摘 要 外資國(guó)家安全審查的內(nèi)涵是授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)就外國(guó)投資是否危害國(guó)家安全作出政治判斷。不同的國(guó)家對(duì)外資國(guó)家安全審查觸發(fā)原因或采取概括原因或具體列明。我國(guó)外資“國(guó)家安全”審查制度缺乏憲法條款支持和專門立法。我國(guó)需吸收各國(guó)外資“國(guó)家安全”審查制度之長(zhǎng)處,早日增加“國(guó)家安全”的憲法條款,出臺(tái)《外國(guó)投資安全審查法》,最大限度的保護(hù)國(guó)家利益。
關(guān)鍵詞 國(guó)家安全 外資審查 審查制度
基金項(xiàng)目:本文系2016年甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目《“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”外商直接投資國(guó)家安全審查政策比較研究》(項(xiàng)目號(hào):YB099)之階段性成果。
作者簡(jiǎn)介:常云霞,甘肅政法學(xué)院人文學(xué)院講師。
中圖分類號(hào):D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.129
在過(guò)去半個(gè)世紀(jì)的大部分時(shí)間里,世界各國(guó)逐漸向外國(guó)開放,并取得了良好的效果。來(lái)自其他國(guó)家的投資支持了東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展,創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)并提高了福利。 許多國(guó)家對(duì)外國(guó)投資越來(lái)越開放和歡迎,但對(duì)國(guó)際投資產(chǎn)生的國(guó)際安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)同時(shí)有所提高。因此,許多政府制定了旨在保護(hù)國(guó)家安全的外資是審查政策,盡可能減少對(duì)投資流動(dòng)的影響。
一、外資國(guó)家安全審查的含義與風(fēng)險(xiǎn)
(一)與投資有關(guān)的國(guó)家安全審查內(nèi)涵
外資國(guó)家安全審查的內(nèi)涵是授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)“就外國(guó)投資是否危害國(guó)家安全作出政治判斷”,是東道國(guó)為了維護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)安全,對(duì)本國(guó)直接或并購(gòu)?fù)顿Y的相關(guān)外國(guó)企業(yè)進(jìn)行國(guó)家安全審查,以便做出是否批準(zhǔn)的決定,目的就是維護(hù)國(guó)家主權(quán)和經(jīng)濟(jì)安全。
(二)與投資有關(guān)的國(guó)家安全審查界定類型
1.概括原因型
部分國(guó)家以威脅公共利益或社會(huì)根本利益為國(guó)家安全概括式原因。如立陶宛《戰(zhàn)略重要性企業(yè)和設(shè)施法》第2條:“保護(hù)國(guó)家的獨(dú)立和主權(quán),投資需減少對(duì)公共安全至關(guān)重要的能源和其他經(jīng)濟(jì)部門的威脅和風(fēng)險(xiǎn)”;如芬蘭《關(guān)于監(jiān)督境外收購(gòu)的第172/ 2012號(hào)法案》第2.1節(jié):“根據(jù)《歐洲基本法》第52條和第65條,如果社會(huì)的根本利益受到實(shí)際和充分的嚴(yán)重威脅,投資需確保國(guó)防或維護(hù)公共秩序與安全”;各國(guó)還偶爾將“國(guó)際和平與安全”作為援引國(guó)家安全審查的原因,例如德國(guó)與新西蘭的規(guī)定。
2.具體列舉型
例如立陶宛,認(rèn)為威脅國(guó)家獨(dú)立和主權(quán)的投資即是威脅國(guó)家安全;韓國(guó)則認(rèn)定國(guó)防材料的外國(guó)投資可能威脅國(guó)家安全;如法國(guó)認(rèn)為與有組織犯罪,恐怖主義或其他犯罪活動(dòng)有關(guān)的人的投資屬于威脅國(guó)家安全的投資;美國(guó)認(rèn)為外國(guó)投資不尊重民主和法治,或者對(duì)國(guó)際社會(huì)構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn),或者沒(méi)有與東道國(guó)的反恐行動(dòng)合作的記錄都屬于威脅國(guó)家安全。
運(yùn)用列舉式界定或說(shuō)明性部門清單以澄清國(guó)家安全的含義,一般都包含以下內(nèi)容:從事國(guó)防產(chǎn)品生產(chǎn)的外國(guó)投資;包括但不限于能源、水供應(yīng)、電信、運(yùn)輸和教育和衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的外國(guó)投資。
(三)外資國(guó)家安全審查制度的風(fēng)險(xiǎn)與防范
在高度開放的全球經(jīng)濟(jì)時(shí)代,各國(guó)保護(hù)其基本的安全利益集中表現(xiàn)為對(duì)外國(guó)投資的國(guó)家安全審查。然而,上述機(jī)制存在潛在的風(fēng)險(xiǎn),即這些政策的設(shè)計(jì)或?qū)嵤┏隽苏嬲膰?guó)家安全問(wèn)題,成為具有隱蔽性特征的新的投資障礙。如2018年美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》,就擴(kuò)大了美國(guó)政府審查范圍和自由裁量空間,審查的隨意性很強(qiáng),美國(guó)“國(guó)家安全”變成容納一切的總括性術(shù)語(yǔ)。以此為契機(jī),2019年《美國(guó)國(guó)防授權(quán)法案》多項(xiàng)條款矛頭指向中國(guó):禁止聯(lián)邦政府使用中國(guó)華為、大華、??低暤绕髽I(yè)的產(chǎn)品。同時(shí),這條法案還緊縮了美國(guó)企業(yè)對(duì)中國(guó)投資的出口,使其變得更為困難??梢?,美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度,有著明顯的泛政治化傾向和強(qiáng)烈的遏制中國(guó)科技發(fā)展的政治意圖,是偽裝或隱藏的投資保護(hù)主義典型。
接受損害國(guó)家安全的投資當(dāng)然是不可取的,借助外資國(guó)家安全審查拒絕不利投資符合國(guó)家利益,但如果美國(guó)這種遏制他國(guó)投資的“隱藏保護(hù)主義”泛濫,必然會(huì)增加交易的不確定性,延遲和成本,勢(shì)必導(dǎo)致世界投資與貿(mào)易走向新的不公平。目前為止,與國(guó)家安全有關(guān)的投資政策方面的國(guó)際合作處于非正式的幼稚期,各個(gè)國(guó)家的外資國(guó)家安全審查制度存在顯著差異,但也出現(xiàn)了一些相似之處,如擴(kuò)大需要審查的交易范圍,降低審查觸發(fā)門檻,設(shè)計(jì)比例較小的投資和股權(quán)等措施。中國(guó)已成為世界經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁引擎,在當(dāng)前美國(guó)式隱藏投資保護(hù)主義抬頭、多邊互信減弱的背景下,中國(guó)需吸收各國(guó)外資“國(guó)家安全”審查制度之長(zhǎng)處,構(gòu)建本國(guó)成熟的外資國(guó)家安全審查法律體系,并思考投資政策合作的范圍和適當(dāng)?shù)膱?chǎng)所,引領(lǐng)該合作領(lǐng)域的開創(chuàng)性工作。
二、我國(guó)外資國(guó)家安全審查制度法律體系現(xiàn)狀與不足
(一)我國(guó)外資“國(guó)家安全”的概念與審查制度變遷
1.外資“國(guó)家安全”概念提出
我國(guó)外資政策中最早提及“國(guó)家安全”的是2002年《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》第7條規(guī)定。2006年《外國(guó)投資者并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)規(guī)定》第12條引入了對(duì)特定投資進(jìn)行安全審查的概念。即收購(gòu)中國(guó)公司的控股權(quán)益的交易中可能對(duì)“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”產(chǎn)生重大影響的情況下,要求投資者向國(guó)際商務(wù)部申報(bào),但未對(duì)審查的程序或標(biāo)準(zhǔn)作出任何澄清。2007年《反壟斷法》第四章規(guī)定,外國(guó)投資者參與涉及國(guó)家安全的經(jīng)營(yíng)者集中的情況下需進(jìn)行額外審查。2009年《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)文件資料的指導(dǎo)意見》第18條就經(jīng)營(yíng)者需額外審查問(wèn)題提供了特別說(shuō)明外, 在關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中的眾多下位立法中,沒(méi)有再提及這一概念。
2.外資“國(guó)家安全”審查制度的正式建立
2011年商務(wù)部發(fā)布《實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《安全審查制度的規(guī)定》),這是我國(guó)首個(gè)正式的針對(duì)外國(guó)收購(gòu)中國(guó)公司安全審查制度。1997年以來(lái),我國(guó)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》和其他政策文件很大程度上控制了外商投資的領(lǐng)域,將禁止投資項(xiàng)目被列入限制清單。《安全審查制度的規(guī)定》與《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》使投資項(xiàng)目的國(guó)家安全審查達(dá)到更高的水平。
3.外資“國(guó)家安全”審查制度的法律體系形成
2015年《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》出臺(tái),為一項(xiàng)框架法,它規(guī)定了國(guó)家維護(hù)國(guó)家安全的一般原則和義務(wù)。該法第59條允許國(guó)家建立國(guó)家安全審查和監(jiān)督機(jī)制,對(duì)外國(guó)商業(yè)投資,特殊項(xiàng)目和技術(shù),互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)以及可能影響國(guó)家的其他重大項(xiàng)目和活動(dòng)進(jìn)行國(guó)家安全審查。同年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》和《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》,規(guī)定特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域的外資國(guó)家安全審查問(wèn)題。2019年《外商投資法》發(fā)布,其中第35條明確國(guó)家建立外商投資安全審查制度,對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。
(二)我國(guó)外資“國(guó)家安全”審查法律體系不足
1.憲法條款缺位
憲法是所有法律的母法。我國(guó)外資“國(guó)家安全”審查制度的建立、實(shí)施、監(jiān)督都需要憲法合法性支持。我國(guó)憲法目前并未明確對(duì)國(guó)家安全作出清晰的條款規(guī)定,導(dǎo)致外資“國(guó)家安全”審查的法律體系建設(shè)缺乏原則性的指導(dǎo)。
2.專門法缺失
2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》以及《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》是我國(guó)目前進(jìn)行外資“國(guó)家安全”審查的主要依據(jù)。存在重復(fù)審查、審查主體權(quán)限不清、透明度不足的問(wèn)題?!吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家安全法》還是《外商投資法》,僅對(duì)外資“國(guó)家安全”審查制度確立合法性作出說(shuō)明,然而,外資“國(guó)家安全”審查制度實(shí)施的程序、審查范圍、權(quán)限等具體問(wèn)題依然無(wú)專門法可依。
3.緊急補(bǔ)救措施空白
美國(guó)將華為列入管制“實(shí)體名單”,針對(duì)我國(guó)投資的一系列政策說(shuō)明目前投資的“國(guó)家安全”審查極易成為保守主義抬頭的先鋒措施?,F(xiàn)代國(guó)際投資、貿(mào)易的關(guān)鍵詞已經(jīng)從Free(自由)變?yōu)镋qual(平等),我國(guó)外資“國(guó)家安全”審查制度應(yīng)該包含此類緊急補(bǔ)救措施,以最大限度的保護(hù)國(guó)家利益。
三、我國(guó)完善外資“國(guó)家安全”審查制度的路徑
(一)加強(qiáng)憲法上國(guó)家安全條款研究
我國(guó)憲法并未明文規(guī)定國(guó)家安全的制度機(jī)制,諸多直接或間接涉及國(guó)家安全的條款,共同成為國(guó)家安全制度設(shè)計(jì)的憲法依據(jù)。憲法上國(guó)家安全條款缺失,致使外資國(guó)家安全審查制度設(shè)計(jì)缺少直接憲法依據(jù),不利于外資國(guó)家安全審查法律體系的完善。
(二)出臺(tái)《外國(guó)投資安全審查法》
2020 年 1 月1 日《外商投資法》即生效實(shí)施,其對(duì)外資準(zhǔn)入限制的減少可能導(dǎo)致外資涌入我國(guó),此時(shí)我國(guó)國(guó)家安全能否得到有效的保護(hù),很大程度上取決于外資安全審查制度能否有效運(yùn)行?!锻馍掏顿Y法》與部分法律法規(guī)的銜接可以通過(guò)法律解釋完成,部分銜接則必須通過(guò)后續(xù)立法完成。出臺(tái)《外國(guó)投資安全審查法》,就外資安全審查機(jī)制的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式、決策方式、監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題,作出明確具體的規(guī)定,在立法層面上為該機(jī)制發(fā)揮實(shí)際的作用提供制度安排和保障,抵御外資風(fēng)險(xiǎn)。
(三)積極與國(guó)際組織合作
國(guó)際組織察覺(jué)到各個(gè)國(guó)家投資政策與國(guó)家安全的新變化,并保持高度關(guān)注。例如,2018年OECD發(fā)布國(guó)家安全和公共秩序有關(guān)的投資政策趨勢(shì)報(bào)告,世界貿(mào)易組織發(fā)布的2018年世界投資報(bào)告中也專門提及與國(guó)家安全有關(guān)的投資措施對(duì)國(guó)家投資的影響。實(shí)際上,OECD和世界貿(mào)易組織的投資政策研究部門對(duì)各國(guó)投資政策保持持續(xù)的監(jiān)測(cè),以幫助各國(guó)政府采取有效保障國(guó)家安全的政策,并確保它們不是偽裝的保護(hù)主義。中國(guó)應(yīng)保持與國(guó)際組織積極合作的傳統(tǒng),將外資國(guó)家安全審查的制度設(shè)計(jì)及時(shí)上報(bào)國(guó)際組織,避免被動(dòng)的同時(shí),引領(lǐng)該合作領(lǐng)域的開創(chuàng)性工作,爭(zhēng)取成為國(guó)際投資政策合作最重要的推動(dòng)者。
注釋:
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第十八條 其他需要向主管機(jī)關(guān)說(shuō)明的情況。如集中涉及破產(chǎn)企業(yè)、國(guó)家安全、產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)有資產(chǎn)、其他部門職能、馳名商標(biāo)等問(wèn)題,應(yīng)就以上問(wèn)題作出特別說(shuō)明。
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