完善刑事附帶民事公益訴訟制度三點(diǎn)建議

嚴(yán)鋒

摘 要：提起公益訴訟是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新的法律監(jiān)督職能。進(jìn)一步完善了運(yùn)用公權(quán)力通過(guò)法律手段維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的路徑。檢察辦案實(shí)踐中存在調(diào)查機(jī)制不健全、判決執(zhí)行保障不力等問(wèn)題。應(yīng)通過(guò)完善調(diào)查取證機(jī)制、強(qiáng)化執(zhí)行檢察監(jiān)督保障等方式予以解決。

關(guān)鍵詞：刑事附帶民事；公益訴訟；完善建議

一、刑事附帶民事公益訴訟沿革與厘定

（一）刑事附帶民事公益訴訟制度梳理

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2015年7月1日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議決定，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)包括北京、吉林等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的部分市級(jí)和基層檢察院開(kāi)展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作。從此，公益訴訟工作正式在全國(guó)開(kāi)展試點(diǎn)。

2017年6月，修改后《民事訴訟法》和《行政訴訟法》正式賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)力。刑事附帶民事公益訴訟也由此得到確立。2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《兩高解釋》），其中規(guī)定：“人民檢察院對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時(shí)，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理?！毙淌赂綆袷鹿嬖V訟得到進(jìn)一步明確和細(xì)化。

（二）刑事附帶民事公益訴訟與普通刑事附帶民事訴訟厘定

一是保護(hù)的客體不同。刑事附帶民事公益訴訟保護(hù)的是公益，范圍主要限定在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)和食品藥品安全領(lǐng)域普通刑事附帶民事訴訟保護(hù)的是私益。提起刑事附帶民事訴訟的范圍是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的刑事案件，即造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)損失的犯罪行為。二是提起的主體不同。在刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟起訴人的身份代表國(guó)家提起訴訟。在普通刑事附帶民事訴訟中，提起附帶民事訴訟的當(dāng)事人是受害人本身。三是承擔(dān)責(zé)任的訴求不同。在刑事附帶民事公益訴訟中，可以向法院要求當(dāng)事人停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失等。在普通刑事附帶民事訴訟中，受害人的訴求為侵害人因犯罪遭受的物質(zhì)損失。四是提起訴訟的程序不同。提起刑事附帶民事公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)履行訴前公告程序，督促適格主體提起民事公益訴訟。雖然是否需要公告存在爭(zhēng)議，但進(jìn)行公告有其存在的合理性。而提起刑事附帶民事訴訟不存在特定的訴前程序，檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)法律規(guī)定直接提起。

二、刑事附帶民事公益訴訟存在的三個(gè)問(wèn)題

（一）是否需要履行公告程序沒(méi)有規(guī)定

根據(jù)《兩高解釋》第十三條規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期間為三十日。公告期滿，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。這是對(duì)于民事公益訴訟的規(guī)定，但對(duì)于刑事附帶民事公益訴訟是否需要進(jìn)行公告沒(méi)有作出規(guī)定，最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱高檢院）也沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行明確的說(shuō)明。這在實(shí)際操作層面容易引起爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，提起刑事附帶民事公益訴訟時(shí)應(yīng)該進(jìn)行公告，主要理由在于，該類型訴訟本質(zhì)上屬于民事公益訴訟。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，提起刑事附帶民事公益訴訟時(shí)不需要進(jìn)行公告，主要理由在于，根據(jù)《高解釋》第二十條規(guī)定，人民檢察院對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時(shí)，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。根據(jù)該條款可以直接得知，檢察機(jī)關(guān)提起刑事訴訟可以直接附帶民事公益訴訟，無(wú)需履行公告程序。

（二）調(diào)查取證機(jī)制不完善

《兩高解釋》第六條規(guī)定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料?！钡谵k案實(shí)踐中，辦案人員普通反映，調(diào)查取證面臨重重困難和阻力。究其原因，一方面，沒(méi)有從法律層面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證程序作出具體規(guī)定，導(dǎo)致檢察辦案人員在具體操作中無(wú)所適從。另一方面，也是最為關(guān)鍵的是，調(diào)查取證權(quán)缺乏強(qiáng)制力。雖然“兩高解釋”明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，但卻缺乏強(qiáng)制力的保障措施。由于檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過(guò)程中不能采取查封、扣押、凍結(jié)，以及限制人身自由的強(qiáng)制措施，極易導(dǎo)致很多證據(jù)無(wú)法取到，如辦案人員需要找當(dāng)事人乃至證人制作筆錄，但對(duì)方不予配合，辦案人員面臨尷尬局面。

此外，委托專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)規(guī)定不詳且鑒定成本高昂。根據(jù)《兩高解釋》，刑事附帶民事公益訴訟主要集中在食品藥品安全領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)境及資源保護(hù)領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)要提起附帶民事公益訴訟，就必須對(duì)這些領(lǐng)域因犯罪造成的危害情況尤其是具體損失情況進(jìn)行詳細(xì)的掌握，這就必須依托專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定。由于法律和司法解釋沒(méi)有對(duì)鑒定尤其的費(fèi)用的承擔(dān)作出詳盡的規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在從事民事公益訴訟工作時(shí)容易“卡殼”。如前期鑒定費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)，在訴訟過(guò)程中，鑒定費(fèi)用能否也作為附帶民事?lián)p失作為訴求由侵權(quán)人承擔(dān)等。

（三）判決的執(zhí)行缺乏監(jiān)督保障

雖然《兩高解釋》第二十五條對(duì)法院判決執(zhí)行作出了規(guī)定，但比較籠統(tǒng)，且沒(méi)有規(guī)定強(qiáng)制力的保障措施。如在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的刑事附帶民事訴訟案件中，法院雖然判決了要求當(dāng)事人對(duì)破壞的生態(tài)進(jìn)行修復(fù)，恢復(fù)原狀，但由于修復(fù)時(shí)間周期較長(zhǎng)，侵害人也自身也存在很多不確定因素，可能導(dǎo)致被破壞的生態(tài)環(huán)境在修復(fù)過(guò)程中因此遭到中止終止。也就是說(shuō)，由于執(zhí)行判決的時(shí)間較長(zhǎng)，且是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，如果沒(méi)有動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制，容易導(dǎo)致判決在執(zhí)行上得不到有效的保障。當(dāng)然，如果法院只是判決當(dāng)事人承擔(dān)賠償責(zé)任，而且當(dāng)事人也有賠償能力，再由有資質(zhì)的第三方負(fù)責(zé)去修復(fù)，那則另當(dāng)別論。

三、解決對(duì)策和建議

（一）明確刑事附帶民事公益訴訟無(wú)需公告

綜合看來(lái)，筆者認(rèn)為，該類型訴訟無(wú)需進(jìn)行公告。主要理由在于，一是檢察機(jī)關(guān)直接提起附帶民事公益訴訟符合立法本意。從立法本意和初衷來(lái)看，在民事公益訴訟中，之所以規(guī)定要進(jìn)行訴前公告，是解決民事主體的層次性和順位性問(wèn)題的。為了避免這一情況反復(fù)出現(xiàn)浪費(fèi)司法資源，就需要對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行改革，由檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中統(tǒng)一發(fā)布公告，確定全國(guó)范圍內(nèi)是否有適格主體愿意提起訴訟。①而附帶民事公益訴訟是發(fā)生在檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)在進(jìn)行的刑事訴訟階段的，解決的是與刑事部分“相連”的民事部分的問(wèn)題，讓檢察機(jī)關(guān)在代表國(guó)家進(jìn)行公訴的同時(shí)解決民事部分，符合法律賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的立法本意。二是刑事附帶民事公益訴訟在法律適用上本質(zhì)上不同于民事公益訴訟。在法律適用上，刑事附帶民事公益訴訟法律適用的主體是刑事法律，公益訴訟只是“附帶”，具有很強(qiáng)的“附屬”特點(diǎn)，公益訴訟的啟動(dòng)具自然性和獨(dú)立性。簡(jiǎn)單的說(shuō)，只要刑事部分這個(gè)基本前提實(shí)現(xiàn)了，民事部分自然而然就基本上順應(yīng)實(shí)現(xiàn)了。三是有利于節(jié)約司法資源，提高訴訟效率。刑事附帶民事訴訟程序不僅能節(jié)約司法資源，而且還能簡(jiǎn)化訴訟程序，提高訴訟效率，避免民事法官重新審理而造成的不必要的拖延，避免刑民裁判上的矛盾和沖突，有利于國(guó)家及被害人因犯罪行為所遭受的財(cái)產(chǎn)損害，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。②出于司法效率和辦案效果的考量，應(yīng)著眼于案件的整體快速解決。

（二）建立完善的調(diào)查取證機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件具有明顯的“主動(dòng)性”，調(diào)查取證的重要性可見(jiàn)一斑。一是建立辦案前期費(fèi)用保障機(jī)制，并擴(kuò)大損失請(qǐng)求范圍。雖然《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十二條對(duì)原告請(qǐng)求被告承擔(dān)檢驗(yàn)、鑒定等費(fèi)用，人民法院予以支持的規(guī)定。但檢察機(jī)關(guān)在辦案中，前期往往需要支付巨額鑒定費(fèi)用。非常有必要通過(guò)建立專項(xiàng)基金等方式予以保障。同時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大“賠償損失”的請(qǐng)求范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十五條也對(duì)被害人起訴請(qǐng)求賠償因防止污染擴(kuò)大、消除污染所采取必要措施支出的合理費(fèi)用，人民法院應(yīng)予支出的規(guī)定。雖該該規(guī)定是否適用于刑附民公益訴訟未有定論，但因在我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟中，“賠償損失”的請(qǐng)求范圍包括了預(yù)防性措施、調(diào)查評(píng)估、過(guò)渡期等費(fèi)用③。二是明確賦予檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)的查封、扣押等強(qiáng)制性措施的權(quán)力。由于法律和相關(guān)規(guī)定對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件強(qiáng)制性措施方面沒(méi)有做出詳盡的規(guī)定，很可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中卡殼，大大影響案件的辦理效果。

（三）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)的判決執(zhí)行的監(jiān)督

案件的生命在于判決的執(zhí)行。在現(xiàn)有的法律框架下，刑事民事案件都具有完善的執(zhí)行保障機(jī)制，而對(duì)公益訴訟案件的判決執(zhí)行卻沒(méi)有建立相應(yīng)的執(zhí)行保障機(jī)制。根據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)民事案件執(zhí)行活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行法律監(jiān)督。這里的民事案件，不但包括民事公益訴訟案件，還應(yīng)包括刑事附帶民事公益訴訟案件。因此，為保證民事部分判決得到執(zhí)行，應(yīng)著重強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)附帶民事部分判決執(zhí)行的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，這種監(jiān)督不能僅是表面上、靜態(tài)性的，而應(yīng)是實(shí)質(zhì)性的、動(dòng)態(tài)性的，尤其是更加具有剛性的。如侵害人對(duì)生態(tài)的修復(fù)，由于修復(fù)過(guò)程周期長(zhǎng)，這就需要建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)修復(fù)過(guò)程的長(zhǎng)期性、周期性監(jiān)督。當(dāng)然，由于修復(fù)過(guò)程具有專業(yè)性，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)聯(lián)合專業(yè)的生態(tài)部門或機(jī)構(gòu)，吸納專業(yè)人員等方式進(jìn)行監(jiān)督，以切實(shí)保障生態(tài)案件得到徹底有效的執(zhí)行。

注釋：

①劉藝：《檢察公益訴訟的司法實(shí)踐與理論探索》，《國(guó)家檢察官學(xué)報(bào)》2017年第2期。

②別濤：《環(huán)境公益訴訟立法的新起點(diǎn)——<民訴法>修改之評(píng)析與<環(huán)保法>修改之建議》，《法學(xué)評(píng)論》2013年第1期。

③李興宇：《論環(huán)境民事公益訴訟中的“賠償損失”》，《政治與法律》2016年第10期。