陜南地區(qū)生態(tài)移民搬遷工程實施效果評價

蘇鐵柱，華雷，張永明

（商洛學院 教務處，陜西商洛 726000）

生態(tài)移民是移民搬遷的重要內容，也是國家開展扶貧攻堅，全民建成小康社會的一項重大舉措。陜南移民搬遷是陜西省委、省政府2011年啟動實施的一項重大惠民工程，對加快陜南城鎮(zhèn)化建設進程、實現(xiàn)脫貧摘帽、鄉(xiāng)村振興具有重要意義[1]。目前關于陜南地區(qū)生態(tài)移民的研究及效果評價主要集中在改善居住環(huán)境、生活條件、就業(yè)增收、脫貧攻堅等經(jīng)濟效益、社會效益和政治效益等方面。賈耀鋒認為移民搬遷實踐使得部分地區(qū)生態(tài)移民政策的規(guī)劃目標得以實現(xiàn)，既減輕了遷出地的資源環(huán)境壓力，又把超載的人口遷移到容量較大，生態(tài)較好的區(qū)域發(fā)展，為移民創(chuàng)造了脫貧致富的條件[2]。李博等認為生態(tài)移民效益評估結果揭示了移民政策的制定、實施過程的合理化等對移民效益的重要影響[3]。劉偉等認為生態(tài)移民效果評價既要強調對反映整個移民區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等方面變化的全面調研，也要對生態(tài)移民的理論和實踐問題進行深入研究評價[4]。魯能認為移民搬遷背景下的新型城鎮(zhèn)化充分體現(xiàn)了中國的制度優(yōu)越性和創(chuàng)新性，但需要防止移民出現(xiàn)返貧和二次搬遷現(xiàn)象，防止移民社區(qū)形成新二元結構[5]。黃志剛等認為生態(tài)移民是陜南連片貧困地區(qū)推進精準扶貧的重要路徑，成效顯著，為脫貧攻堅及新農(nóng)村建設奠定了堅實基礎[6]，付少華等認為移民搬遷整體改變與再塑造了農(nóng)戶生計空間[7]。黎潔認為這種改變對移民生計結構的優(yōu)化產(chǎn)生了積極作用，但搬遷后的生計適應及安全較為突出[8]。徐錫廣等認為移民安置過程中存在陷入次生貧困的可能，移民生計的可持續(xù)性等方面不容忽視[9]。李曉園等認為經(jīng)濟基礎、政策保障和社會融入是衡量易地扶貧搬遷績效評價的重要因素，其中經(jīng)濟基礎因素最重要[10]。魯能等認為社會效益是易地移民搬遷精準扶貧的基礎效益，經(jīng)濟效益是核心效益，而政治效益、文化效益、生態(tài)效益則是易地移民搬遷精準扶貧的延伸效益[11]。

隨著移民搬遷工程的深入推進，移民本身的一些復雜問題逐漸顯現(xiàn)出來，部分地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展相對滯后，發(fā)展不平衡、不充分，可持續(xù)發(fā)展動力不足，制約著脫貧攻堅成果的鞏固和鄉(xiāng)村振興的持續(xù)健康發(fā)展。目前關于移民搬遷效果評價相關研究以民生保障、經(jīng)濟效益和社會效益為主，基于鄉(xiāng)村振興背景下的移民搬遷地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護、文化體育建設、防止返貧以及可持續(xù)發(fā)展研究欠缺、較少。本文主要圍繞如何推進生態(tài)移民搬遷提升生態(tài)文明和鄉(xiāng)村文化效益，實現(xiàn)長期脫貧可持續(xù)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化建設水平和發(fā)展質量，對陜南地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民搬遷工程效果進行調查評價，在深刻全面了解現(xiàn)狀基礎上，分析存在問題的成因，并提出解決的對策。

1 研究方法與對象

主要運用問卷調查、實地走訪考察、統(tǒng)計分析等方法，于2017—2018年，對商南縣清油河鎮(zhèn)、丹鳳縣竹林關鎮(zhèn)、山陽縣楊地鎮(zhèn)的生態(tài)移民代表進行了走訪和問卷調查，調查問卷涉及受訪者基本現(xiàn)狀、存在的問題以及對生態(tài)移民搬遷工作的看法和建議等。在移民集中安置點、移民臨時居住點、施工現(xiàn)場等地共計發(fā)放問卷120份，回收有效問卷116 份。參與調查問卷的移民代表中女性占41%，男性占59%；其中20 歲以下占 16.95%，20～40 歲占 32.20%，40～60 歲占40.68%，60～70 歲占10.17%?？傮w來說調查受眾分布均勻，調查結果真實可信，代表性較強。

2 結果與分析

共計調查研究移民116 人，其中小學文化程度49 人，占40.68%；中學文化程度55 人，占47.46%，大專及以上學歷4 人，占6.77%；文盲6人，占5.08%（見表1）。在校學生14 人，占11.86%；外出務工35 人，占30.51%；半工半農(nóng)17 人，占16.25%；務農(nóng)25 人；占21.03%；其他自由職業(yè)者24人；占20.34%。從家庭收入來看，5 000 元以下占17.65%；5 000～10 000 元占 5.88%；10 000～15 000元占47.06%；15 000～20 000 占29.41%（見表1）。

據(jù)此可見，接近九成的移民文化程度在中學及以下，受教育程度普遍較低；移民家庭年收入主要集中在10 000～20 000 元，但家庭成員4人以上超過80%，移民經(jīng)濟負擔比較重；這些移民創(chuàng)收主要依靠外出務工和做小本生意，通過走訪得知外出務工仍然是一種趨勢，而務農(nóng)人員越來越少。

調查發(fā)現(xiàn)70.6%的人認為原居住地自然災害發(fā)生頻繁或比較頻繁（如圖1），93.1%的移民對政府移民搬遷工作表示滿意（如圖2），89.4%的移民認為生態(tài)移民搬遷對生活條件改善較大（如圖3）。調查表明，搬遷群眾由原來的地質洪澇災害威脅的地區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、交通不便地區(qū)搬遷到地勢平坦、交通便捷、人口集中、環(huán)境優(yōu)美的移民小區(qū)，由土瓦房變?yōu)闃欠?，分散居住變?yōu)榧芯幼?，教育醫(yī)療衛(wèi)生保障和生活條件等都有了很大改善。搬遷群眾的生產(chǎn)方式由原來務農(nóng)向務工和第二、第三產(chǎn)業(yè)轉變，同時有效促進了生態(tài)功能的恢復，保護了生態(tài)環(huán)境。

表1 移民的基本情況調查

圖1 原居住地自然災害發(fā)生頻繁程度調查

圖2 移民對政府移民搬遷工作滿意度調查

圖3 移民對遷入地的滿意程度調查

3 陜南地區(qū)生態(tài)移民搬遷存在的問題

3.1 配套設施服務不健全

調查顯示，25.53%的群眾對新居住地周圍環(huán)境及配套設施非常滿意，47.06%的群眾表示滿意；另有約8%的移民表示不滿意；85%的群眾對“子女入學、醫(yī)療和就業(yè)”三項內容最為關心，約85%的村民覺得農(nóng)村現(xiàn)在面臨的最突出的問題是增收困難，家庭負擔重，醫(yī)療、教育等基本問題難以解決。部分移民社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理等生態(tài)環(huán)境保護問題突出，社區(qū)安全監(jiān)管、精神文化建設、體育運動設施等不健全，學校建設、醫(yī)療保障等需要進一步完善。幼兒園、小學、初中等教育機構的基礎設施比較完善，硬件設施水平相對較高，但師資水平相對較低，教職人員也相對缺乏。

3.2 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

在調查中，移民家庭中承包地面積6 畝以下的超過60%；實際耕作面積在6 畝以下的75%，約有70%的村民表示希望能成立專業(yè)化的農(nóng)業(yè)合作組織，進行耕地的適度規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，發(fā)展農(nóng)村特色經(jīng)濟，增加農(nóng)民的收入，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，并且有45%的村民愿意租讓土地。部分地區(qū)屬于國家連片集中貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集約化發(fā)展不足，沒有實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，未能通過特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動就業(yè)，無法為搬遷移民提供足夠的就業(yè)崗位，農(nóng)業(yè)增收困難，移民社區(qū)的勞動力仍然以外出打工為主，年輕勞動力大量外流，勞動力并沒有出現(xiàn)回流的現(xiàn)象。

3.3 移民就業(yè)渠道狹窄

關于移民就業(yè)及收入來源的問題，調查顯示：56.52%的人認為農(nóng)業(yè)投入成本過高，土地資源有限，收益較低；34.78%的受訪者認為農(nóng)村勞動力不足是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素；47.83%的人認為外出打工可以增加家庭收入，改善家庭經(jīng)濟狀況；個別經(jīng)濟狀況比較差的搬遷對象和貧困戶以及老年人搬遷自籌資金負擔重。調查表明移民搬遷后最關心的焦點是家庭收入或就業(yè)問題，部分移民生存技能技術缺乏，新的生存環(huán)境適應能力較差，移民更希望政府繼續(xù)加大政策和財政投入，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。搬遷后，一些移民由于出門打工沒有技術，經(jīng)營沒有門路，種田沒有土地，沒有收入來源，生活艱難，在家務農(nóng)只能維持家庭基本生計，移民搬遷并沒有從就業(yè)上改變移民戶的生活問題，已脫貧農(nóng)戶存在搬遷后重新返貧的風險。

4 提升陜南地區(qū)生態(tài)移民搬遷效果評價對策

4.1 堅持生態(tài)移民走可持續(xù)發(fā)展之路

習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”，十八大將“美麗中國”的生態(tài)文明建設目標寫入工作報告，十九大報告中提出“堅持人與自然和諧共生”“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”，也提出了永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線等。習近平總書記指出不能把解決貧窮、發(fā)展經(jīng)濟同生態(tài)環(huán)境保護對立起來，更不會以犧牲生態(tài)環(huán)境來換取經(jīng)濟發(fā)展。生態(tài)環(huán)境是人民賴以生存的基本保證，陜南大部分移民所在地屬于水土流失嚴重，生態(tài)環(huán)境脆弱，在扶貧移民過程中，應該首先考慮把移民搬遷與生態(tài)建設結合起來，在移民搬遷過程中加大生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)費投入和制度建設，先移民后封山，實施退耕還林、還草，改善和治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境，突出生態(tài)和文化主題，在智慧農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、森林養(yǎng)生等領域創(chuàng)新經(jīng)營模式，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)環(huán)境保護、就業(yè)能力提升成為移民新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的動力和保障，實現(xiàn)經(jīng)濟、生態(tài)和社會三大效益最大化，

4.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構推進特色農(nóng)業(yè)發(fā)展

黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要不斷優(yōu)化提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)特色興農(nóng)、產(chǎn)業(yè)興農(nóng)、科技興農(nóng)。商洛地處秦巴山區(qū)，交通不便，信息阻塞，思想比較保守，機會有限，經(jīng)濟基礎薄弱，較難引進外來經(jīng)濟資源，嚴重制約經(jīng)濟發(fā)展。商洛地區(qū)擁有生態(tài)、農(nóng)業(yè)、旅游資源優(yōu)勢，移民地區(qū)應以市場為導向，合理調整和優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構和布局，以推進山林、土地集約化、適度規(guī)?；?jīng)營為突破口，選擇適宜性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)旅游觀光、健康養(yǎng)生，依托商洛豐富的中草藥資源、礦產(chǎn)資源、生物資源、旅游資源、文化資源等建立產(chǎn)業(yè)孵化基地，堅持“穩(wěn)得住、能致富”，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化[12]。逐步推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變、傳統(tǒng)農(nóng)民向市民或產(chǎn)業(yè)工人轉變、遷入地的農(nóng)業(yè)資源向工商資本轉化[13]，吸引外出打工農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧。

4.3 完善基本設施加強文化體育建設

十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！笨傄?。習近平總書記強調，鄉(xiāng)風文明是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的靈魂，鄉(xiāng)風文明既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要內容，更是加強農(nóng)村文化建設的重要舉措，因此不僅要完善移民搬遷地區(qū)基本水電路訊等基礎設施及醫(yī)療、衛(wèi)生等基礎設施，強化基礎交通設施建設，居民點內部的排水，供電等實現(xiàn)路、水、電“三通”，完善移民搬遷地區(qū)基本生活保障設施建設[14]，也要加大基礎教育、精神文化活動、體育運動設施、文化健身廣場等建設投入，通過完善基礎設施提升移民地區(qū)生活保障，豐富群眾文化體育生活，提升鄉(xiāng)村風貌和鄉(xiāng)風文明，同時，吸引優(yōu)秀青年教師來當?shù)厝谓蹋С执髮W生到當?shù)刂Ы?，加大教育醫(yī)療資源投入，提升教育醫(yī)療資源質量。

4.4 健全社會保障體系實現(xiàn)長期穩(wěn)定

習近平總書記指出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實質上是推進生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多要素于一體的系統(tǒng)工程。健全的社會保障體系是移民安心生活的保障，普及和完善社會養(yǎng)老、醫(yī)療保險等社會保障服務。通過政府投入、籌集資金、搬遷戶自籌資金等措施，拓展資金投入渠道，爭取地中央、省、市項目支持，多元籌措資金，鼓勵民間資本投入，全方位提升其教育、醫(yī)療、交通、文化等公共服務功能和水平，夯實移民地區(qū)物質文化需求，不斷完善住房安置、生活補貼、就業(yè)安置、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等基本社會保障制度和優(yōu)惠政策，優(yōu)先對“困難移民”進行救助扶持、低保補助，減輕困難戶因搬遷帶來的經(jīng)濟負擔，激發(fā)移民搬遷積極性，實現(xiàn)長期穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展[8]。

4.5 開展技術培訓加強就業(yè)幫扶

完善的就業(yè)保障是移民生存可持續(xù)的前提，移民不僅要“輸血”，更重要的是“造血”。采用“科技文化扶貧”的方式，堅持“治窮先治愚，扶貧先扶人，扶貧先扶智”，通過加強技術教育和培訓，使移民掌握脫貧致富的基本本領，提高就業(yè)技能來把窮根徹底拔掉，為脫貧致富提供最根本的保障[15]。技術培訓和指導主要靠政府開展，也可依托教育、科技部門、企業(yè)以及高校科研院所幫扶結對，將新技術、新方法、新知識用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在移民就業(yè)技能提升的同時，還應建立健全就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，通過及時發(fā)布相關就業(yè)信息，減免稅收、崗位補貼、金融扶持、公益崗位、發(fā)放產(chǎn)業(yè)獎補資金、探索電商發(fā)展助力脫貧攻堅等，向移民提供更多的政策引導和就業(yè)幫扶，促進其就業(yè)[16]。

5 結語

陜南生態(tài)移民搬遷地區(qū)是一項集經(jīng)濟、社會、生態(tài)于一體綜合性建設工程，通過初期的探索到逐步成熟，在生態(tài)環(huán)境建設、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮了重要作用[17]。生態(tài)移民的可持續(xù)發(fā)展要轉變過去重經(jīng)濟輕生態(tài)、輕文化的發(fā)展理念，既需要政府的政策引導和財政支持加大產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化、經(jīng)營投入、配套基礎設施建設完善以及資金、技術和人員的支持，也要注重鄉(xiāng)村精神文明建設、生態(tài)和諧、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。陜南地區(qū)生態(tài)移民需要在已取得的成績基礎上，繼續(xù)完善相關政策和社會保障體系，強化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升移民就業(yè)能力，加強生態(tài)環(huán)境保護舉措，重視鄉(xiāng)村精神文化建設，穩(wěn)步推行教育醫(yī)療等惠民政策，為移民提供良好的生活環(huán)境和基本保障，構建人與自然、社會和諧關系，促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，助力脫貧攻堅，實現(xiàn)陜南地區(qū)全面建成小康社會。