為基層“減負(fù)”重在創(chuàng)新

杜治洲

【摘要】名目繁多、五花八門的檢查和考核，已成為基層的“不可承受之重”，不僅做了許多無用功，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，還助長(zhǎng)了官僚主義作風(fēng)，破壞了政府公信力。因此，要在理念、制度、作風(fēng)和手段等方面進(jìn)行系統(tǒng)創(chuàng)新，減輕基層壓力，激發(fā)基層活力。

【關(guān)鍵詞】基層壓力 治理 基層干部 【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層處于政府權(quán)力運(yùn)行鏈條的末端，但其地位極其重要，是政策和任務(wù)落地的關(guān)鍵點(diǎn)?；鶎拥谋憩F(xiàn)直接影響到整個(gè)國家治理體系的運(yùn)行效果。當(dāng)前，一些地方針對(duì)基層的工作任務(wù)、督查檢查、考核評(píng)比令基層干部身心俱疲。有的地方一年要接受300多次督查檢查，大量基層干部得加班加點(diǎn)填寫各類臺(tái)賬資料。過于頻繁的督查，不但耗費(fèi)了大量的人力物力，還擠占了基層干部抓落實(shí)、干實(shí)事的時(shí)間，根本無法專注業(yè)務(wù)工作，一些人無奈弄虛作假、欺上瞞下。

繁雜考核和冗余程序增加基層負(fù)擔(dān)

考核檢查事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)多樣，接待任務(wù)重。當(dāng)前針對(duì)基層考核的內(nèi)容繁雜，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）來看，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的考核主要涉及工業(yè)總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資等30多個(gè)工作目標(biāo)，對(duì)專項(xiàng)工作的考核涉及計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、信訪等20余項(xiàng)。針對(duì)扶貧考核，各部門在完成考核指標(biāo)的過程中，存在“層層加碼”的現(xiàn)象。下級(jí)執(zhí)行部門為了更好地完成上級(jí)部門的考核評(píng)估，往往會(huì)提高完成標(biāo)準(zhǔn)的門檻，非理性地加大考核的力度。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，“扶貧資料省里有一套模板，市里有一套，縣里也有一套，而且一套比一套復(fù)雜”?；鶎痈刹堪滋烀χ咴L貧困戶，晚上加班加點(diǎn)寫材料。有些扶貧的考核指標(biāo)和實(shí)際有出入，完成的難度較大，基層為了配合上級(jí)部門的考核任務(wù)，有時(shí)會(huì)玩起“數(shù)字”游戲、虛報(bào)數(shù)據(jù)等。扶貧工作的多標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求，使基層干部常常把節(jié)假日、雙休日搭進(jìn)去也未必就能處理好，解決好，這在一定程度上挫傷了部分基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。當(dāng)基層干部知道上級(jí)單位要下來檢查時(shí)，有時(shí)會(huì)很早地開始籌備檢查接待工作，甚至?xí)闪⒁粋€(gè)小組作為專職接待組，誰來了都得接待好。有時(shí)多個(gè)工作組都來檢查，并沒有提出很好的指導(dǎo)性建議，檢查多、指導(dǎo)少、要材料的多、搞調(diào)研的少，隔三差五的接待上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查，準(zhǔn)備各種材料，組織會(huì)議匯報(bào)。而且，上級(jí)部門來檢查工作都要有相應(yīng)的基層政府和部門的領(lǐng)導(dǎo)陪同，直接影響了基層業(yè)務(wù)工作的開展。

設(shè)立機(jī)構(gòu)及掛牌過多，與干部力量配備不協(xié)調(diào)。現(xiàn)階段，為突出專項(xiàng)工作的重要性和在基層的落實(shí)效果，往往明確要求基層部門專項(xiàng)掛牌并設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，并將設(shè)立機(jī)構(gòu)落實(shí)情況作為年終考核的重要指標(biāo)，造成基層設(shè)立機(jī)構(gòu)和掛牌過多的問題。有的部門把村、社區(qū)組織行政化，要求其對(duì)應(yīng)上級(jí)機(jī)關(guān)職能設(shè)機(jī)構(gòu)、掛牌子，導(dǎo)致村（社區(qū)）所掛牌子過多過濫，很多村（社區(qū)）僅大門懸掛的牌子就有10余塊，而其他的小牌子更是多達(dá)40-50塊。村（社區(qū)）演變成了“小政府”，承擔(dān)的行政性事務(wù)越來越繁重，占用了絕大多數(shù)的辦公時(shí)間，花在自治事務(wù)上的時(shí)間和精力越來越少。當(dāng)前，雖然社會(huì)發(fā)展越來越快，但基層干部隊(duì)伍的數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在基層掛牌成立工作機(jī)構(gòu)和各類領(lǐng)導(dǎo)小組，造成基層機(jī)構(gòu)過多，而基層干部人數(shù)有限，往往不能真正配置專職人員開展工作，身兼數(shù)職的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致工作效率和質(zhì)量不高，尤其是個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員，一個(gè)委員有時(shí)要兼任十幾個(gè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組成員，相應(yīng)要承擔(dān)多種工作和責(zé)任。

“一票否決”事項(xiàng)過多，工作負(fù)擔(dān)過重。一些基層級(jí)級(jí)都簽責(zé)任狀，什么工作都講究高標(biāo)準(zhǔn)，特別是集中在教育科研、招商引資、環(huán)境衛(wèi)生、城鎮(zhèn)建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等諸多領(lǐng)域，幾乎涵蓋了政府工作的各個(gè)方面?！耙黄狈駴Q”本是為突出特定時(shí)期的某項(xiàng)中心工作而設(shè)置的一項(xiàng)考核辦法，目的是將干部精力充分聚焦，提升工作實(shí)效，現(xiàn)在一些地方卻出現(xiàn)了“一票否決”過多過濫問題，實(shí)行“一票否決”大多難以找到政策依據(jù)。一些基層干部往往以有限的權(quán)力承擔(dān)了無限的責(zé)任，壓力很大，心理負(fù)擔(dān)重，怕做錯(cuò)事，個(gè)別基層干部互相推諉、選擇逃避，甚至不作為，阻礙黨和國家事業(yè)的發(fā)展。

填報(bào)臺(tái)賬數(shù)量多，工作重留痕。有些機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)到基層檢查工作時(shí)，不問工作是否落實(shí)，不問群眾是否滿意，只愛看臺(tái)賬。如果單單用臺(tái)賬衡量工作成效，必然滋長(zhǎng)不務(wù)實(shí)、不扎實(shí)的工作作風(fēng)。為了建立上級(jí)要求的各種臺(tái)賬，基層干部不得不長(zhǎng)時(shí)間坐在辦公室中反復(fù)填報(bào)各種材料，導(dǎo)致不少干部擠不出時(shí)間走訪入戶，與群眾交流的時(shí)間減少，無法很好地了解基層群眾的需求。

此外，部分地區(qū)行政辦公體系無紙化程度不高，視頻、網(wǎng)絡(luò)會(huì)議仍未普及，“文山會(huì)?！薄⒁詴?huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件的現(xiàn)象仍然存在，嚴(yán)重影響了基層政府效能的發(fā)揮。

為基層減負(fù)松綁要在理念上樹立民本思維，讓百姓“檢查工作”

我們不難看到一些有意思的規(guī)律：下級(jí)政府落實(shí)上級(jí)任務(wù)時(shí)通常會(huì)層層加碼，工作量“逐級(jí)膨脹”，時(shí)限“逐級(jí)縮短”。在部署落實(shí)中央決策時(shí)，省級(jí)上調(diào)中央下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，市縣級(jí)則上調(diào)省級(jí)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，無疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的包袱就更重，不但如此，要求完成任務(wù)的截止時(shí)間也逐級(jí)提前。為了盡快完成上級(jí)的指標(biāo)，便不停地檢查和督促下級(jí)加快工作進(jìn)展，以求提前超額完成任務(wù)、確保達(dá)標(biāo)“萬無一失”。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的重要原因之一是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“官本位”思想，他們習(xí)慣性地看上級(jí)臉色，為迎合上級(jí)而不顧客觀規(guī)律盲目“攤派”工作。為了改變這種不良現(xiàn)象，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須真正樹立以人民為中心的民本思想，以人民滿不滿意、高不高興、答不答應(yīng)作為檢驗(yàn)工作的最終標(biāo)準(zhǔn)。

我們黨始終堅(jiān)持以人民為中心的思想，尤其是黨的十八大以后，各項(xiàng)工作都要圍繞“人民”這個(gè)中心推進(jìn)。既要從人民的需要出發(fā)部署和落實(shí)任務(wù)，又要讓人民群眾監(jiān)督政府工作。為此要落實(shí)權(quán)力清單公開制度和“責(zé)任狀”公開制度，讓公眾參與監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府工作的進(jìn)展和績(jī)效。各類常規(guī)的或臨時(shí)的“責(zé)任狀”都必須出自權(quán)力清單，超出了權(quán)力清單范圍則是無效的。各級(jí)政府可以行使的權(quán)力、必須承擔(dān)的責(zé)任都清清楚楚公之于網(wǎng)，公眾就知道政府應(yīng)該做哪些事、不可以做哪些事。下達(dá)給各級(jí)的任務(wù)部署，只要不涉及國家秘密和工作秘密，都應(yīng)向社會(huì)公開，讓公眾了解政府在干什么、怎么干，并監(jiān)督政府干事的效率和效果。公眾也可以對(duì)各類工作部署的科學(xué)性與合理性作出評(píng)價(jià)。這樣，做表面文章的形式主義、虛假的做秀行為就會(huì)失去表演舞臺(tái)，那些“大躍進(jìn)”式、奇葩荒誕的發(fā)號(hào)施令和敷衍應(yīng)付、純走過場(chǎng)的虛假匯報(bào)就會(huì)暴露在眾目睽睽之下。如此一來，官本思想被民本思想代替，“催命符”就會(huì)越來越少，基層干部就會(huì)走出忙亂浮躁疲憊不堪地做無用功的窘境。

為基層減負(fù)松綁要在制度上強(qiáng)化簡(jiǎn)政放權(quán)，讓基層“聚焦服務(wù)”

政府職能和政府機(jī)構(gòu)具有天然的“膨脹性”，尤其是現(xiàn)代社會(huì)，政府管轄的事務(wù)呈井噴之勢(shì)。管轄的事越多，領(lǐng)導(dǎo)干部就越忙，基層干部就更忙。政府必須轉(zhuǎn)變職能，把那些“不該管”“管不了”“管不好”的事交給市場(chǎng)和社會(huì)，集中精力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的政府應(yīng)該管、管得了、管得好的問題。應(yīng)破除“上下一般粗”的政府結(jié)構(gòu)，加大簡(jiǎn)政放權(quán)的力度，給基層更多的自主權(quán)，放手讓基層干部發(fā)揮積極性和主動(dòng)性，激發(fā)他們的工作熱情。

要盡快優(yōu)化政府縱向職能結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)基層政府的服務(wù)職能。從理論上講，層級(jí)越高的政府其政治職能越強(qiáng)，層級(jí)越低的政府其服務(wù)職能越強(qiáng)。也就是說，與基層政府相比，中高層政府的政治職能更為突出，而基層政府更應(yīng)聚焦于為百姓提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。因此，應(yīng)調(diào)整各級(jí)政府的職能結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)基層政府的服務(wù)職能。

同時(shí)，簡(jiǎn)政放權(quán)、屬地管理不應(yīng)成為上級(jí)黨委和政府推脫責(zé)任的借口，督查考核的“板子”不能一律打在基層身上。必須創(chuàng)設(shè)科學(xué)的督查方法，樹立層層有責(zé)、層層擔(dān)責(zé)的明確導(dǎo)向。基層的職責(zé)不能推給上級(jí)，上級(jí)的職責(zé)也不能甩給基層，各層干部的干事創(chuàng)業(yè)熱情都要激發(fā)出來。但不可忽視的是，必須切實(shí)改變監(jiān)督檢查中政出多門、頻率過高、重痕跡輕實(shí)績(jī)的現(xiàn)象，讓基層干部從不必要的檢查中徹底解脫出來，將更多的精力用在推動(dòng)工作落實(shí)上。

為基層減負(fù)松綁要在作風(fēng)上治理文山會(huì)海，讓干部“輕裝上陣”

“文山會(huì)海”已成為當(dāng)下阻礙國家治理現(xiàn)代化的巨大障礙?！拔纳綍?huì)海”令各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部頭疼不已?！耙丛陂_會(huì)，要么在去開會(huì)的路上”，特別是許多基層干部疲于應(yīng)付各個(gè)渠道布置下來的會(huì)議而無法安心做好業(yè)務(wù)工作，無暇顧及群眾關(guān)心的具體問題。據(jù)2017年《人民日?qǐng)?bào)》刊載的一篇題為“精準(zhǔn)扶貧駐村蹲點(diǎn)日記”的文章，某鎮(zhèn)的政法委副書記一年共開了280多場(chǎng)會(huì)，平均每個(gè)工作日不止一場(chǎng)會(huì)。從鎮(zhèn)里到縣城有兩小時(shí)的車程，來回就得半天，再加上開會(huì)半天，一天時(shí)間耗費(fèi)完畢，基本沒有時(shí)間干具體工作了。要治理“文山會(huì)海”，優(yōu)化工作作風(fēng)，必須做到以下兩個(gè)方面。

一方面，領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，樹立榜樣。上級(jí)黨委和政府特別是主要領(lǐng)導(dǎo)同志必須帶頭，將下級(jí)黨委、政府、相關(guān)部門和單位在一定時(shí)間內(nèi)擬召開的會(huì)議數(shù)量、會(huì)議持續(xù)時(shí)間、文件數(shù)量等劃一條紅線，制定一個(gè)硬杠杠。通過這種方式促進(jìn)各級(jí)黨政部門少開會(huì)、開短會(huì)，少陪同、多調(diào)研，切實(shí)轉(zhuǎn)變各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)，把各級(jí)干部尤其是基層干部從“文件堆”“會(huì)議圈”中徹底解脫出來，以便他們有更多的時(shí)間精力深入群眾，體察民情，為民謀事。另一方面，要通過制度創(chuàng)新撬動(dòng)“文山會(huì)?！?。例如，近年來，一些地方政府試行“無會(huì)周”制度，取得了良好的效果，值得借鑒推廣。

為基層減負(fù)松綁要在手段上改革管理方式，讓數(shù)據(jù)“聯(lián)通上下”

給基層減負(fù)松綁，還要在手段上創(chuàng)新。在信息化時(shí)代，必須充分利用電子化手段優(yōu)化政府管理方式，提升政府管理效率。從“讓干部跑路”，轉(zhuǎn)向“讓數(shù)據(jù)跑路”；從讓干部整理紙質(zhì)材料接受現(xiàn)場(chǎng)檢查，轉(zhuǎn)向讓數(shù)據(jù)自動(dòng)生成報(bào)告接受遠(yuǎn)程審核。

例如，在扶貧工作中，可以大力推進(jìn)扶貧信息部門共享、互聯(lián)互通，保持部門之間數(shù)據(jù)的高度一致性，嚴(yán)禁精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)各搞一套、各自為政。扶貧數(shù)據(jù)必須通過建檔立卡信息系統(tǒng)上報(bào)，而不能要求縣以下單位通過其他渠道提供，不得增加規(guī)定以外的表冊(cè)資料，也不得增加填報(bào)頻次。再以環(huán)保工作為例，為減少基層環(huán)保部門的繁重任務(wù)，可以通過環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)代替人海戰(zhàn)術(shù)。生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)方面，建議引入在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、視頻監(jiān)控信息等手段，構(gòu)建全方位、多層次的環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)，借此對(duì)治污設(shè)施、運(yùn)行情況等進(jìn)行24小時(shí)不間斷的監(jiān)測(cè)監(jiān)管。如有異常狀態(tài)出現(xiàn)，系統(tǒng)便會(huì)及時(shí)通過手機(jī)APP、微信等方式告知轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法人員，從而降低巡查成本，提升巡查效率，并可以有效緩解基層環(huán)境監(jiān)管能力不足的困境。而且還可以在此基礎(chǔ)上建立覆蓋全國的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境信息資源的互通共用。這一系統(tǒng)可以實(shí)時(shí)收集污染源企業(yè)的生產(chǎn)狀況、治污設(shè)施運(yùn)行情況、用電量以及銀行賬目等相關(guān)信息，運(yùn)用全國統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系、過程監(jiān)管表格進(jìn)行評(píng)估，做到上下同一個(gè)指令、同一套表格，真正減少那些交叉重復(fù)、口徑不一的煩瑣核查。

（作者為北京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)高等研究院副院長(zhǎng)、教授）

【參考文獻(xiàn)】

①袁剛：《“責(zé)任狀”過多過雜，基層干部該“減負(fù)”》，《人民論壇》，2018年第4月中期。

②顧仲陽：《扶貧干部少些文山會(huì)海（蹲點(diǎn)手記）》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年6月25日。