政協(xié)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)研究

李美先

摘 要：目前，政協(xié)機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制由于內(nèi)外各種因素的影響，還存在不少問(wèn)題，制約著政協(xié)職能的發(fā)揮，基于這種情況，需要有針對(duì)性地采取合理措施，解決政協(xié)機(jī)關(guān)在內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題，強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：政協(xié)機(jī)關(guān);內(nèi)部控制;問(wèn)題研究

從財(cái)務(wù)管理角度看，政協(xié)屬于財(cái)政預(yù)算撥款單位，執(zhí)行《預(yù)算法》，其內(nèi)部控制亦參照財(cái)政部頒發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。政協(xié)機(jī)關(guān)作為政治協(xié)商會(huì)議的行政管理部門(mén)，通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部控制，對(duì)有效履行政協(xié)職能、預(yù)防腐敗等將起到十分積極的作用。

一、政協(xié)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)的難點(diǎn)

1.政協(xié)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部控制內(nèi)涵的理解有待加強(qiáng)

內(nèi)部控制源于組織日常管理和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的要求，隨著時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展，由最早的內(nèi)部牽制階段、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)階段，發(fā)展到現(xiàn)代內(nèi)部控制整體框架階段。我國(guó)的內(nèi)部控制理論和實(shí)務(wù)僅有二十余年歷史，起步相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言較晚，而且在理論研究上，實(shí)踐操作上都側(cè)重于企業(yè)內(nèi)控方面，行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)起步更晚，可以說(shuō)還是新生事物。

對(duì)政協(xié)機(jī)關(guān)而言，由于其性質(zhì)特點(diǎn)，既非公共管理類(lèi)行政單位，亦非高等院校等事業(yè)單位，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的認(rèn)識(shí)在環(huán)境和信息渠道上不具備優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)于為什么要進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)、建設(shè)成什么樣子、怎樣建設(shè)、內(nèi)控建設(shè)成效應(yīng)當(dāng)如何評(píng)價(jià)等問(wèn)題，還存在較多盲區(qū)和模糊地帶。這對(duì)政協(xié)機(jī)關(guān)推行內(nèi)部控制建設(shè)造成了較大的阻礙，尤其是對(duì)內(nèi)部控制體系構(gòu)建的理解不夠深入和全面，難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)的基本目標(biāo)，即科學(xué)合理地分配資金和公共資源，提升公共服務(wù)效率，為社會(huì)建設(shè)發(fā)揮積極有效的參政議政功能。

2.內(nèi)部控制制度不完善

政協(xié)機(jī)關(guān)內(nèi)控建設(shè)不全面，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全流程、全員覆蓋，往往局限于財(cái)務(wù)內(nèi)控這一塊，而且內(nèi)部控制的范圍和內(nèi)容與單位管理還不夠契合。在工作實(shí)踐中，不少單位的內(nèi)部控制制定和完善，是出于應(yīng)付上級(jí)檢查的需要，內(nèi)控制度建設(shè)的成效不足，內(nèi)控制度的執(zhí)行較為松弛，更缺乏對(duì)內(nèi)控落實(shí)情況進(jìn)行考核監(jiān)督，造成內(nèi)部控制建設(shè)存在流于形式的現(xiàn)象。這在部分政協(xié)機(jī)關(guān)中比較突出，導(dǎo)致了內(nèi)部控制的效果難以令人滿意。

3.現(xiàn)有內(nèi)部控制體系未能充分適應(yīng)預(yù)算管理改革的要求

政協(xié)機(jī)關(guān)在制定、執(zhí)行部門(mén)預(yù)算過(guò)程中，與單位內(nèi)部控制結(jié)合的不夠緊密，在達(dá)成以預(yù)算為主線的內(nèi)部控制要求上還有改進(jìn)空間。隨著財(cái)政預(yù)算管理改革的不斷深入，特別是在廣東省提出的預(yù)算監(jiān)督管理改革思路，貫徹“放管服”的思想，壓實(shí)財(cái)政資金使用責(zé)任，政協(xié)機(jī)關(guān)作為用款單位需要承擔(dān)更多的資金管理責(zé)任，對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)提出了更高的要求。但是政協(xié)機(jī)關(guān)在進(jìn)行會(huì)計(jì)核算時(shí)仍存在會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作較薄弱，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。未按會(huì)計(jì)有關(guān)制度設(shè)置各級(jí)科目核算，報(bào)銷(xiāo)附件不齊全;執(zhí)行財(cái)務(wù)制度和資金審批環(huán)節(jié)不夠嚴(yán)格;差旅費(fèi)等支出仍未嚴(yán)格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷(xiāo);部門(mén)預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，未按預(yù)算管理規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行部門(mén)預(yù)算，費(fèi)用開(kāi)支超預(yù)算掛往來(lái)，預(yù)算余額虛列費(fèi)用掛往來(lái)等問(wèn)題。

4.內(nèi)部控制人才不足

內(nèi)部控制建設(shè)是涉及單位整體治理的系統(tǒng)工程，有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性。它必須在對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的基礎(chǔ)上，找出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。政協(xié)機(jī)關(guān)的內(nèi)控建設(shè)主要是依靠財(cái)務(wù)人員，但現(xiàn)實(shí)是財(cái)務(wù)人員人手十分緊張，如一名出納就要身兼機(jī)關(guān)事務(wù)中心、委員活動(dòng)中心、機(jī)關(guān)工會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、政協(xié)理論編輯部等五個(gè)單位的出納、統(tǒng)計(jì)，以及從事食堂IC卡系統(tǒng)的充值維護(hù)管理等工作，同時(shí)完成上級(jí)交代的臨時(shí)任務(wù)。所以，僅靠財(cái)務(wù)人員來(lái)實(shí)現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)是不現(xiàn)實(shí)的。

內(nèi)部控制作為較新的工作內(nèi)容，財(cái)務(wù)人員往往不熟悉、不了解，掌握不全面，對(duì)財(cái)經(jīng)政策和財(cái)務(wù)管理規(guī)定理解不透，單位人員存在怠于學(xué)習(xí)新知識(shí)、新政策的情況，出現(xiàn)財(cái)務(wù)審核把關(guān)不嚴(yán)等情況，造成單位未嚴(yán)格按預(yù)算管理規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行部門(mén)預(yù)算，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。因此，對(duì)內(nèi)控工作的開(kāi)展和實(shí)施效果造成比較大的影響。尤其是內(nèi)部控制建設(shè)需要以風(fēng)險(xiǎn)管控為導(dǎo)向，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估是很重要的基礎(chǔ)性工作，對(duì)工作人員的知識(shí)儲(chǔ)備和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)有一定的要求，而政協(xié)機(jī)關(guān)往往缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理人才，加大了內(nèi)控建設(shè)的難度。

5.內(nèi)部控制建設(shè)主動(dòng)性不足

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，本質(zhì)上是改造管理流程、明確權(quán)責(zé)關(guān)系、落實(shí)管理責(zé)任，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管控和流程管理體系，從而提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。但會(huì)對(duì)現(xiàn)有的管理流程和管理模式帶來(lái)一定影響，部分單位和工作人員由于不適應(yīng)新的管理流程，往往對(duì)內(nèi)控建設(shè)的積極性差、主動(dòng)性不強(qiáng)。

政協(xié)機(jī)關(guān)資金支出重點(diǎn)和用途是由政協(xié)職能來(lái)確定的，單位必須按照預(yù)算制度執(zhí)行，部分單位認(rèn)為做好財(cái)務(wù)管理工作就行了，沒(méi)有必要再開(kāi)展內(nèi)控工作，由此導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)缺乏主動(dòng)性，從而影響了單位內(nèi)控工作的開(kāi)展。

二、政協(xié)機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的措施

1.深入開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)培訓(xùn)和宣傳

隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和財(cái)政改革的深化，行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)勢(shì)在必行。推動(dòng)政協(xié)機(jī)關(guān)內(nèi)控建設(shè)，首先要提高對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，科學(xué)把握內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)涵，明確內(nèi)控建設(shè)的要點(diǎn)和細(xì)則。因此，需要政協(xié)機(jī)關(guān)加強(qiáng)廣泛宣傳和系統(tǒng)培訓(xùn)，提高內(nèi)控意識(shí)，樹(shù)立全員參與的新概念，要加強(qiáng)對(duì)全體干部員工的職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)履行健全內(nèi)控職責(zé)。其次，構(gòu)建良好內(nèi)控環(huán)境，內(nèi)控制度成為單位重要規(guī)章制度，單位之法，每個(gè)成員都必須無(wú)條件遵循，唯有此才能建設(shè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境。開(kāi)展建設(shè)內(nèi)控管理信息化平臺(tái)，整合現(xiàn)有信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)共享業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)、資金的全流程信息化管理，全員參與、全業(yè)務(wù)覆蓋、全過(guò)程監(jiān)控的內(nèi)部控制管理規(guī)范體系。做到各項(xiàng)財(cái)務(wù)信息、業(yè)務(wù)信息和管理信息的互聯(lián)互通，有效支持管理決策。

在宣傳方面，一是要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的必要性和緊迫性，二是要增強(qiáng)單位管理人員內(nèi)控建設(shè)的責(zé)任感，形成全員參與、全流程覆蓋的內(nèi)控建設(shè)格局。在培訓(xùn)方面，可以請(qǐng)財(cái)政部門(mén)相關(guān)工作人員和高等院校的專(zhuān)家來(lái)授課，結(jié)合政協(xié)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)際工作情況，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控建設(shè)文件的解讀和單位內(nèi)控建設(shè)實(shí)務(wù)的指導(dǎo)，提升培訓(xùn)的針對(duì)性，使單位工作人員對(duì)內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)識(shí)逐步提升。

2.完善制度，夯實(shí)內(nèi)控基礎(chǔ)

很多政協(xié)機(jī)關(guān)雖然已經(jīng)制定了內(nèi)控管理相關(guān)制度，但隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化，以及加強(qiáng)單位管理的需要，原有內(nèi)控制度需要進(jìn)一步完善，以保障內(nèi)控執(zhí)行有規(guī)可依、有章可循。完善資金使用內(nèi)控制度，加強(qiáng)對(duì)單位資金使用的有效監(jiān)督和控制，保證資金使用的安全，提升資金使用效率。落實(shí)流程管理，化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，由于單位業(yè)務(wù)工作的范圍較廣，部分業(yè)務(wù)流程較為復(fù)雜，各環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也較多，完善內(nèi)控監(jiān)督，加強(qiáng)流程管理，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，并采取合理措施予以化解。

3.強(qiáng)化預(yù)算管控，增強(qiáng)預(yù)算約束力

根據(jù)《規(guī)范》，政協(xié)機(jī)關(guān)加強(qiáng)預(yù)算管理是開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，加強(qiáng)預(yù)算控制是政協(xié)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的重點(diǎn)。政協(xié)機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)對(duì)資金審批，保證資金使用效率，尤其是要結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理的相關(guān)要求，規(guī)范流程，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)，并以此來(lái)提升資金使用效率;同時(shí)把預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)口前移，在預(yù)算編制階段就應(yīng)進(jìn)行績(jī)效論證，提升預(yù)算資金安排的科學(xué)合理性。

4.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，與第三方進(jìn)行合作

政協(xié)機(jī)關(guān)內(nèi)控建設(shè)人才不足的現(xiàn)狀亟待改善，不然內(nèi)控建設(shè)將難以落實(shí)到位。一方面，需要強(qiáng)化單位內(nèi)部人才隊(duì)伍建設(shè)，完善人才儲(chǔ)備機(jī)制，制定人才培養(yǎng)計(jì)劃。為適應(yīng)新形勢(shì)下各種財(cái)務(wù)制度和費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)不斷更新，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)定期組織財(cái)務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)交流，關(guān)力提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)培訓(xùn)教育，加強(qiáng)崗位考核，明確用人原則和選拔機(jī)制，激勵(lì)單位工作人員主動(dòng)學(xué)習(xí)，積極進(jìn)取。另一方面，要積極引進(jìn)人才，借助外部專(zhuān)家的力量來(lái)完善單位內(nèi)部控制建設(shè)，需要注意的是，外部專(zhuān)家主要是監(jiān)督和指導(dǎo)內(nèi)控建設(shè)，政協(xié)機(jī)關(guān)自身才是內(nèi)控建設(shè)的責(zé)任主體。單位內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性工作，既要注重引入第三方合作，更要注重培養(yǎng)單位內(nèi)部人才，人才隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)該放在單位內(nèi)控工作的重要位置。

5.加強(qiáng)監(jiān)督管理，提升內(nèi)控建設(shè)主動(dòng)性

為了更好地推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)，需要加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是單位審計(jì)部門(mén)，應(yīng)該保證審計(jì)部門(mén)和審計(jì)人員的獨(dú)立性，在職責(zé)范圍內(nèi)開(kāi)展審計(jì)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查找問(wèn)題，進(jìn)行整改。外部監(jiān)督主要有上級(jí)單位監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，單位應(yīng)該主動(dòng)聽(tīng)取、采集外部意見(jiàn)和建議，改善單位管理，是推進(jìn)單位內(nèi)控建設(shè)的重要途徑。為了加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督的約束力，應(yīng)該建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，提升單位內(nèi)控建設(shè)的積極性、主動(dòng)性。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在財(cái)務(wù)部門(mén)和其他管理部門(mén)以外單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)、配備內(nèi)審人員并確保其擁有較強(qiáng)的獨(dú)立性，切實(shí)開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作，使之不再流于形式。充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)“一審、二幫、三促進(jìn)”的作用。由于內(nèi)部審計(jì)對(duì)本單位財(cái)務(wù)控制情況比較了解，因此可以準(zhǔn)確把握內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的薄弱環(huán)節(jié)及容易造成損失的失控點(diǎn)，通過(guò)有針對(duì)性的、經(jīng)常性的、連續(xù)性的跟蹤審計(jì)監(jiān)督，幫助有關(guān)部門(mén)逐步加強(qiáng)和完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，使內(nèi)部會(huì)計(jì)控制起到應(yīng)有的作用。

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（責(zé)任編輯：王文龍）