最初的嘗試

■高詠沂

1979年7月1日五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過憲法修正案、地方組織法，第一次在憲法和法律上規(guī)定縣級(jí)以上各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)。當(dāng)年12月，江蘇省人大常委會(huì)選舉產(chǎn)生。第二年在經(jīng)過試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，各市、縣也逐級(jí)建立人大常委會(huì)。從那時(shí)起，省人大常委會(huì)已走過四十年。四十年的實(shí)踐證明，地方建立人大常委會(huì)對(duì)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，切實(shí)保證黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)具有深遠(yuǎn)的意義和重要的作用。

黨的十一屆三中全會(huì)提出的改革開放路線和加強(qiáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制的重大決策是推進(jìn)這一重大政治進(jìn)程決定性的力量。所以在半年多的時(shí)間里，就完成了地方建立人大常委會(huì)從制定法律到全面實(shí)行的過程。

然而，當(dāng)回顧歷史的時(shí)候，不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于地方人大設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)的問題，我們有過思考，出過預(yù)案，甚有過最初的實(shí)驗(yàn)，但由于國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變幻，治國(guó)方略的調(diào)整以及主觀認(rèn)識(shí)上的舉棋不定，使它整整延宕了二十多年。1979年6月，彭真在五屆全國(guó)人大二次會(huì)議上關(guān)于七個(gè)法律草案作說明時(shí)講了這樣一段話：“這次提交大會(huì)審議的法律草案，大多數(shù)原稿經(jīng)過了長(zhǎng)時(shí)間的醞釀準(zhǔn)備。幾個(gè)組織法是經(jīng)過長(zhǎng)期調(diào)查研究和總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)，修訂推出的?！睅讉€(gè)組織法當(dāng)然包括地方組織法，當(dāng)然也包括地方人大設(shè)立常委會(huì)問題。

1948年至1949年，解放戰(zhàn)爭(zhēng)取得了壓倒性的勝利，新中國(guó)呼之欲出。在廣大的解放區(qū)，特別是新占領(lǐng)的大中城市建立國(guó)家政權(quán)提到了中國(guó)共產(chǎn)黨的重要議事日程上來。新中國(guó)即將采取人民代表大會(huì)的政體，這是毛澤東早就提出的構(gòu)想。由于解放初期各方面條件所限，所以，1948年11月中共中央提出，采用各界人民代表會(huì)議這種臨時(shí)性政體，逐步向人民代表大會(huì)過渡，并作出相關(guān)規(guī)定。1949年9月，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》進(jìn)一步確認(rèn)，凡人民解放軍初解放的地方，在條件許可時(shí)召集各界人民代表會(huì)議；在普選的地方人民代表大會(huì)召開以前，由地方各界人民代表會(huì)議逐步地代行人民代表大會(huì)職權(quán)。

兩個(gè)多月后，中央人民政府通過《省各界人民代表會(huì)議組織通則》、《市各界人民代表會(huì)議組織通則》和《縣各界人民代表會(huì)議組織通則》這三個(gè)通則可以看作是實(shí)施政協(xié)共目綱領(lǐng)的基本法律，也是地方組織法有關(guān)人大部分的前身。值得注意的是，在這三個(gè)通則中都比較詳細(xì)地對(duì)各界人民代表會(huì)議及其設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)作了規(guī)定。

組織通則規(guī)定，各界人民代表會(huì)議休會(huì)期間，省、市設(shè)協(xié)商委員會(huì)，縣設(shè)常務(wù)委員會(huì)。其成員為主席一人，副主席若干人及委員若干人，由各界人民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生。

省、市協(xié)商委員和縣常務(wù)委員會(huì)的職責(zé)與現(xiàn)在人大常委會(huì)相同或相近的有協(xié)助實(shí)行人代會(huì)的決議，對(duì)同級(jí)政府提出建議，負(fù)責(zé)進(jìn)行下一屆代表會(huì)議準(zhǔn)備工作，商定本級(jí)人民代表的人選。

組織通則規(guī)定，省、市協(xié)商委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。設(shè)秘書長(zhǎng)一人、副秘書長(zhǎng)若干人，協(xié)助主席、副主席工作；根據(jù)需要，可設(shè)各種委員會(huì)，吸收協(xié)商委員會(huì)委員和各界人民代表會(huì)議代表參加工作；各委員會(huì)由協(xié)商委員會(huì)分別推定主任一人負(fù)責(zé)主持。

協(xié)商委員會(huì)定期召開會(huì)議。組織通則規(guī)定，省協(xié)商委員會(huì)每三個(gè)月召開一次會(huì)議，市協(xié)商委員會(huì)每月召開一次會(huì)議，縣常務(wù)委員會(huì)的會(huì)期沒有作規(guī)定。市協(xié)商委員會(huì)之所以每月召開一次會(huì)議是因?yàn)槭懈鲗萌嗣翊頃?huì)議每三個(gè)月就召開一次會(huì)議（縣人代會(huì)相同），而省各屆人民代表會(huì)議每年召開一次會(huì)議，所以省協(xié)商委員會(huì)會(huì)議三個(gè)月舉行一次。代表會(huì)議和協(xié)商委員會(huì)會(huì)議的不同密度，后來成為影響1954年憲法和地方組織法有關(guān)地方人大規(guī)定的重要因素。

各界人民代表會(huì)議組織通則在江蘇得到較好貫徹執(zhí)行。從1949年到1953年江蘇分為南京市、蘇南地區(qū)、蘇北地區(qū)三個(gè)行政區(qū)。其中南京市最早成立各界人民代表會(huì)議（1949年9月）及其協(xié)商委員會(huì)(1949年12月)并先后按照《市各界人民代表會(huì)議組織通則》、《省各界人民代表會(huì)議組織通則》工作三年，共兩屆。（市代表會(huì)議每屆任期為一年，省代表會(huì)議每屆任期二年）因此南京市協(xié)商委員會(huì)是研究我省解放初期地方政權(quán)建設(shè)的較好樣本。

南京市第二屆協(xié)商委員會(huì)于1949年12月一屆市人民代表會(huì)議第二次會(huì)議通過成立，組成人員37人。主席由市委書記粟裕兼任，副主席4人，委員32人。這一屆按照市代表會(huì)議組織通則規(guī)定執(zhí)行，任期為一年，代表會(huì)議每三個(gè)月召開一次，協(xié)商委員會(huì)會(huì)議每一個(gè)月召開一次。所以第一屆南京市代表會(huì)議共召開三次會(huì)議，協(xié)商委員會(huì)共召開十三次會(huì)議。完全符合組織通則要求。

南京市二屆代表會(huì)議和協(xié)商委員會(huì)執(zhí)行的是省代表會(huì)議組織通則。1950年10月29日召開第二屆代表會(huì)議第一次選舉成立協(xié)商委員會(huì)，組成人員共70人，主席由市長(zhǎng)柯慶施兼任，副主席4人，委員50人。這一屆代表會(huì)議任期二年，每年召開一次代表會(huì)議，協(xié)商委員會(huì)每三個(gè)月召開一次會(huì)議。所以這一屆南京市共召開了四次代表會(huì)議，二十六次協(xié)商委員會(huì)會(huì)議，其中有十六次是與市政府共同召開的聯(lián)席會(huì)議。

1953年1月恢復(fù)江蘇省建制，南京市和蘇南、蘇北三個(gè)地區(qū)的協(xié)商委員會(huì)合并成立江蘇省協(xié)商委員會(huì)代行使職權(quán)。1954年8月省一屆人民代表大會(huì)召開第一次會(huì)議。省協(xié)商委員會(huì)委員陳鶴琴向大會(huì)作工作報(bào)告。

各界人民代表會(huì)議無論從制度設(shè)計(jì)還是實(shí)際運(yùn)作來看，都具備了人民代表大會(huì)的基本特征，省、市協(xié)商委員會(huì)和縣常務(wù)委員會(huì)同樣為后來建立地方人大常委提供了借鑒。

1954年各界人民代表會(huì)議順利完成了向地方人民代表大會(huì)的過渡，而省、市協(xié)商委員會(huì)、縣常務(wù)委員會(huì)卻未能轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤饺舜蟮某ＴO(shè)機(jī)關(guān)，這是什么原因呢?1954年劉少奇在一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上作《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案報(bào)告》時(shí)作了說明。他說，“有些人提出關(guān)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的一種修改意見。這種意見認(rèn)為地方各級(jí)人民代表大會(huì)也應(yīng)當(dāng)同全國(guó)人民代表大會(huì)一樣設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。憲法起草委員會(huì)沒有采納這個(gè)意見。”他解釋說：“全國(guó)人民代表大會(huì)工作繁重，當(dāng)然不是地方各級(jí)人民代表大會(huì)所能夠相比的。全國(guó)人民代表大會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)沒有這方面的職權(quán)。而且越是下級(jí)的人民代表大會(huì)，因?yàn)榈貐^(qū)小，就越容易召集會(huì)議。所以地方各級(jí)人民代表大會(huì)不需要在人民委員會(huì)以外再設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民委員會(huì)是地方各級(jí)人民代表的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也行使人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)。如果另外設(shè)立人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān)，反而會(huì)使機(jī)構(gòu)重疊，造成不便。”

劉少奇的解釋說明兩個(gè)問題，第一，地方人大的工作任務(wù)不重，主要是決定重要事項(xiàng)和選舉政府成員，如設(shè)立常委會(huì)，就只剩下行使決定權(quán)一項(xiàng)，工作量更小。因此，只要每年多開一、二次人代會(huì)議就完全可以勝任。第二，協(xié)商委員會(huì)的組成成員中，有一些政府工作人員，例如，南京市第二屆協(xié)商委員會(huì)主席就是市長(zhǎng)兼任的，協(xié)商委員會(huì)會(huì)議也大多與市政府聯(lián)袂召開，顯得相互重選，反不如政府直接操辦來得方便。況且新政權(quán)剛剛建立時(shí)，地方普遍采用軍事管制——行政主導(dǎo)的管理體制，共同綱領(lǐng)也明文規(guī)定“人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府”。54憲法雖然對(duì)以上規(guī)定作了修正，突出人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位作用，但是以行政為主導(dǎo)的國(guó)家管理模式的慣性仍舊深刻而長(zhǎng)久地影響著地方政權(quán)的體制結(jié)構(gòu)以及行為模式。

隨著國(guó)家和社會(huì)的迅速發(fā)展進(jìn)步，地方人大工作的缺陷和不足，逐漸顯露。1957年，一個(gè)關(guān)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)的方案設(shè)計(jì)并提了出來。