抉擇，就需要有一定的客觀依據(jù)和行政人員內(nèi)心的判斷標(biāo)準(zhǔn)來作為選擇的依據(jù)。

每一種權(quán)力的背后代表的利益不同、所象征的價值觀不同、造成的影響也不同。先考慮黨和國家的整體利益，其次是人民的利益，再次是該行政組織的利益，最后才可以考慮行政人員個人的利益，但也應(yīng)是作為組織中的個體的利益，而非個人私利。而價值觀則是先服從大義再是小義，而對此的判斷也應(yīng)站在自己作為公共行政人員的高度出發(fā)去考量。

（二）角色沖突

行政人員在內(nèi)部角色之間、內(nèi)部角色和外部角色之間會構(gòu)成多種角色，需要同時要履行兩種以上都重要的道德責(zé)任或義務(wù)而其資源或能力有限，隨之而來的是角色矛盾、利益沖突乃至文化價值的對立，構(gòu)成行政人員在日常工作中倫理失范的潛在可能性。當(dāng)一位行政人員在執(zhí)行公務(wù)時，他既是公共行政人員，同時也是丈夫、兒子、父親、男人，每一個角色都有他的責(zé)任和義務(wù)，如何選擇是很大的難題。

爭取公共利益與個人利益的統(tǒng)一，在保證公共利益的基礎(chǔ)上保護個人利益不受侵犯，是相對合理的取舍標(biāo)準(zhǔn)。作為公共行政人員而言，既然選擇了這份特殊的職業(yè)就該為其負(fù)責(zé)，兼顧家庭個人的前提是對得起黨和國家的委托。

（三）責(zé)任沖突

組織之間的責(zé)任界限難以清晰則會影響組織成員行為的難以明責(zé)，職權(quán)設(shè)計的分工協(xié)作也使權(quán)力難清而責(zé)任推諉現(xiàn)象存在。但一切責(zé)任是有源頭可追溯的，每一個職位、每一項工作都有相應(yīng)需要承擔(dān)的責(zé)任，造成不良影響時可以此追溯負(fù)責(zé)人。這在制度規(guī)范中需要有明確的指引，該負(fù)的責(zé)任逃不掉，行政人員也應(yīng)學(xué)會不逃避不推諉責(zé)任。建立起有效的責(zé)任追溯機制，一旦出了問題但責(zé)任不被承認(rèn)，則影響下一次工作的分配，而采用追溯機制則將有更為嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)對其規(guī)范，同樣的責(zé)任在下一次中直接歸到上一次，能有效避免同樣的錯誤犯第二次，避免不稱職人員再一次鉆空子。

（四）利益沖突

行政人員倫理中的利益沖突表現(xiàn)為公共角色與私人利益間的沖突、客觀責(zé)任與個人可能利益間的沖突。對公共利益的個人利益化攫取成為權(quán)力腐敗的內(nèi)在根源。這難以避免，也十分尋常，如何從外從內(nèi)的制約和規(guī)范是我們進一步需要解決的。

四、行政人員倫理難題的應(yīng)對對策

從他律和自律角度出發(fā)探討以上難題的應(yīng)對對策：

（一）他律

個體自由的行動方式需要被規(guī)約在組織化的集體行動方式中，其職位身份和角色類別被賦予了公共價值的責(zé)任內(nèi)涵，個體行為的道德指令與組織倫理的公共律令之間構(gòu)成對應(yīng)性范疇。

因此從組織整體上對行政人員倫理進行規(guī)范是十分有必要的，這強調(diào)了一種科學(xué)的工具性的規(guī)范。以下提出三種規(guī)范途徑：

1.工作規(guī)范

每一類工作都制定相應(yīng)的全面詳細(xì)的工作規(guī)范，基于該行政組織倫理所倡導(dǎo)的價值，從工作者本身的職責(zé)劃分、工作者職能的屬性、工作目的、工作所要達到的效率效能、工作造成的影響等方面做出規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)有一定的自由空間但應(yīng)該匹配相應(yīng)細(xì)致的參考。

2.操作程序

以工作規(guī)范為依據(jù)，將工作上的各個要求通過程序的設(shè)定予以體現(xiàn)。按照程序一步步推動每一項行政工作的完成，保證常規(guī)工作的規(guī)范化，將工作可量化可控化。避免工作受到行政人員個人因素的影響，出現(xiàn)多變且不可控的情況。

3.考核標(biāo)準(zhǔn)

基于對工作規(guī)范和操作程序的設(shè)定，需要有對應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)來保證其發(fā)揮效用。考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與制度規(guī)章一一對應(yīng)，相對詳細(xì)清晰，使得考核程序明晰、考核結(jié)果準(zhǔn)確，發(fā)揮應(yīng)有的激勵作用。

但以上工具理性還只是相對地解決了確定性的問題，行政組織的崗位責(zé)任與權(quán)力之間的模糊性始終存在，行政人員倫理難以完全依靠他律來規(guī)范。因此，以下提出自律對策。

（二）自律

這里的自律強調(diào)組織如何能讓行政人員做到自律：

1.完整的人才培養(yǎng)方案

人才是指符合公共行政人員倫理要求的行政人才。完整的是指該培養(yǎng)方案針對從行政人員進入組織開始一直到離開的全過程。從進入組織時就將組織倫理以及行政人員倫理系統(tǒng)地灌輸，達到教育感化，使其了解甚至是認(rèn)同。在之后，按照不同的工作階段、不同類別的工作、不同職級的工作，分別有針對性地進行行政人員倫理的培養(yǎng)。使其對行政人員倫理的把握逐漸深層化、系統(tǒng)化。此外，還可以通過定期集訓(xùn)、定期考核、定期開會討論的形式來達到更深入人心的效果。總體上人才培養(yǎng)方案求精不求多，要深入到日常工作中去教育，而不是影響正常工作的形式教育，避免增加行政人員額外的負(fù)擔(dān)，以防削弱效果得不償失。

2.組織氛圍熏陶

除正式規(guī)范的舉措以外，更能達到出其不意效果的是通過組織氛圍的熏陶來使行政人員潛意識里認(rèn)同和接受。組織活動、組織交流、組織慣例等非正式途徑可以使組織成員在不自覺中對組織文化有更深的了解、理解、認(rèn)同和接受，以此來輸出組織倫理和組織人員倫理。

參考文獻：

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