淺議網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域檢察公益訴訟

于凱蒂　徐月笛

摘要：為了保障食品安全，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)行業(yè)發(fā)展，我國先后出臺了多部針對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的法律法規(guī)和部門規(guī)章。目前，全國范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域檢察監(jiān)督已經(jīng)初具規(guī)模。網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域違法行為具有主體多元、行為多樣、影響范圍較大等特點(diǎn)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)往往面臨著案件線索來源少、調(diào)查取證難度大、辦案能力需提高以及與行政機(jī)關(guān)的良性互動機(jī)制未建立等問題。對此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓寬案源渠道、加強(qiáng)內(nèi)外部門協(xié)作、建立良性監(jiān)督機(jī)制，以更好地形成網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全的保護(hù)合力，守護(hù)老百姓“舌尖上的安全”。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)餐飲;公益訴訟;食品安全

隨著我國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+餐飲服務(wù)”等新興業(yè)態(tài)快速增長。網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)促進(jìn)了餐飲業(yè)的發(fā)展，方便了人們的生活。但隨著訂餐平臺快速擴(kuò)張和訂餐量激增，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)平臺對入網(wǎng)商家管理不到位、對配送環(huán)節(jié)食品安全風(fēng)險(xiǎn)疏于防范，以及網(wǎng)絡(luò)餐飲生產(chǎn)經(jīng)營者違法進(jìn)行食品加工等問題也逐漸凸顯。為了保障食品安全，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的行業(yè)發(fā)展，我國先后出臺了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》《電子商務(wù)法》等多部針對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的法律法規(guī)、部門規(guī)章，規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，并賦予食品藥品監(jiān)督管理部門違法行為的查處職責(zé)。

與此相應(yīng)，各地檢察機(jī)關(guān)積極履職，聚焦美團(tuán)、餓了么等網(wǎng)絡(luò)食品外賣平臺，開展網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域檢察公益訴訟專項(xiàng)活動，全力守護(hù)老百姓“舌尖上的安全”。2017年12月，最高檢民事行政檢察廳下發(fā)《關(guān)于加大食藥領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度的通知》（高檢民[2017]11號），要求全國檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，及時對食藥安全領(lǐng)域存在的問題進(jìn)行調(diào)研并部署開展專項(xiàng)活動。2018年8月，最高檢又發(fā)布《關(guān)于開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動的實(shí)施方案》，要求各地檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)這項(xiàng)活動中將網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全領(lǐng)域檢察公益訴訟作為工作重點(diǎn)。但是，由于網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)不同于傳統(tǒng)餐飲服務(wù)，其線上經(jīng)營、線上交易的特點(diǎn)不僅對食品藥品監(jiān)督管理部門的監(jiān)管模式產(chǎn)生了影響，也為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件的辦理提出了新的難題。

一、網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域違法行為的特點(diǎn)

與傳統(tǒng)餐飲服務(wù)較單一的違法主體、違法行為相比，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的違法主體、違法行為有其自身的特點(diǎn)，具體來說：

一是違法主體多元。傳統(tǒng)餐飲服務(wù)的主體僅指餐飲服務(wù)提供者，即餐飲服務(wù)經(jīng)營者;而網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)借助互聯(lián)網(wǎng)及計(jì)算機(jī)技術(shù)，其主體不僅包括餐飲服務(wù)提供者（經(jīng)營者），也包括網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者;①而且第三方平臺不僅包括餓了么、美團(tuán)等此類專營網(wǎng)站，也包括餐飲服務(wù)連鎖公司總部建立的為其門店提供網(wǎng)絡(luò)交易服務(wù)的自建網(wǎng)站等。就二者關(guān)系來講，第三方平臺提供者本身對入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者存在審查入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的食品經(jīng)營許可證，登記入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人及聯(lián)系方式等信息的基本管理義務(wù)。因此監(jiān)管部門不僅要監(jiān)督、查處餐飲服務(wù)提供者的經(jīng)營行為，而且要監(jiān)督、查處第三方網(wǎng)絡(luò)平臺的管理行為。

二是違法行為多樣。一方面，線上違法與線下違法同時存在。即網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域的違法行為既可能是入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者未依法取得食品經(jīng)營許可證、超范圍經(jīng)營、未保證食品安全等此類線下不當(dāng)行為，也可能是網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者未審查、登記、公示入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者相關(guān)信息、未按要求記錄、保存網(wǎng)絡(luò)訂餐信息等此類線上不當(dāng)行為。另一方面，違法行為可能出現(xiàn)在食品制作、包裝、交易、運(yùn)輸?shù)热^程。與傳統(tǒng)餐飲服務(wù)相比，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)需進(jìn)行食品包裝和運(yùn)輸（送餐），增加了監(jiān)管部門的監(jiān)管內(nèi)容，擴(kuò)大了監(jiān)管范圍。

三是違法行為影響范圍較大。網(wǎng)絡(luò)自始具有受眾廣、信息傳播快速的特點(diǎn)，“互聯(lián)網(wǎng)+餐飲”的模式亦擴(kuò)大了違法行為的影響范圍。這主要體現(xiàn)在：一則相較于傳統(tǒng)餐飲服務(wù)，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)受地域限制更小，不同地域的消費(fèi)者均可通過第三方平臺進(jìn)行交易，享受餐飲服務(wù);二則同一餐飲服務(wù)提供者可在多個第三方平臺登記入網(wǎng)，意味著使用不同平臺的消費(fèi)者均可通過網(wǎng)絡(luò)與同一餐飲服務(wù)提供者進(jìn)行交易，擴(kuò)大了受眾范圍。因此，一旦入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者未能依照法律規(guī)定保障食品安全，第三方平臺未能及時發(fā)現(xiàn)問題并作出處理，將使大量潛在消費(fèi)者處于食品安全風(fēng)險(xiǎn)中。

二、網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域檢察公益訴訟案件的辦理難點(diǎn)

首先，案件線索來源匱乏。一般來說，檢察公益訴訟案件的來源主要包括民眾向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)、檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中的發(fā)現(xiàn)。然而目前，網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域檢察公益訴訟（無論是民事公益訴訟還是行政公益訴訟）線索的來源，主要基于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中的發(fā)現(xiàn)，民眾對公益訴訟的認(rèn)知還不全面，直接向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)較少?？蓪?shí)踐中，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺、入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的不當(dāng)行為大量存在，行政違法和行政不作為時有發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)能夠在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的案件線索極為有限。而且，由于平臺建設(shè)和數(shù)據(jù)對接等方面仍存在問題，檢察機(jī)關(guān)對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)主體的資格、行為等了解較少，信息極不對稱，這都在一定程度上增加了檢察機(jī)關(guān)獲得線索的難度。

其次，調(diào)查取證難度加大。當(dāng)下，網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域的食品銷售系借助互聯(lián)網(wǎng)、物流、第三方支付平臺等工具，違法、造假的手段越來越高明，且越來越具有隱蔽性、規(guī)模性，導(dǎo)致查處難、取證難的問題愈發(fā)突出，給檢察辦案人員的調(diào)查取證能力提出了更高的要求。目前，兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條雖然賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)②，但是具體調(diào)查權(quán)的行使方式、手段以及保障措施仍然不完善。

再次，檢察人員的辦案能力亟需提高。部分檢察干警在辦案思維、知識儲備等方面還不能完全適應(yīng)公益訴訟這項(xiàng)新工作的要求，在線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、文書制作以及與行政機(jī)關(guān)的溝通等各方面均有欠缺;也有部分基層院辦案人員存在“不知道從哪些方面調(diào)取證據(jù)”“對證據(jù)的把握審查不夠”“辦案沒有思路”等問題。而且，公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，主要由民行檢察部門負(fù)責(zé)。該部門既要承擔(dān)調(diào)查職責(zé)，又要承擔(dān)起訴職責(zé)，工作內(nèi)容的增加也對辦案人員的監(jiān)督能力和水平提出了挑戰(zhàn)。

最后，與行政機(jī)關(guān)的良性互動機(jī)制尚未建立。對于網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域的行政公益訴訟來說，其旨在通過檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議、提起行政公益訴訟來督促行政機(jī)關(guān)依法履職，及時糾正網(wǎng)絡(luò)餐飲主體的違法行為。但實(shí)踐中，部分行政機(jī)關(guān)存在抵觸情緒，不配合檢察機(jī)關(guān)的工作。這不僅會影響行政行為的合法履行，而且會阻礙行政公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展。從這個角度來說，檢察機(jī)關(guān)仍需加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)彼此之間的理解與支持，共同保障行政行為的合法性。

三、推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域檢察公益訴訟的幾點(diǎn)建議

針對目前網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域檢察公益訴訟工作的開展情況及案件辦理中存在的問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下四個方面改進(jìn)此項(xiàng)工作。

一是采取線上線下相結(jié)合的方式，多渠道督查網(wǎng)絡(luò)餐飲違法行為，有效拓寬案源渠道。目前，入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者存在的違法行為，集中表現(xiàn)為無實(shí)體經(jīng)營門店;沒有食品經(jīng)營許可證、營業(yè)執(zhí)照，許可證超過有效期或超范圍經(jīng)營;外賣食品生產(chǎn)環(huán)境臟亂，食品從業(yè)人員未依法辦理健康證等。而網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者的違法行為，突出體現(xiàn)在未正確履行對入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者信息審查、公示、更新，并對其經(jīng)營行為進(jìn)行檢查、監(jiān)測等義務(wù);未依法備案而通過微信公眾號提供外賣服務(wù)等。由于二者的違法行為貫穿線上線下.因此檢察機(jī)關(guān)有必要開啟“互聯(lián)網(wǎng)+檢察”工作模式。不僅從線上對商家的營業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營許可證等依法應(yīng)公示的信息進(jìn)行檢查，而且從線下對部分商家的實(shí)體店鋪進(jìn)行走訪。例如通過網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺，手機(jī)app等網(wǎng)絡(luò)平臺，對涉及網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全案件線索進(jìn)行重點(diǎn)排查。通過微信、微博等新聞媒介，關(guān)注食品安全事件，關(guān)注相關(guān)媒體發(fā)布的涉及虛假、夸大宣傳的食品廣告信息，將其中曝光的有可能涉及公益訴訟的內(nèi)容，納入檢察視角。

二是加強(qiáng)多部門、多機(jī)關(guān)的協(xié)作，形成維護(hù)公益的合力。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，要加強(qiáng)民行與偵查監(jiān)督、公訴協(xié)助配合機(jī)制，偵查監(jiān)督部門、公訴部門發(fā)現(xiàn)食品藥品安全等侵害社會公共利益案件，需及時將相關(guān)案件線索材料移送民行部門審查，做到案件信息互通共享;上級檢察機(jī)關(guān)需加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對下指導(dǎo)，最大限度整合現(xiàn)有辦案資源，實(shí)現(xiàn)案件的高效辦理。在檢察機(jī)關(guān)外部，要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與轄區(qū)內(nèi)相關(guān)職能部門的協(xié)作配合，特別是與市場監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、教育和消費(fèi)者協(xié)會等部門和組織的聯(lián)絡(luò)。不同機(jī)關(guān)之間要逐步建立案件信息通報(bào)、聯(lián)席會議機(jī)制，共享檢驗(yàn)檢測報(bào)告、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)銷售記錄等。另外，還要積極爭取黨委政府的理解和支持，及時了解各級黨委政府公益保護(hù)方面的重點(diǎn)和難點(diǎn)，促進(jìn)問題解決。

三是明確法律規(guī)定，夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域檢察公益訴訟的辦案基礎(chǔ)。食藥領(lǐng)域公益訴訟案件專業(yè)性強(qiáng)，涉及的法律法規(guī)、地方性規(guī)定繁多龐雜，理解把握時往往存在難度。雖然我國《食品安全法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》③以及將于2019年1月1日起施行的《電子商務(wù)法》④中都明確規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者和入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的責(zé)任和義務(wù)，但目前檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，主要依據(jù)仍是《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及兩高《公益訴訟司法解釋》。這些規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏明確具體、操作性強(qiáng)的配套細(xì)化規(guī)則，導(dǎo)致在辦案實(shí)踐中，辦案人員對立案標(biāo)準(zhǔn)、取證方式、證據(jù)要求等方面無法準(zhǔn)確把握和適用。筆者建議，盡早制定出臺統(tǒng)一適用的公益訴訟辦案工作規(guī)程，以規(guī)范網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域檢察公益訴訟的運(yùn)行。

四是懲治與監(jiān)督并重，建立網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域檢察監(jiān)督良性機(jī)制，保障食品安全，既應(yīng)解決“近期問題”，也應(yīng)關(guān)注“長期發(fā)展”。因此，網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域督查不僅需要檢察機(jī)關(guān)開展專項(xiàng)檢查活動，對網(wǎng)絡(luò)餐飲違法行為進(jìn)行集中打擊;也需要探索建立長效監(jiān)督機(jī)制，提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)綜合防控能力。一方面，檢察機(jī)關(guān)可以通過類案監(jiān)督推進(jìn)行業(yè)整治，即通過辦理一批典型案件，推動行政機(jī)關(guān)對類案進(jìn)行綜合整治。另一方面，檢察機(jī)關(guān)需積極與行政機(jī)關(guān)開展合作，促進(jìn)相關(guān)部門形成公益保護(hù)合力。

[注釋]

①《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第二條：在中華人民共和國境內(nèi)，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者、通過第三方平臺和自建網(wǎng)站提供餐飲服務(wù)的餐飲服務(wù)提供者（以下簡稱入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者），利用互聯(lián)網(wǎng)提供餐飲服務(wù)及其監(jiān)督管理，適用本辦法。第四十五條：餐飲服務(wù)連鎖公司總部建立網(wǎng)站為其門店提供網(wǎng)絡(luò)交易服務(wù)的，參照本辦法關(guān)于網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者的規(guī)定執(zhí)行。

②第六條：人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料;有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合;需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理。

③《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第4條：入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)具有實(shí)體經(jīng)營門店并依法取得食品經(jīng)營許可證，并按照食品經(jīng)營許可證載明的主體業(yè)態(tài)、經(jīng)營項(xiàng)目從事經(jīng)營活動，不得超范圍經(jīng)營。第8條：網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者應(yīng)當(dāng)對入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的食品經(jīng)營許可證進(jìn)行審查，登記入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人及聯(lián)系方式等信息，保證入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者食品經(jīng)營許可證載明的經(jīng)營場所等許可信息真實(shí)。第9條：網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者和入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)在餐飲服務(wù)經(jīng)營活動主頁面公示餐飲服務(wù)提供者的食品經(jīng)營許可證。食品經(jīng)營許可等信息發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)及時更新。

④《電子商務(wù)法》第5條：電子商務(wù)經(jīng)營者從事經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)遵循自愿、平等、公平、誠信的原則，遵守法律和商業(yè)道德，公平參與市場競爭，履行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全與個人信息保護(hù)等方面的義務(wù)，承擔(dān)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量責(zé)任，接受政府和社會的監(jiān)督。第13條：電子商務(wù)經(jīng)營者銷售的商品或者提供的服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合保障人身、財(cái)產(chǎn)安全的要求和環(huán)境保護(hù)要求，不得銷售或者提供法律、行政法規(guī)禁止交易的商品或者服務(wù)。