新時代網上信訪的社會治理價值與多重現(xiàn)實挑戰(zhàn)

摘 要：信訪制度是一項兼具社會主義民主政治特點和政府治理功能的復合性制度安排。互聯(lián)網技術和移動新媒體的快速發(fā)展，為打造陽光信訪新模式，充分激活并更好實現(xiàn)信訪制度的社會治理價值，提供了前所未有的機遇。從社會治理角度看，網上信訪提供了黨和政府密切聯(lián)系群眾的新紐帶，創(chuàng)新了公共參與和表達機制，也重構了公共權力的監(jiān)督形式。當然，網上信訪也面臨著多重現(xiàn)實挑戰(zhàn)，比如技術上信息系統(tǒng)和服務平臺的碎片化、數(shù)字鴻溝帶來的適用性局限和社會不公、運行過程中的形式主義、官僚主義和部門協(xié)作難題，以及它自身的功能性局限，使得許多網上信訪事項的化解仍然繞不開線下信訪。推動陽光信訪新模式，需要建設全國統(tǒng)一的信訪信息系統(tǒng)和一網式信訪服務平臺，在實現(xiàn)信訪信息互聯(lián)互通的同時再造信訪工作流程;要注重網上信訪與網下信訪的銜接互動;還要善于挖掘信訪大數(shù)據，提高分析研判水平和服務決策能力;從長遠看還需破解數(shù)字鴻溝問題。

關鍵詞：網上信訪;陽光信訪;線下信訪;社會治理;數(shù)字鴻溝

中圖分類號：D601 ? 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.03.02 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

信訪制度是具有中國特色的治理型民主制度，長期以來承擔著密切聯(lián)系政府和人民群眾、反映社情民意和提供權益保護、化解社會矛盾和實現(xiàn)社會治理的重要功能。然而，信訪制度的實際運行還面臨著不少挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在功能承載繁重、運行效率偏低、基層力量薄弱等方面，尤其是信訪工作的法治化和信息化水平亟待提升。針對信訪運行機制陳舊和信息化水平不足問題，2013年11月，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度”[1]。2014年4月，國家信訪局出臺《關于推進信訪工作信息化建設的意見》，明確了信息化建設的總體目標和要求[2]。2017年7月18-19日召開的第八次全國信訪工作會議再次強調，要緊緊圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標，把理念提升、機制創(chuàng)新、制度完善和科技應用結合起來，不斷提高信訪工作專業(yè)化、法治化和信息化水平[3][4]。

信訪制度承擔的重要功能顯示，信訪工作是反映社情民意和社會矛盾的晴雨表。2017年10月，黨的十九大報告就新時代我國社會主要矛盾作出全新重大研判，認為我國社會主要矛盾已經歷史性地轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。社會主要矛盾的新變化必然反映在信訪領域并對信訪工作提出新的要求。為有效應對新時代的新矛盾，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，十九大報告強調，我們“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”“把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”，要“善于結合實際創(chuàng)造性推動工作，善于運用互聯(lián)網技術和信息化手段開展工作”[5]11、21、68。 在數(shù)據治理時代，如何依托“互聯(lián)網+”技術充分激活信訪制度的社會治理價值，推動互聯(lián)網與信訪深度融合，開創(chuàng)信訪工作新局面，是當前我國轉變信訪工作模式、推動信訪制度改革過程中面臨的重要議題。

一、學界有關網上信訪問題的最新研究進展 ?由于網上信訪屬于新生事物，因而對其展開研究也是最近的事情。目前有關網上信訪的學術文獻并不多，但近兩年越來越受到學界的重視。概括起來，當前的研究主要集中在以下方面：

一是梳理網上信訪實踐的發(fā)展歷程

根據吳彬、裴哲等人對網上信訪實踐的回顧和梳理，1998年，北京市信訪辦在北京市官方門戶網站“首都之窗”設立面向社會公眾的“市長信箱”，開始收集和受理民眾的網上來信，這可以視作我國網上信訪實踐的最早探索。此后云南宏德等地也開始跟進。2005年12月底，北京市信訪辦將“市長信箱”升級為網上信訪辦公系統(tǒng)，設置了市、區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級網絡，初步形成相對完備的信訪信息處理系統(tǒng)。2007年3月，網上信訪迎來重大轉折點，時任總書記胡錦濤就云南宏德網上信訪作出肯定性批示，要求有條件的地方進行試點探索，此后全國網上信訪工作全面興起。2009年1月，在綜合試點成果基礎上，國家信訪局開通全國網上信訪信息系統(tǒng)，連接各級信訪部門，實現(xiàn)全國聯(lián)通。起初該系統(tǒng)僅辦理“三農”專題信訪事項，隨后逐步放開“社會保障”專題和“城市建設”專題，到2013年7月，國家信訪局全面放開網上投訴，不再限制網上信訪事項的專題領域，網上信訪進入快速發(fā)展階段[6]。2015年1月1日，全面更新后的國家信訪信息系統(tǒng)正式上線運行[7][8]，至此，網上信訪步入新的發(fā)展階段，學術研究也迅速跟進。

西南政法大學學報 ? ? ? ? ? ? ? ? 2019年第3期呂普生：新時代網上信訪的社會治理價值與多重現(xiàn)實挑戰(zhàn)二是考察網上信訪的內涵特征及主要優(yōu)勢

一些學者試圖區(qū)分“網上信訪”和“網絡信訪”等概念，認為“網上信訪”主要強調通過網絡表達信訪訴求，是針對信訪人而言的;而“網絡信訪”既針對信訪人通過網絡表達信訪訴求，也包括信訪工作部門通過網絡辦理信訪事項，因而后者是更為完整的概念[9][10]。然而在筆者看來，這兩個術語并無很大差異，“網上信訪”其實也包含了信訪工作部門辦理信訪事項的內涵，而且是一個約定俗成、官方通用的業(yè)務術語。2014年7月，國家信訪局對信訪業(yè)務術語進行了專門規(guī)范（參見《信訪業(yè)務術語》國信發(fā)〔2014〕8 號），其中第96條明確了“網上信訪”是指“公民、法人或者其他組織通過黨委和政府信訪網站或電子信箱等反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關國家機關處理的活動。”[11]另有研究者從政治系統(tǒng)論視角比較了網絡信訪與傳統(tǒng)信訪的主要差異[12]。此外，既有文獻大都分析了網上信訪的特征和優(yōu)勢，概括起來，網上信訪的優(yōu)勢主要在于方便快捷、成本低廉、及時高效、公開透明、平臺多樣、主體開放（面向所有信訪人）、虛擬接觸、可以實現(xiàn)信訪分流等方面[13][14][15][16]?？梢哉f，有關網上信訪優(yōu)勢的概括總體上是客觀公允的。

三是圍繞網上信訪的實踐案例展開分析

江蘇淮安“陽光信訪”是目前討論較多的一個案例，一方面是因為淮安實踐有著較為成熟的基礎，另一方面是因為2014年4月，全國網上信訪工作現(xiàn)場推進會在淮安召開[17]，因而受到較多關注。根據已有總結，淮安陽光信訪建立了三個子系統(tǒng)，分別是及時受理、辦理和回復群眾信訪事項的“綜合服務管理系統(tǒng)”，積極提供視頻預約、視頻接待、視頻咨詢等服務的“視頻信訪系統(tǒng)”，以及規(guī)范和改善信訪矛盾排查化解的“矛盾糾紛在線排查系統(tǒng)”[18]。一些研究者也考察了其它地方的網上信訪實踐[19]，比如李坤軒等人將山東省濟寧市的信訪經驗總結為“三室一網”， 即在村居（社區(qū)）設立信訪事項代辦室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立信訪事項會商室、縣（市、區(qū)）設立信訪事項聽證室，依托“濟寧陽光信訪”信息化網絡系統(tǒng)，在全市構建起全面覆蓋信訪形式、工作過程、工作范圍的信訪工作新模式[20]。

四是探討網上信訪的建設方案

由于網上信訪屬于相對較新的公共事物，基礎設施建設較為薄弱，專業(yè)人才隊伍比較緊缺，規(guī)范化、程序化、制度化水平尚且不夠，信訪人通過互聯(lián)網提出信訪事項也還存在一定的隨意性和非理性情況，因而學界在對策建議方面的討論相對較多。比如有研究者提出要加強網絡信訪平臺之間的相互協(xié)同，實現(xiàn)信息資源共享;有研究者立足網上信訪信息系統(tǒng)所要面對的實際需求和應當承擔的功能模塊，從技術層面來設計省級網上信訪信息系統(tǒng)的整體功能框架和信息流程[21];還有研究者主張要明確信訪部門的督查督辦職能，完善網上信訪程序，健全網上信訪信息公開、風險防范、業(yè)務培訓、考核評價及監(jiān)督問責等機制，以此加強網上信訪的制度建設[22][23][24]。

此外，也有研究者注意到網上信訪所面臨的數(shù)字鴻溝、信訪信息流動的延展性、不確定性以及由此帶來的相變性（超出了政府信訪系統(tǒng)所控制的范圍，進入一個更廣闊的網絡空間）和難以控制等問題和局限[25][26]。總體來講，既有文獻已經對網上信訪發(fā)展歷程、主要優(yōu)勢和未來建設方向作了較多探討，為后續(xù)研究提供了良好基礎和有益借鑒。不過，基于現(xiàn)代互聯(lián)網和移動終端建立起來的網上信訪，不僅僅是一種技術手段的創(chuàng)新，還是推動我國信訪制度改革的重要措施。為了切實發(fā)揮網上信訪的優(yōu)勢和潛在活力，我們也必須更深刻地反思網上信訪所面臨的各種復雜挑戰(zhàn)，進而為創(chuàng)新網上信訪運行機制、完善網上信訪制度提供決策依據。

二、網上信訪運行模式的社會治理價值 ?挖掘網上信訪的社會治理價值，需要與信訪制度的設計初衷及其制度屬性聯(lián)系起來。新中國信訪制度起源于成立初期中共中央和政務院的秘書制度。1949年8月中共中央書記處政治秘書室正式成立，標志著黨內信訪工作專職化的開端，而1951年3月政務院秘書廳成立“群眾信件組”，則是政府專職化信訪機構設立的源頭。在初創(chuàng)階段（1949-1965）之后，我國信訪制度又經歷了無序（1966-1976）、恢復重建（1977-1981）、制度化努力（1982-1995） 1995年10月28日，國務院頒布《信訪條例》，將信訪工作納入法制化軌道;2005年5月1日起實行新的《信訪條例》。和規(guī)范化運行（1996年以來）階段[27]，黨的十八大以來正在邁向信息化和法治化新時期。

信訪制度一方面是保障人民群眾向黨和政府提出意見建議、投訴請求、參與國家政治建設的制度設置;另一方面則體現(xiàn)黨和政府宣傳國家方針政策、解決社會矛盾糾紛、保護民眾合理訴求并促進完善有關政策，既具有社會主義民主政治制度的政治參與功能，又承擔公共行政制度的政府治理功能，因而是一項社會主義民主政治與政府治理的復合性制度安排[28]。這種復合性或者說治理型民主制度，是社會主義民主制度的一種創(chuàng)新形式，具有鮮明的人民性特征和務實的政府治理導向。正如黨的十九大報告所指出的，“我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主?！盵5]35-36 作為一種真實管用的民主制度安排，信訪制度實際上是社會和國家的雙邊治理制度，承擔著人民利益維護者和政府治理促進者的雙邊治理功能[29]?！盎ヂ?lián)網+信訪”正是信訪制度雙重價值的信息化實現(xiàn)形式。依托“互聯(lián)網+”技術創(chuàng)建網絡化信訪渠道和信息化運行機制，有助于充分激活并更好實現(xiàn)信訪制度的社會治理功能。

首先，網上信訪提供了黨和政府密切聯(lián)系群眾的新紐帶，有助于激發(fā)信訪制度的新活力。我國信訪制度設立的初衷，就是貫徹以人民為中心的思想，在黨和政府與人民群眾之間建立起緊密的雙向聯(lián)系，在依法維護群眾合法權益的同時，鞏固和擴大黨的群眾基礎和執(zhí)政合法性來源。2017年7月，習近平總書記就信訪工作作出重要指示，強調各級黨委、政府和領導干部要堅持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，千方百計為群眾排憂解難，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程[30]?？梢哉f，信訪工作本質上就是群眾工作，是黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，也是推動解決群眾反映的問題的重要渠道。把握了“密切聯(lián)系群眾”這一核心，就找準了信訪工作的生命線。

網上信訪依托現(xiàn)代信息技術，為黨和政府密切聯(lián)系群眾提供了更具開放性、即時性、互動性而且更為扁平、更加緊密、更有活力的信息化紐帶，為信訪工作與群眾工作的深度融合提供了智能化平臺，既更新了信訪工作理念，也為激發(fā)信訪制度的新活力提供了技術支撐，有助于把黨的群眾路線貫穿于信訪工作全過程。

其次，網上信訪創(chuàng)新了公共參與和表達機制，有助于暢通利益訴求和民意表達渠道。2005年新實行的《信訪條例》規(guī)定公民可以向各級政府及職能部門反映情況、提出意見建議或者投訴請求，這意味著信訪既是公民實現(xiàn)公共參與的一種途徑，也是作為司法救濟的補充獲得權利救濟的一種渠道。在傳統(tǒng)信訪模式中，公民主要以走訪和寫信方式來實現(xiàn)公共參與或提出權利訴求。然而，現(xiàn)場走訪耗時費力，存在一定的經濟成本和較高的機會成本，而且在信訪事項轉交有關職能部門解決的過程中，因信息溝通不暢而容易引起訪民誤解，甚至產生沖突。紙質信訪也需要較長周期，而且缺乏及時互動性。信訪渠道不夠通暢，是阻礙公民利益訴求和民意表達、影響信訪工作效率和治理效能的重要因素。

網上信訪模式依托于一網式信訪服務平臺，可以接入各級政府及職能機構門戶網站開設的領導信箱、網上咨詢、網上投訴、建言獻策等網絡信訪端口，也可以接入手機信訪APP、微信、微博等移動信訪通道，甚至還可以實現(xiàn)遠程視頻接訪。網上信訪不受時空、人數(shù)、逐級訪等限制，成本極其低廉，訪民還能隨時查閱信訪事項的進展情況，極大地暢通了利益訴求和民意表達渠道。

再者，網上信訪重構了公共權力的監(jiān)督形式，有助于增強政府的社會回應能力，提升政府公信力。網上信訪帶來的一個重大變革，就是不再把信訪局限于權利救濟，而是推動信訪邁向一個權力監(jiān)督和輔助決策的新時代。信訪制度一直承擔著權力監(jiān)督功能，包括以社會權利監(jiān)督公共權力和以信訪機構的公共權力監(jiān)督職能部門的公共權力。但在走訪形式中，由于難以隨時跟進信訪流程，自公民提出信訪事項以后，無論是來自社會的還是來自信訪機構的權力監(jiān)督，其力量都呈遞減之勢。

與傳統(tǒng)走訪形式不同，“互聯(lián)網+信訪”允許公民通過多元、便捷的方式隨時隨地查閱、監(jiān)督和評價信訪事項辦理情況，使得權力監(jiān)督從弱化趨勢轉變?yōu)閺娀瘧B(tài)勢。這種信訪模式將整個信訪過程置于陽光、透明的信息化渠道當中，通過充分保障群眾的知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權和評議權，可以有效確保權力監(jiān)督的傳遞性和延續(xù)性，促使信訪機構和職能部門及時響應信訪訴求，加快信訪事項流轉速度，提高信訪工作效率。權力監(jiān)督的強化，有助于增強政府對于公民訴求和社會問題的回應能力，依法及時就地化解信訪事項，回應群眾合理訴求，及時有效解決引發(fā)信訪事項的源頭性問題，提升政府的治理效能和社會公信力。

此外，有學者以淮安“陽光信訪”為案例研究發(fā)現(xiàn)，淮安實踐從方式、流程、功能和制度四個方面實現(xiàn)了治理創(chuàng)新。方式創(chuàng)新是指將來信、來訪、來電、網上信訪都統(tǒng)一納入到陽光信訪系統(tǒng)在線流轉，流程創(chuàng)新實現(xiàn)了自動判重、在線流轉、自動監(jiān)督和綜合分析等功能的集成，功能創(chuàng)新是指在保留傳統(tǒng)功能基礎上實現(xiàn)了社會風險預警和績效評價功能，而制度創(chuàng)新在于將陽光信訪實踐規(guī)范化和制度化。在這四種創(chuàng)新中，方式創(chuàng)新與功能創(chuàng)新起核心作用，既可以推動傳統(tǒng)信訪制度的根本變革，也符合大數(shù)據驅動政府治理能力提升的發(fā)展趨勢[9]。

三、網上信訪運行模式面臨的多重現(xiàn)實挑戰(zhàn) ?盡管網上信訪在密切聯(lián)系黨政機構與人民群眾、擴大民眾政治參與和訴求表達渠道、發(fā)揮信訪制度的社會治理功能方面擁有著巨大潛力，但我們也必須清醒而深刻地認識到，初建時期的網上信訪仍然面臨多重現(xiàn)實挑戰(zhàn)，包括技術性挑戰(zhàn)、適用性挑戰(zhàn)、運行性挑戰(zhàn)和它自身的功能性挑戰(zhàn)。

（一）技術性挑戰(zhàn)

技術性挑戰(zhàn)是指網上信訪所賴以運行的信息系統(tǒng)和服務平臺暫時呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，還有待從技術上實現(xiàn)網上信訪信息系統(tǒng)和服務平臺的一體化。就網上信訪信息系統(tǒng)而言，目前仍需解決互聯(lián)互通問題和全覆蓋問題。在互聯(lián)互通方面，縱向上既有中央層級信訪信息系統(tǒng)，也有省級信訪信息系統(tǒng)，還有各地市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪信息系統(tǒng);而橫向上除了專職信訪機構的信息系統(tǒng)之外，還存在有權處理信訪事項的各職能部門的信息系統(tǒng)。雖然近年來黨和政府一直在力推縱橫向信訪信息系統(tǒng)的有機整合，但目前這一目標還未完全實現(xiàn)，縱向層級間、橫向部門間信訪信息系統(tǒng)各行其是、相互封閉、互不對接、重復建設的情況仍然存在。在全覆蓋方面，地市級以上網上信訪信息系統(tǒng)建設總體比較完備，但區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級卻還存在很大的區(qū)域差異，欠發(fā)達地區(qū)由于信息化建設投入不足，信訪信息軟硬件建設和專業(yè)化人才配備都還存在較大缺口，而區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的信訪機構及職能部門，恰恰又是信訪業(yè)務量最大的機構。因此，加強區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級信訪信息系統(tǒng)建設迫在眉睫。

在網上信訪服務平臺方面，目前受理網上信訪的服務端口較多，有網上信訪平臺、市長信箱（有些并入網上信訪平臺）、電話、短信、微信、手機信訪（陽光信訪）客戶端APP等等，這極大地方便了信訪人，也有效地拓展了網上信訪渠道。但問題是，信訪人很可能會就同一信訪事項通過多種服務端口提起網上信訪，而且還可能同時采取傳統(tǒng)的來信、走訪等形式。如果來自不同服務終端和不同信訪形式（線上與線下）的信訪事項，不能接入到統(tǒng)一的網上信訪服務平臺，就會出現(xiàn)重復錄入、反復流轉和多方處理等問題，增加信訪部門的工作負荷。鑒此，網上信訪在擴大服務終端以便利信訪人的同時，還要解決“多端口進入、多平臺受理”問題，實現(xiàn)“多端口進入，一平臺受理”。此外還需要將通過傳統(tǒng)信訪提起的信訪事項也統(tǒng)一納入到信訪服務平臺和信訪信息系統(tǒng)當中，以應對重復訪問題。

（二）適應性挑戰(zhàn)

適用性挑戰(zhàn)是指網上信訪需要信訪人具備必要的網絡信息資源、網絡應用技能以及為理解和運用網絡信息而必要的文化知識，而這會將許多信訪人排斥在網上信訪系統(tǒng)之外，造成數(shù)字鴻溝和社會不公問題。所謂數(shù)字鴻溝，簡單講就是不同地區(qū)或社會群體之間“在擁有或使用現(xiàn)代信息技術方面存在的差距”[31]，或者說信息富有者與信息貧困者之間的機會差別。對此，經濟合作與發(fā)展組織曾于2001年給出了一個詳細定義，認為數(shù)字鴻溝是“不同社會經濟水平的個人、家庭、商業(yè)部門和地理區(qū)域，在接入信息與通信技術以及利用互聯(lián)網從事各種活動的機會上所存在的差距”[32]。在T.J. Arquette看來，數(shù)字鴻溝包括三個方面：一是在信息傳播技術基礎設施建設方面的差距;二是在信息傳播技術的擁有方面的差距;三是在信息傳播技術的使用方面的差距[33]。韓國學者金文朝和金鍾吉也強調了數(shù)字鴻溝的多維性，把數(shù)字鴻溝劃分為三個層次：即（a）信息資源的可接入性，（b）信息資源的利用能力和（c）鑒賞信息價值的能力[34]。這進一步推進了學界對于數(shù)字鴻溝的理解，他們所稱信息價值的鑒賞能力，是指通過使用信息資源判斷信息的價值進而作出選擇的能力。

自2001年7月在北京召開“關注數(shù)字鴻溝：公眾理解信息技術高級論壇”起，中國存在的數(shù)字鴻溝問題就成為一個重要的研究議題[35]。實際上，數(shù)字鴻溝已經超越技術問題而成為一個社會問題，它所造成的差別正在成為繼城鄉(xiāng)差別、工農差別、腦體差別之后的第四大差別。中國國家信息中心以互聯(lián)網、計算機、固定電話和移動電話、彩色電視機的普及應用為依據測算了我國的城鄉(xiāng)和區(qū)域數(shù)字鴻溝，連續(xù)多年發(fā)布了《中國數(shù)字鴻溝報告》。其中2013年報告指出，盡管2002年以來我國城鄉(xiāng)和區(qū)域數(shù)字鴻溝總指數(shù)呈下降趨勢，但2012年仍然分別高達0.44和0.32;也就是說，農村信息技術應用水平比城市落后44%，最落后地區(qū)的信息技術應用水平比全國平均水平落后32%。僅就網民普及率而言，2012年城市網民普及率為57.3%，而農村網民普及率僅有24.3 %，遠未達到全國42.1%的平均水平;在國際對比當中，中國網民普及率目前僅為英國等國家的一半左右[36]。

巨大的數(shù)字鴻溝意味著，即便我們建立起統(tǒng)一的網上信訪信息系統(tǒng)和服務平臺，仍然有龐大的群體被排斥在網上信訪之外。尤其需要強調的是，這些信息貧困群體與社會矛盾中利益受損群體往往有著高度的吻合性，因而也與提出信訪事項的主要人群高度重合。網上信訪所帶來的方便快捷、成本低廉、過程透明、反饋及時和監(jiān)督評價等優(yōu)勢，對于信息資源匱乏地區(qū)的信息貧困群體而言是不適應的，這在某種程度上甚至還造成了新的社會不公。盡管信息貧困群體仍然可以采用傳統(tǒng)信訪方式，同時網上信訪的應用從其初衷上講是為了方便信訪人而非刻意制造這種社會不公，但它在客觀上所造成的不平等后果，卻成為網上信訪需要應對的一個關鍵挑戰(zhàn)。在對信訪實踐的觀察中筆者也發(fā)現(xiàn)，一些地方試圖通過代理網上信訪的運行機制解決數(shù)字鴻溝問題，但一方面，這種應用總體尚不成熟和普遍，代理者能否真正有效代理信訪人，還存有質疑;另一方面，盡管代理網上信訪不失為一種彌補數(shù)字鴻溝的方案，但對于信訪人而言，卻極大地削弱了網上信訪應有的諸種優(yōu)勢。

（三）運行性挑戰(zhàn)

這是網上信訪面臨的第三重挑戰(zhàn)，它是指信訪工作部門在處理海量復雜信訪事項過程中可能存在形式主義、機械主義和官僚主義答復等問題，甚至導致向傳統(tǒng)信訪回潮，從而大大消解網絡技術革新和互聯(lián)網應用帶來的信訪紅利。如果說“互聯(lián)網+信訪”的優(yōu)勢可以為傳統(tǒng)信訪工作帶來新的數(shù)字紅利的話，網上信訪的不當運行就難以將這種數(shù)字紅利轉化為真實有效的信訪紅利。一方面，網上信訪事項的辦理，必須著力克服形式主義和機械主義答復問題。在及時受理率、流轉率和結案率等考核指標的壓力下，一些信訪部門為了提高網上信訪辦理效率，可能會采取格式化、條例化方式答復信訪人，避重就輕、避實就虛[37] 有研究者通過經驗案例證實了這種情況的客觀存在。參閱：彭明蘭.另一種政治參與：網上信訪的制度與實踐邏輯[D].南昌大學碩士研究生學位論文，2012.。這種答復方式既未有效地解決信訪人提起的信訪事項，也未與信訪人展開有效的溝通對話，很可能會累積信訪人的不滿情緒，使得網上信訪服務平臺從不良情緒的輸出窗口轉變?yōu)樾碌牟粷M的郁積渠道，成為一個冷冰冰的數(shù)據平臺，反倒不利于加強黨和政府與人民群眾的密切聯(lián)系。

另一方面，網上信訪事項的辦理，必須大力解決業(yè)務主管部門存在的官僚主義、部門分割問題，切實加強部門之間的協(xié)同合作。在網上信訪實踐中，有些業(yè)務處理部門為了避免所謂信訪麻煩，以信訪事項歸屬不明確（比如多個部門有權處理）、信訪程序瑕疵、信訪人材料不足等為由推諉扯皮，不予合作，不僅延誤信訪事項辦理流程，而且對于自身存在的可能引發(fā)信訪事項的問題也不積極反思和修正。無論是形式主義、機械主義還是官僚主義、部門分割問題，其本質都是慵政、懶政和怠政問題。網上信訪未能妥善解決的信訪事項，不僅會重新回流到傳統(tǒng)信訪當中，而且很可能會累積信訪人的不滿情緒，激化民眾與政府之間的矛盾，從而給傳統(tǒng)信訪帶來更大的沖擊。

（四）功能性挑戰(zhàn)

這是網上信訪的第四重挑戰(zhàn)，它是指網上信訪本身的功能局限。既有文獻大都側重于討論網上信訪的主要優(yōu)勢和積極功能，盡管這些討論的確有其客觀性和合理性，而且本文也著重考察了網上信訪在激活信訪制度的社會治理功能方面的巨大潛力，但我們也必須清醒地認識到，網上信訪歸根結底只是一種數(shù)字化信訪渠道，信訪事項的實際處理還在于專職信訪機構和相關的業(yè)務主管部門，信訪矛盾能否得到有效化解，仍然有賴于線下信訪。因此，任何試圖脫離、忽視甚至取代傳統(tǒng)線下信訪的設想都是不足取的，并不能真正解決現(xiàn)實的信訪問題。

此外，與傳統(tǒng)線下信訪相比，網上信訪有其突出的劣勢[38]：其一，網絡虛擬特性在帶來成本低廉和方便快捷的同時也助長了信訪的隨意性，大量匿名信訪、不實信訪涌現(xiàn)出來，占據了網上信訪資源，耗散了信訪機構及業(yè)務部門的工作精力。其二，網絡傳播迅速的特點給非理性信訪提供了便捷機會，一些信訪人過分渲染自己的情緒化、非理性訴求，并通過多渠道發(fā)帖轉帖方式恣意放大發(fā)酵，使得網上信訪輿論產生瞬時集聚效應，造成不良的信訪效果。其三，網絡輿論的集聚效應存在轉化為線下集體性行動的風險，這極大地增加了群體性事件的隨機性、不穩(wěn)定性和難以預測性，給政府預防和應對群體性事件帶來新的挑戰(zhàn)。

四、以運行機制創(chuàng)新開創(chuàng)透明高效的陽光信訪新模式 ?盡管存在上述多重挑戰(zhàn)，但我們必須認識到，互聯(lián)網技術和移動新媒體的快速發(fā)展，為走出傳統(tǒng)信訪困局，打造便民利民、開放互動、透明高效的陽光信訪新模式，進而充分實現(xiàn)信訪制度的社會治理價值，提供了前所未有的機遇。信息化時代的信訪工作必須緊跟數(shù)據治理大趨勢，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術的移動化、即時化、可視化和高效率優(yōu)勢，把信息化作為信訪工作規(guī)范化建設和深化信訪制度改革的重要載體，從以下方面推動“互聯(lián)網+信訪”這一陽光信訪新模式。

一是建設全國統(tǒng)一的信訪信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信訪信息互聯(lián)互通?！盎ヂ?lián)網+信訪”的實施有賴于堅實充足的通訊基礎設施、統(tǒng)一完備的信訪信息系統(tǒng)和便捷友好的信訪服務平臺?！蛾P于推進信訪工作信息化建設的意見》提出，加快信訪工作信息化建設的總體目標，是依托互聯(lián)網建設一個全國統(tǒng)一的網上信訪信息系統(tǒng)，進一步暢通和拓寬群眾訴求表達渠道，實現(xiàn)業(yè)務流程標準化、處理過程透明化和統(tǒng)計分析智能化。2015年1月1日，國家信訪信息系統(tǒng)正式建成運行，并于當年實現(xiàn)與31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產建設兵團的互聯(lián)互通。截至2017年7月，該系統(tǒng)已在全國范圍實現(xiàn)省、市、縣三級信訪工作機構的系統(tǒng)接入全覆蓋，相繼與民政部、住建部等36個中央國家機關部委實現(xiàn)了聯(lián)通，全國省市縣三級有權處理信訪事項的職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）接入量已達8萬多個[8]。縱橫向信訪信息系統(tǒng)的對接聯(lián)通，是建設全國統(tǒng)一的信訪信息系統(tǒng)的重要一步，接下來還需提高不同系統(tǒng)之間的一致性，優(yōu)化系統(tǒng)功能設置，促進各級各地各部門信訪數(shù)據的開放共享，加快推動網上信訪業(yè)務流、信息流、管理流的有機融合。