中國油氣管道法律政策與《能源憲章條約》的兼容性研究

王濤 胡德勝 姜勇

摘要加強(qiáng)國際能源合作是落實(shí)習(xí)近平總書記“四個(gè)革命一個(gè)合作”能源戰(zhàn)略思想、實(shí)現(xiàn)全球能源善治、推動“一帶一路”倡議實(shí)施的重大領(lǐng)域。《能源憲章條約》是推動國際能源合作的重要國際法律工具之一。中國油氣管道政策法律與該條約之間是否兼容，是決定中國是否加入、能否與其締約方進(jìn)行有效合作的前提。解讀《能源憲章條約》相關(guān)條款以及中國油氣管道政策法律，發(fā)現(xiàn)加入《能源憲章條約》將使與中國“隔海相望的國家”能夠構(gòu)成《能源憲章條約》意義上的“鄰國”，并可能使中國面臨著承擔(dān)沉重的“過境輸送”義務(wù)這一風(fēng)險(xiǎn);中國油氣管道政策法律存在的主要問題包括已有油氣管道政策法律缺少過境輸送規(guī)定，將會形成其他成員方與中國油氣管網(wǎng)相連的法律障礙;海底油氣管道立法嚴(yán)重滯后，缺乏過境輸送和第三方接入的規(guī)定;可用于過境輸送的管網(wǎng)分類及區(qū)別規(guī)定比較混亂，從而與《能源憲章條約》對油氣管網(wǎng)的規(guī)定不兼容;政策及政策性規(guī)定占比過高，從而削弱了法治對油氣管道的保障作用;無法確保對所有市場主體一視同仁，第三方市場主體無法獲得公平的運(yùn)輸服務(wù)。中國油氣管道政策法律與《能源憲章條約》遠(yuǎn)不兼容，如果現(xiàn)在貿(mào)然加入《能源憲章條約》，中國將無法承擔(dān)沉重的“過境輸送”義務(wù)。中國需要在油氣管道政策法律中增加過境輸送規(guī)定，對海底油氣管道進(jìn)行立法，降低政策及政策性規(guī)定占比以強(qiáng)化法治，對可用于過境輸送的管網(wǎng)進(jìn)行協(xié)調(diào)分類，以及修改或明確有關(guān)規(guī)定，以確保對來自不同國家的油氣過境請求一視同仁。

關(guān)鍵詞能源憲章條約;油氣管道政策法律;過境自由;非歧視;兼容性

中圖分類號D922.67

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2019）06-0020-11DOI：10.12062/cpre.20190326

能源供應(yīng)安全不僅是中國、也是國際社會面臨而且需要認(rèn)真應(yīng)對的重大挑戰(zhàn)之一。中國《國家安全法》第21條將能源事項(xiàng)規(guī)定為事關(guān)國家安全的重大事項(xiàng)。2014年《二十國集團(tuán)能源合作原則》明確提出了這樣一種國際能源愿景，即：“運(yùn)轉(zhuǎn)良好、開放、競爭、高效、穩(wěn)定和透明的能源市場”，“能更好地反映世界能源版圖變化、更有效、更包容的全球能源治理架構(gòu)”，“一個(gè)負(fù)擔(dān)得起、可靠、低溫室氣體排放和可持續(xù)的能源未來，同時(shí)利用好能源資源和技術(shù)”[1]。無論是在中國這樣一個(gè)世界第一大能源消費(fèi)國和進(jìn)口國，還是在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)這一能源愿景，都要求能源法律具有一定程度的國際化。石油天然氣投資與貿(mào)易是中國與中亞地區(qū)實(shí)施能源合作的主要方面，油氣管道的建設(shè)和運(yùn)營合作是其中的極其重要路徑。尤其是，針對如何推進(jìn)“一帶一路”倡議落實(shí)，習(xí)近平總書記提出了8項(xiàng)具體要求，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是其中之一[2]。增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域互聯(lián)互通事關(guān)中國與中亞地區(qū)能源合作以及加快中國能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐[3]。油氣管道建設(shè)是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的重要方面，是落實(shí)倡議的重要和必要內(nèi)容;油氣管道的保護(hù)與運(yùn)行是事關(guān)倡議中能源合作的關(guān)鍵性和重大事項(xiàng)，也是《能源憲章條約》以及《歐洲能源憲章》、2015年《國際能源憲章》的核心內(nèi)容之一。2015年5月20日至21日中國簽署《國際能源憲章》，標(biāo)志著中國由受邀觀察員國變?yōu)槟茉磻椪聲h的簽約觀察員國，這無疑為中國提升在國際能源合作中的話語權(quán)、更加深入地參加國際能源合作規(guī)則的制定與修改提供了良好的契機(jī)。此后，在概而論之的關(guān)于我國能源政策法律與《能源憲章條約》兼容性問題的研究中，國內(nèi)學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為兼容或基本兼容并主張我國應(yīng)該盡快加入該條約，以增強(qiáng)我國在該條約修改進(jìn)程中的話語權(quán)[4]。但也有個(gè)別學(xué)者提出不同見解，指出檢視我國相關(guān)法律制度與該條約的兼容性是決定是否加入該條約的必要程序，并提出了檢視工作的六個(gè)方面[5]。一方面，鑒于國內(nèi)已有成果中尚無關(guān)于具體能源領(lǐng)域內(nèi)我國政策法律與《能源憲章條約》兼容性的研究，且對于事關(guān)“過境輸送”義務(wù)的油氣管道這一領(lǐng)域的我國國內(nèi)政策法律是否與該條約兼容的問題，國內(nèi)外都還沒有專門的研究;另一方面，根據(jù)該條約有關(guān)規(guī)定，締約方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)比較寬泛的“過境輸送”義務(wù)，而我國不僅是油氣管道大國，而且有關(guān)管道與該條約諸多締約方直接相關(guān)。例如，中石油集團(tuán)公司國際管道公司建設(shè)和運(yùn)行的6條長輸天然氣管道和3條長輸原油管道，總里程達(dá)1.1萬km，年油氣輸送能力超過9000萬噸油當(dāng)量，跨國油氣管道管輸規(guī)模占我國現(xiàn)有陸上進(jìn)口能力的75%，覆蓋著中亞五國（烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、土庫曼斯坦）。一方面，該五國都是《能源憲章條約》的締約方;另一方面，我國經(jīng)由這些管道進(jìn)口的石油和天然氣所占比例很大。以2018年為例，我國管道天然氣進(jìn)口量約520億m3，同比增加20.6%;增量主要來自哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦，而且來自兩國的管道氣在我國管道氣進(jìn)口中占比高達(dá)25%。特別是，在建的中亞管道D線投入運(yùn)營后，將形成中國-中亞天然氣跨國管道網(wǎng)絡(luò)，成為中亞地區(qū)乃至亞洲規(guī)模最大的輸氣系統(tǒng);它不僅使中亞五國與我國更加緊密相聯(lián)，而且我國從中亞進(jìn)口天然氣輸氣能力將從每年550億m3提升到850億m3。本文選題既旨在開研究具體能源領(lǐng)域內(nèi)我國政策法律與《能源憲章條約》兼容性研究之先，也擬通過分析該條約關(guān)于或者涉及油氣管道的規(guī)定，討論我國油氣管道政策法律規(guī)定的缺漏，進(jìn)而論證我國油氣管道政策法律與該條約兼容與否，提出完善我國油氣管道政策法律的建議。

1《能源憲章條約》油氣管道規(guī)定之分析

《能源憲章條約》是能源法律國際化的重要成果和體現(xiàn)之一。1994年《能源憲章條約》及其體系，源于歐洲國家1991年發(fā)起的政治性倡議《歐洲能源憲章》。它的主要目標(biāo)是通過建立各締約方普遍遵守的公平競爭規(guī)則和爭端解決機(jī)制，加強(qiáng)能源領(lǐng)域的法治化程度，從而降低能源及相關(guān)領(lǐng)域投資和貿(mào)易的風(fēng)險(xiǎn)。截至2019年2月18日，《能源憲章條約》簽署方/締約方數(shù)量已達(dá)60個(gè)，它們都是能源憲章會議成員方;與之相關(guān)的能源憲章會議觀察員方53個(gè)?！赌茉磻椪聴l約》60個(gè)簽署方中，締約方有56個(gè);53個(gè)能源憲章會議觀察員方中，包括13個(gè)1991年《歐洲能源憲章》簽署方，27個(gè)2015年《國際能源憲章》簽署方，以及能源憲章會議決定的13個(gè)具有觀察員方地位的國際組織?！赌茉磻椪聴l約》簽署方/締約方以及能源憲章會議觀察員方的最新情況，讀者可隨時(shí)訪問能源憲章官方網(wǎng)站https：//energycharter.org/。條約關(guān)于能源貿(mào)易、投資促進(jìn)與保護(hù)、過境輸送、爭端解決等方面的規(guī)定，不僅構(gòu)成締約方之間的國際法律，而且事實(shí)上在締約方和非締約方之間、非締約方之間也常常適用或者參照適用，影響十分廣泛。全面檢視《能源憲章條約》的條款及其內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)涉及油氣管道的條款主要包括第1條第10款“締約方區(qū)域”、第7條“輸送”和第22條“國家和特權(quán)企業(yè)”。

1.1條約項(xiàng)下的“締約方區(qū)域”

如果締約方是一個(gè)國家，“締約方區(qū)域”（TheAreaofaContractingParty）意指：①其主權(quán)之下的領(lǐng)土，包括領(lǐng)陸、內(nèi)水和領(lǐng)海;②根據(jù)和符合國際海洋法的、締約方行使主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的海洋、海床及其底土。如果締約方是一區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織，它意指根據(jù)建立該組織協(xié)議的規(guī)定，該組織所有締約方的所有區(qū)域。根據(jù)國際法原理，一國的領(lǐng)土包括其領(lǐng)陸、領(lǐng)海以及它們的底床、底土及其上的領(lǐng)空，即該款所規(guī)定的締約方是國家時(shí)的第一種情況。締約方是國家時(shí)的第二種情況則將“締約方區(qū)域”擴(kuò)展到作為國家的締約方行使主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的海洋、海床及其底土。也就是說，并非一國領(lǐng)海，而是該國能夠行使主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)利的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架均屬于該條款所規(guī)定的締約方是國家時(shí)的第二種情況。顯而易見，該條款所規(guī)定的作為國家的締約方區(qū)域的范圍大于一國的領(lǐng)土范圍。例如，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第57條和第76條的規(guī)定，大陸架寬度自領(lǐng)海基線起算可達(dá)350海里，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)寬度自領(lǐng)?；€起算可達(dá)200海里。由此可能帶來的后果是，如果兩個(gè)隔海相望的國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織都是《能源憲章條約》的締約方，則它們可能因?yàn)椤熬喖s方區(qū)域”范圍超越其各自領(lǐng)土范圍而成為“相鄰方”，由此可能適用“過境輸送”條款，并承擔(dān)“過境輸送”義務(wù)。

1.2條約油氣管道規(guī)定之分析

1.2.1涉油氣管道的第7條“過境輸送”

作為專門規(guī)定能源過境輸送的條款，第7條包含兩個(gè)核心概念，即“輸送”（transit）和“能源輸送設(shè)施”（EnergyTransportFacilities）。語義上，“transit”是指“theprocessofbeingmovedorcarriedfromoneplacetoanother”，即從一處移動或運(yùn)到另一處的過程[6]。在國際法語境下，“輸送”一詞顯然要從一個(gè)較為狹義且更具有政治含義的角度去理解，即某人或某物跨越至少兩個(gè)國家的邊界。例如，1921年《過境自由公約與規(guī)范》第1條對“過境輸送”和《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第5條對“過境自由”就采用這一語義。據(jù)此，油氣管道可以被理解為“從石油天然氣生產(chǎn)國穿過過境國（transitstate）到達(dá)消費(fèi)國的輸送管道”[7]。因此，國際法層面的“輸送”一詞與國家主權(quán)相關(guān)（需要穿越過境國的領(lǐng)土）。第10款關(guān)于“輸送”的定義符合“transit”一詞的基本含義。“輸送”包括兩種情況：①涉及三個(gè)締約方的，經(jīng)由一締約方區(qū)域的輸送，或進(jìn)出其區(qū)域中港口設(shè)施的裝卸，其目的在于將源于另一方區(qū)域的能源原材料和產(chǎn)品運(yùn)至第三方區(qū)域，條件是該另一方或第三方有一方是締約方;或者，②如果兩個(gè)國家都是締約方，也可能涉及過境輸送。經(jīng)由一締約方區(qū)域的能源原材料和產(chǎn)品輸送，該能源原材料和產(chǎn)品源于另一締約方區(qū)域且其目的地是該另一締約方的區(qū)域，但是該兩個(gè)締約方另有決定并將其決定共同登記于附件N中的除外。該款所規(guī)定的另一個(gè)核心概念“能源輸送設(shè)施”主要包括高壓輸氣管線、高壓輸電網(wǎng)線、原油輸送管道、煤漿管道、成品油管道以及其他專門服務(wù)于能源原材料和產(chǎn)品的固定設(shè)施。

總體而言，第7條第1款至第6款主要涉及與“輸送”相關(guān)的三個(gè)問題：輸送服務(wù)的獲取（access）、輸送服務(wù)的條件（conditions）以及不妨礙（non-interference）;第7款至第9款主要涉及對輸送服務(wù)的保障性措施。獲取輸送服務(wù)包括運(yùn)用現(xiàn)有的運(yùn)力或增加新的運(yùn)力輸送。在輸送服務(wù)的條件方面，規(guī)定了過境輸送的能源原材料和“非歧視待遇”以及在使用過境國能源設(shè)備方面與產(chǎn)于過境國或目的地為過境國的能源原材料和產(chǎn)品享受“同等待遇”。在不妨礙條款方面，規(guī)定了爭端解決程序作出結(jié)論之前，締約方負(fù)有不得中斷或減少現(xiàn)有輸送的能源原材料和產(chǎn)品的義務(wù)。學(xué)界對這一條款盛贊有加，有學(xué)者認(rèn)為關(guān)于不妨礙的規(guī)定是整個(gè)《能源憲章條約》中最為重要、最與實(shí)際相連和最具有操作性的條款[8-9]。

1.2.2涉及油氣管道的第22條“國家和特權(quán)企業(yè)”

《能源憲章條約》第22條主要要求各締約方確保它們的國有企業(yè)（包括“特權(quán)企業(yè)”）能夠以與該條約的規(guī)定（尤其是與投資相關(guān)的規(guī)定）相符的做法開展業(yè)務(wù)（第1款）。此外，條約不允許各締約方鼓勵它們各自的國有企業(yè)以違反條約義務(wù)的方式開展業(yè)務(wù)（第2款）。

第22條適用于國家實(shí)體以及其他被賦予特權(quán)的實(shí)體（第3款）。這意味著，國家實(shí)體一旦被賦予政府職權(quán)，其行為就必須符合條約規(guī)定（第2、3、4款）。如果這些國家實(shí)體屬于貨物和服務(wù)條款中所涉及的國家實(shí)體，它們的行為就必須符合條約第10條關(guān)于國民待遇的規(guī)定。因此，政府根本無法通過將條約規(guī)定的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給國有企業(yè)和特權(quán)企業(yè)的方法來規(guī)避條約義務(wù)的適用[10]。

WTO法以及《能源憲章條約》領(lǐng)域已故領(lǐng)軍人物之一托馬斯·瓦爾德（ThomasWaelde）等認(rèn)為，總體上而言，國際法并不足以解決國際經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域因非國家主體行為失當(dāng)而導(dǎo)致的一系列復(fù)雜的問題[11]。為了解決國家主體的行為失當(dāng)問題，聯(lián)合國國際法委員會第53屆會議2001年11月通過的《國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》第3～10條專門規(guī)定了國際法中的仲裁規(guī)則。然而，《能源憲章條約》第22條創(chuàng)造性地創(chuàng)設(shè)了國家義務(wù)條款，使締約方為其所設(shè)立的國有企業(yè)和特權(quán)企業(yè)在能源輸送中的行為負(fù)責(zé)。托馬斯·瓦爾德等指出，通過使締約方負(fù)有監(jiān)管其設(shè)立的國有企業(yè)和特權(quán)企業(yè)的義務(wù)，《能源憲章條約》解決了國際法下以基于仲裁的國家責(zé)任承擔(dān)方式中存在的問題[11]。如果締約方無法確保其設(shè)立的國有企業(yè)遵守該條約有關(guān)貿(mào)易和投資方面的規(guī)定，則必須為其設(shè)立的國有企業(yè)的行為承擔(dān)直接責(zé)任。

1.2.3條約可能帶來的挑戰(zhàn)

在決定加入《能源憲章條約》前，應(yīng)該慎重考慮“締約方區(qū)域”條款所帶來的可能導(dǎo)致中國承擔(dān)沉重的“過境輸送”義務(wù)這一風(fēng)險(xiǎn)。本文不討論我國利用其他“鄰國”或者“相鄰方”作為我國油氣“過境輸送國”的問題。原因在于：目前和長期來看，我國源于中亞五國和俄羅斯進(jìn)口油氣的輸送管道、源于中東和非洲進(jìn)口油氣但不經(jīng)馬六甲海峽而經(jīng)緬甸和巴基斯坦的輸送管道，皆由我國投資主導(dǎo)建設(shè)和運(yùn)行，不涉及利用利用其他“鄰國”或者“相鄰方”作為我國油氣“過境輸送國”的問題。日常和傳統(tǒng)意義上的鄰國是指領(lǐng)陸邊界相互接壤的國家[12]。中國鄰國和地區(qū)有14個(gè)，包括朝鮮、俄羅斯、蒙古國、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、克什米爾、印度、尼泊爾、不丹、緬甸、老撾和越南;而諸如日本、韓國、馬來西亞、印尼、文萊、菲律賓等“隔海相望的國家”，則不是中國的鄰國。但是在法律意義上，這些“隔海相望的國家”是否構(gòu)成中國的“鄰國”或者“相鄰方”呢？分析《能源憲章條約》的相關(guān)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)：中國同這些“隔海相望的國家”，如果存在領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者大陸架中任何一類區(qū)域的直接相鄰，就構(gòu)成該條約法律意義上中國的“鄰國”或者“相鄰方”，而且中國可能面臨著承擔(dān)沉重的“過境輸送”義務(wù)這一風(fēng)險(xiǎn)。原因在于，《能源憲章條約》下“締約方區(qū)域”的范圍除中國的領(lǐng)陸和鄰海外，還包括了中國能夠行使主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，從而使得中國與“隔海相望的國家”相連。然而，國內(nèi)已有研究文獻(xiàn)要么根本沒有注意到這一點(diǎn)，要么沒有給予重視。

東海方向，中國政府2012年向聯(lián)合國提交的中國《東海部分海域二百海里以外大陸架外部界限劃界案執(zhí)行摘要》中的“中國東海的部分海域二百海里以外大陸架外部界限位置圖”顯示，中國所在的東海大陸架自然延伸至沖繩海溝，在東北方與韓國所在大陸架相連。且有學(xué)者從地理學(xué)角度進(jìn)行的研究結(jié)果表明，“東海陸架基底是中國大陸基底的自然延伸，向東終止于沖繩海槽”[13]。也就是說，沖繩海溝在東海大陸架東部形成與日本所在大陸架的分界線。此外，釣魚島屬于中國固有領(lǐng)土，根據(jù)《海洋法公約》第121條第1款和第2款的規(guī)定，釣魚島屬于《海洋法公約》意義上的“島嶼”，其所具有的從領(lǐng)?；€起算最高可達(dá)200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與日本的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊。

南海方向，由于南沙群島中的中業(yè)島、南威島、安波沙洲等島嶼與南海諸國距離較近，中國基于它們所形成的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞等國的交織重疊，已經(jīng)成為南海爭端中焦點(diǎn)之一。如果中國與這些“隔海相望的國家”（或在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)方面與它們相連，或在大陸架方面與它們相連）都加入《能源憲章條約》（日本已是締約方），就成為該條約意義上的作為“相鄰方”的“締約方”。根據(jù)第7條“過境輸送”條款，這些相鄰方完全有權(quán)要求中國履行“過境輸送”義務(wù)。除非中國能夠證明一旦履行這一義務(wù)會出現(xiàn)該條規(guī)定的威脅中國能源輸送系統(tǒng)的安全和效率（第5款）以及規(guī)定的輸送設(shè)備滯后（第9款）這兩種情況，作為該條約締約方，中國不得拒絕這些國家的“過境輸送”要求。因此該條約擴(kuò)大了“相鄰方”這一概念，如果中國貿(mào)然加入則有可能面臨沉重的“過境輸送”義務(wù)，中國油氣企業(yè)必將面臨沉重的負(fù)擔(dān)。然而，國內(nèi)已有研究對于這一問題卻沒有考慮。

2中國油氣管道政策法律之缺漏

中國油氣管道政策法律的缺漏，可以從已有政策法律是否有過境輸送規(guī)定、海底油氣管道立法是否滯后、管網(wǎng)分類和區(qū)別規(guī)定、政策和法律所占比例以及非歧視待遇等5個(gè)方面進(jìn)行分析。

2.1已有油氣管道政策法律缺少過境輸送規(guī)定

在跨國能源尤其是跨國石油天然氣貿(mào)易中，雖然中國目前的角色通常是能源消費(fèi)國，但是仍然存在成為過境國的很大可能性。隨著“一帶一路”倡議的進(jìn)一步實(shí)施，中亞地區(qū)能源輸出國以及俄羅斯可能與韓國、日本、菲律賓、馬來西亞、泰國、越南等國家的能源市場相連。特別是，鑒于中亞五國以及蒙古、日本都已經(jīng)是《能源憲章條約》的締約方，而在能源市場全球化趨勢下，東亞、東南亞的其他國家可能會陸續(xù)加入該條約，因此中國有可能成為能源原材料和產(chǎn)品的過境國。但問題是，中國油氣管道政策法律中缺乏關(guān)于能源過境運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，將會對中國加入《能源憲章條約》以及深化“一帶一路”能源合作帶來眾多不利影響。由此產(chǎn)生的問題主要包括以下三個(gè)方面。

第一，由于缺乏關(guān)于能源過境運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，無論對于中國加入《能源憲章條約》，還是對于同其締約方進(jìn)行有效合作，都將存在較大障礙。如果中國缺乏符合該條約的相關(guān)規(guī)定，則可能被視為對該條約有所保留，勢必違反其第46條關(guān)于“不得對本條約作任何保留”的規(guī)定，因而存在無法通過能源憲章會議批準(zhǔn)的很大風(fēng)險(xiǎn)。

第二，由于缺乏國內(nèi)外第三方市場主體可以自由接入中國石油天然氣管網(wǎng)的規(guī)定，即使在貿(mào)然加入《能源憲章條約》后，中國也會面臨巨大的法律障礙。這是因?yàn)?，在這種情況下，不僅中國國內(nèi)的第三方市場主體不能按照自己的意愿接入石油天然氣管網(wǎng)，而且國外的市場主體也無法實(shí)現(xiàn)與中國石油天然氣管網(wǎng)的對接。中國一旦加入該條約，這一法律缺陷將使中國與其他國家石油天然氣管網(wǎng)對接存在法律上的障礙，履行締約方的“過境輸送”義務(wù)更是無從談起。

第三，缺乏關(guān)于能源過境運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)規(guī)定不利于中國與周邊國家深化能源合作。隨著越來越多的國家參與“一帶一路”倡議，能源合作得到了不斷深化和發(fā)展，為中國突破石油天然氣海上運(yùn)輸?shù)摹榜R六甲困局”提供了有效的解決方案。然而，在倡議參與國家越來越多的情形下，特別是這些國家存在較大的加入《能源憲章條約》的可能性的情況下，如果缺乏對于不同來源、目的地或所有權(quán)的過境石油天然氣之間一視同仁的規(guī)定，如果缺乏對于過境石油天然氣與原產(chǎn)于中國或目的地是中國的石油天然氣享受同等待遇的規(guī)定，如何確保中國國內(nèi)管道處于國企高度壟斷條件下，他國過境石油天然氣得到公平對待？這勢必會使他國降低與中國的能源合作意愿，嚴(yán)重威脅“一帶一路”倡議的落實(shí)。

2.2海底油氣管道立法嚴(yán)重滯后

自20世紀(jì)1970年代首次鋪設(shè)海底輸油管道至今，中國海底油氣管道建設(shè)已有40余年的歷史，共有6000km余海底管道在役[14]。從一次只能鋪設(shè)500m長輸油管到修建778km長的“南海清潔能源橋”[15]，直接向港珠澳地區(qū)供應(yīng)產(chǎn)自南海油氣區(qū)天然氣，海底油氣管道已經(jīng)成為中國油氣供應(yīng)體系不可分割的組成部分。隨著中國對東海、南海地區(qū)油氣資源的開發(fā)，尤其是在南海地區(qū)首次圓滿成功實(shí)現(xiàn)天然氣水合物試開采[16]，且有望在20年內(nèi)實(shí)現(xiàn)天然氣水合物產(chǎn)業(yè)化[17]，海底油氣管道在確保中國能源安全中的重要性日益突出。從加入《能源憲章條約》的角度而言，如果中國周邊的“海上相鄰方”根據(jù)該條約提出過境輸送要求，中國負(fù)有“促進(jìn)能源輸送設(shè)施的互聯(lián)”這一合作義務(wù)，可能會涉及中國海底管道與“海上相鄰方”互聯(lián)，使用中國海底油氣管道為它們提供油氣過境輸送服務(wù)。保護(hù)和發(fā)展海底油氣管道，以能源為紐帶加強(qiáng)與周邊國家的聯(lián)系和交往，并以此為基礎(chǔ)打造能源命運(yùn)共同體，既是中國成為《能源憲章條約》締約方之后的一項(xiàng)重要工作，也是事關(guān)“21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略構(gòu)想得以順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵點(diǎn)之一。然而，海底油氣管道領(lǐng)域立法嚴(yán)重滯后，不能形成有效的法治保障，這已經(jīng)成為制度性障礙。具體而言：

首先，中國缺乏針對海底油氣管道的高位階專門性立法?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)法》主要針對的是陸上油氣管道的建設(shè)和保護(hù)工作，只是在第60條授權(quán)國務(wù)院在必要的時(shí)候制定關(guān)于海底油氣管道保護(hù)的特別規(guī)定?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)法》第60條規(guī)定：“國務(wù)院可以根據(jù)海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護(hù)的特別規(guī)定?！彪m然這一規(guī)定體現(xiàn)了立法者對海底的復(fù)雜工作環(huán)境的謹(jǐn)慎考慮，試圖通過授權(quán)國務(wù)院制定體現(xiàn)海底油氣管道特殊性的行政法規(guī)或規(guī)范性文件確保其安全運(yùn)行，但是時(shí)至近10年后的今天，國務(wù)院并沒有制定海上石油天然氣管道保護(hù)的專門行政法規(guī)或者行政法規(guī)性文件。無論是對于中國加入《能源憲章條約》，還是對于加強(qiáng)同條約締約方的國際合作，海底油氣管道領(lǐng)域都缺乏必要的高位階專門性立法的現(xiàn)狀表明，中國無法為通過海底油氣管道實(shí)施過境運(yùn)輸提供有效的法律支撐。

其次，中國現(xiàn)有涉及海底油氣管道的立法滯后且缺乏科學(xué)合理的體系。2010年6月22日全國人大常委會針對《石油天然氣管道保護(hù)法（草案）》的審議結(jié)果報(bào)告已經(jīng)明確指出：“本法主要針對陸上油氣管道規(guī)定相應(yīng)的安全保護(hù)措施是必要的;同時(shí)，草案關(guān)于管道保護(hù)一些基本制度的規(guī)定，對海上油氣管道也是適用的”[18]。中國目前涉及海底油氣管道的法律主要包括行政法規(guī)1983年《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、1989年《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》，部門規(guī)章1990年《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》、1992年《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實(shí)施辦法》。從內(nèi)容上來看，一方面，這些行政法規(guī)和部門規(guī)章由于制定于《石油天然氣管道保護(hù)法》通過的至少8年之前，它們與該法并不協(xié)調(diào)。另一方面，它們主要解決的是海底油氣管道的鋪設(shè)和輸油過程中的環(huán)境保護(hù)問題。而且，中國關(guān)于海底油氣管道的政策法律尚不足以形成科學(xué)有效的體系。例如，中國現(xiàn)階段在役的超過6000km海底油氣管道中，90%以上的管道從建設(shè)投產(chǎn)至今未經(jīng)過檢測，管道得不到有效維護(hù)將對中國能源安全形成巨大威脅。[14]形成這一問題的重要原因之一在于中國不僅在法律層面，同時(shí)也在法規(guī)和政策層面缺乏關(guān)于管道檢驗(yàn)的強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和具體要求。此外，同樣的問題也存在于海底油氣管道的廢棄領(lǐng)域。

最后，中國現(xiàn)有涉及海底油氣管道的政策法律同樣缺乏關(guān)于過境輸送和第三方接入的規(guī)定，因此并不能與《能源憲章條約》關(guān)于和涉及過境輸送的規(guī)定接軌。

可見，中國現(xiàn)行海底油氣管道立法嚴(yán)重滯后，特別是基本上僅涉及鋪設(shè)、安裝和環(huán)境保護(hù)及相應(yīng)管理方面，缺乏過境輸送和第三方接入的規(guī)定。

2.3政策及政策性規(guī)定占比過高

中國現(xiàn)行油氣管道政策法律整體上龐雜，缺乏體系化、協(xié)調(diào)化。與油氣管道相關(guān)的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、國務(wù)院規(guī)范性文件、部門政策（規(guī)范性文件、工作文件）、地方政府政策（規(guī)范性文件、工作文件、行政許可批復(fù)）共363部;其中，法律文件只有12部，而政策文件多達(dá)351。部這是作者2019年3月13日分別以“石油天然氣管道”、“油氣管道”、“石油管道”、“天然氣基礎(chǔ)設(shè)施”、“天然氣管道”為篇名在北大法寶網(wǎng)站進(jìn)行檢索后的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。此外，還有眾多散見于其他政策法律中可以適用于油氣管道的規(guī)定。盡管它們?yōu)橹袊蜌夤艿赖靡园踩\(yùn)行和快速發(fā)展提供了有力支持，然而一個(gè)顯而易見的問題是，規(guī)范性的法律文件（包括全國人大及其常委會制定的法律，行政法規(guī)、地方性法規(guī)，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）占比過低，導(dǎo)致中國現(xiàn)行油氣管道政策法律“泛政策主義”。所謂泛政策主義，是指輕視乃至無視政策作用的局限性或者缺陷，過分乃至無限夸大政策的作用，弱化由規(guī)則能成的法律的作用，從而損害法治。特征過于突出，在很大程度上削弱了油氣管道領(lǐng)域的法治。

2.4可用于過境輸送的管網(wǎng)分類及區(qū)別規(guī)定比較混亂

經(jīng)過對中國關(guān)于油氣管道的相關(guān)政策法律進(jìn)行系統(tǒng)梳理，我們發(fā)現(xiàn)，中國關(guān)于油氣管網(wǎng)及區(qū)別規(guī)定比較混亂。

首先，中國對石油天然氣管網(wǎng)的分類并不統(tǒng)一。由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局頒布的特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范《壓力容器壓力管道設(shè)計(jì)許可規(guī)則》（TSGR1001-2008）附件B“壓力管道類別、級別”中將壓力管道分為長輸管道（GA類）、公用管道（GB類）、工業(yè)管道（GC類）、動力管道（GD類）四個(gè)類別;其中長輸管道專門用于輸送石油天然氣。在長輸（油氣）管道領(lǐng)域，根據(jù)管道的工作壓力和輸送距離的不同，進(jìn)而將油氣管道分為GA1級和GA2級。在中國石油天然氣集團(tuán)有限公司的官方網(wǎng)站上對“油氣管網(wǎng)運(yùn)行”介紹時(shí)，采用的分類方法卻是將石油天然氣管網(wǎng)分為“原油管道”、“成品油管道”和“天然氣管道”[19]。

其次，中國對石油天然氣管網(wǎng)的定義并不統(tǒng)一。從表1中的油氣管道相關(guān)政策法律可知，中國不同的政策法律對油氣管網(wǎng)的范圍和認(rèn)識擁有不同的理解、存在較大分歧，尤其是對于是否適用于海底油氣管道，液化、儲存、壓縮、接收設(shè)施存在較大的混亂。這一狀況不僅會造成中國油氣管道政策法律體系在適用過程的混亂，更為嚴(yán)重的是，這種內(nèi)部的不統(tǒng)一勢必會造成中國油氣管道政策法律與《能源憲章條約》之間的不兼容。

2.5無法確保對所有市場主體一視同仁，特別是對國家企業(yè)和特權(quán)企業(yè)的壟斷監(jiān)管很不到位

由于《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》和《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》對落實(shí)“非歧視待遇”規(guī)定了不合理前提條件，中國油氣管道政策法律根本無法真正保證所有市場主體的“非歧視性待遇”?！豆芾磙k法》第17條雖然規(guī)定了天然氣管網(wǎng)企業(yè)負(fù)有不得“拒運(yùn)”的義務(wù)，然而這一義務(wù)的履行附加了“剩余運(yùn)力”和“符合條件用戶”等不合理的前提條件。《監(jiān)管辦法（試行）》也規(guī)定了在“剩余運(yùn)力”范圍內(nèi)向第三方市場主體平等開放市場。這些規(guī)定看似合理的背后隱藏著中國石油天然氣運(yùn)輸管網(wǎng)高度壟斷難以保證第三方市場主體獲得平等待遇的問題。2010年《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》鼓勵民間資本參與管道運(yùn)輸建設(shè);2014年國家發(fā)改委批復(fù)了80多個(gè)鼓勵民間資本參與的項(xiàng)目，其中包括西三線、陜京四線等輸氣和儲氣設(shè)施[20]。然而，不容忽視的事實(shí)是，中國石油天然氣集團(tuán)（簡稱“中石油集團(tuán)”、“中國石油”或者“中石油”）承擔(dān)中國70%的原油和99%的天然氣運(yùn)輸[21]。中共中央、國務(wù)院2017年5月《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求：“分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開”。據(jù)此，中國的石油天然氣運(yùn)輸管道應(yīng)逐步從中石油集團(tuán)等國有大型油氣企業(yè)獨(dú)立，真正實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)”“售”分開。目前，以中石油集團(tuán)為首的國有大型油氣企業(yè)開始拆分管道與銷售業(yè)務(wù)，意味著國有大型油氣企業(yè)的管理體制改革已經(jīng)拉開序幕[22]。然而，其石油天然氣運(yùn)輸管網(wǎng)并未實(shí)現(xiàn)與母公司之間的真正獨(dú)立。這就意味著，國有大型油氣企業(yè)下屬的管網(wǎng)的“剩余運(yùn)力”始終是以滿足其所屬企業(yè)的運(yùn)輸需要為基礎(chǔ)而得出的?！胺蠗l件用戶”這一規(guī)定對于用戶必須符合哪些條件并未言明，不僅意味著企業(yè)對于用戶的選擇擁有較大自主權(quán)，也意味著這一規(guī)定與企業(yè)不得“拒運(yùn)”和向第三方市場主體公平開放市場的規(guī)定相違背?？偠灾?，國有大型油氣企業(yè)在石油天然氣運(yùn)輸服務(wù)的獲取方面，始終處于不合理的優(yōu)先地位。由此帶來的后果是，民營企業(yè)、外商投資企業(yè)等第三方市場主體從國外購入石油天然氣運(yùn)回國內(nèi)銷售或從國內(nèi)過境向其他國家銷售時(shí)，很可能因?yàn)閲写笮陀蜌馄髽I(yè)的優(yōu)先地位而無法獲得公平的運(yùn)輸服務(wù)。這不僅意味著國有企業(yè)的這種優(yōu)先地位顯然與《能源憲章條約》第7條的“非歧視待遇”這一基本要求不兼容，而且也與第22條第2款關(guān)于締約方不得鼓勵或者要求國有企業(yè)違反締約方的義務(wù)開展活動的規(guī)定不兼容。

3論證與建議

市場經(jīng)濟(jì)是推動經(jīng)濟(jì)全球化并以此帶動政治、法律、科技、文化全球化的重要推手。當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)在全球化的推動下滲入能源科學(xué)、能源經(jīng)濟(jì)和能源法律領(lǐng)域，并深刻地影響著它們的發(fā)展。頁巖革命引發(fā)的全球能源變革，正在對全球能源技術(shù)的發(fā)展以及能源供需關(guān)系產(chǎn)生顛覆性影響;國際能源合作是落實(shí)“一帶一路”倡議、構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”的重要載體，有助于實(shí)現(xiàn)沿線能源生產(chǎn)國、能源過境國、能源消費(fèi)國的合作共贏，使中國成為能源市場全球化的引領(lǐng)者。能源市場的全球化客觀上要求能源法律的全球化。能源法律全球化，一方面表現(xiàn)為與能源相關(guān)的國際條約不斷增多;另一方面表現(xiàn)為各國國內(nèi)能源法律與國際能源法律之間的協(xié)調(diào)工作不斷深入，避免或者減少國內(nèi)法與國際法之間在適用上的沖突?！赌茉磻椪聴l約》是一項(xiàng)對締約方具有法律拘束力的國際能源條約，其項(xiàng)下義務(wù)的履行需要各締約方法域內(nèi)相關(guān)法律與之相兼容和有效配合。中國無論是準(zhǔn)備參加《能源憲章條約》，還是參加該條約體系下的國際能源合作，都需要在論證兩者之間是否兼容的基礎(chǔ)上，一方面修改或者完善中國油氣管道政策法律，另一方面參與促進(jìn)該條約現(xiàn)代化的進(jìn)程，從而促進(jìn)兩者之間的兼容性。在中國是跨國和非跨國油氣管道大國以及油氣管道對于中國能源安全具有重大意義的客觀形勢下，這是高質(zhì)量發(fā)展對需要以高質(zhì)量立法保障和促進(jìn)高質(zhì)量持續(xù)健康發(fā)展的要求，是加快推進(jìn)中國法律域外適用的法律體系建設(shè)以及不斷加強(qiáng)和提升中國的國際話語權(quán)的需要。2019年2月中央全面依法治國委員會第二次會議指出“發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量”;強(qiáng)調(diào)“要以立法高質(zhì)量發(fā)展保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”;要求“加快推進(jìn)我國法域外適用的法律體系建設(shè)”。[23]下面首先討論兩者之間的兼容性，而后提出完善中國油氣管道政策法律的建議。

3.1中國油氣管道政策法律與《能源憲章條約》的兼容性

“兼容（的）”（compatible），以一個(gè)事物為中心而言，一般是指它能夠同時(shí)容納多個(gè)事物或者不同的事物[24];就兩個(gè)或者兩個(gè)以上事物而言，通常是，①它們能夠在某種和諧的或者協(xié)調(diào)的狀態(tài)中共存或者運(yùn)行，②一項(xiàng)設(shè)備（例如計(jì)算機(jī)）或者一種系統(tǒng)、體系或制度，使其能夠同另外的設(shè)備或者系統(tǒng)、體系或制度一起使用或者運(yùn)行而無需修改。對于“compatible”一詞，Merriam-Websteronlinedictionary給出了形容詞的和名詞的兩種詞性的解釋。形容詞的釋義包括：“①能夠在和諧狀態(tài)中共存的;②能夠自由地交叉營養(yǎng)或者向好地聯(lián)合的;③由于化學(xué)反應(yīng)，能夠形成一種既不分離、也不改變的均勻混合物的;④能夠用于輸血或者移植而且沒有反應(yīng)（例如凝集或者組織排斥反應(yīng)）的;⑤旨在用于同其他設(shè)備或者系統(tǒng)一起工作但無需修改而設(shè)計(jì)的?！泵~的釋義是：“設(shè)計(jì)的一項(xiàng)設(shè)備（例如計(jì)算機(jī)）或者一種系統(tǒng)，使其能夠同另外的設(shè)備或者系統(tǒng)一起使用而無需修改?！県ttps：//www.merriam-webster.com/dictionary/compatible（11-03-2019）。兩個(gè)或者兩個(gè)以上不同（領(lǐng)域的）法律體系之間的兼容，應(yīng)該是指它們能夠在和諧的或者協(xié)調(diào)一致的狀態(tài)中共存或者運(yùn)行，彼此的核心規(guī)則或者制度之間不存在沖突，都能夠得到有效實(shí)施。前已分析，中國龐雜的油氣管道政策法律存在包括已有油氣管道政策法律缺少過境輸送規(guī)定，海底油氣管道立法嚴(yán)重滯后，可用于過境輸送的管網(wǎng)分類及區(qū)別規(guī)定比較混亂，政策及政策性規(guī)定占比過高以及無法確保對所有市場主體一視同仁等問題。然而，《能源憲章條約》建立的是基于規(guī)則的國際能源秩序，強(qiáng)調(diào)公開透明，并在過境輸送方面要求締約方之間實(shí)行基于市場規(guī)律的油氣管網(wǎng)接入以及油氣管網(wǎng)服務(wù)獲取制度。無疑，可以肯定的得出這一結(jié)論：中國油氣管道政策法律與《能源憲章條約》遠(yuǎn)不兼容。因此，為了落實(shí)“四個(gè)革命一個(gè)合作”能源戰(zhàn)略思想中的國際合作，中國必須對自己的油氣管道政策法律予以修改和完善。

3.2油氣管道政策法律中增加過境輸送規(guī)定

過境輸送規(guī)定是《能源憲章條約》不可分割的重要內(nèi)容，但是中國油氣管道政策法律卻缺少過境輸送的規(guī)定。因此，中國必須在油氣管道政策法律中增加關(guān)于過境輸送的規(guī)定。

我們建議在《石油天然氣管道保護(hù)法》中增加關(guān)于過境石油天然氣一視同仁的規(guī)定。借鑒《能源憲章條約》第7條第1款、第3款、第6款的規(guī)定，對經(jīng)過中國至他國的石油天然氣，不論其來源、目的地國以及所有權(quán)，對其收取的過境費(fèi)用或運(yùn)輸費(fèi)用一律按照統(tǒng)一的費(fèi)率結(jié)算，除不可抗力、雙方在合同中約定、根據(jù)《能源憲章條約》爭端解決程序規(guī)定之外，不得對過境石油天然氣施加不合理的延誤、限制或增加費(fèi)用。在使用中國境內(nèi)石油天然氣運(yùn)輸設(shè)施方面，經(jīng)過中國至他國的石油天然氣與產(chǎn)于中國或目的地是中國的石油天然氣享受同等待遇。

3.3對海底油氣管道進(jìn)行立法

海底油氣管道和陸上油氣管道面臨的環(huán)境差異較大，而現(xiàn)有《石油天然氣管道保護(hù)法》基本上僅針對陸上油氣管道保護(hù)，這就決定了中國有必要對海底油氣管道進(jìn)行單獨(dú)立法?？茖W(xué)有效的政策法律體系的設(shè)計(jì)必然要以海底油氣管道的生命周期和不同海域的情況為基礎(chǔ)。海底油氣管道生命周期主要包括設(shè)計(jì)階段、安裝階段、運(yùn)營階段以及回收階段[25]。海底油氣管道立法應(yīng)該以海底油氣管道的生命周期為基礎(chǔ)，根據(jù)這一周期中的不同環(huán)節(jié)和特點(diǎn)進(jìn)行立法。要充分考慮中國海底油氣管道分布于各個(gè)海域，不同海域的地理?xiàng)l件、海洋情況均不相同;各個(gè)海域的油氣管道以及海底油氣管道和陸上油氣管道在設(shè)計(jì)、安裝、運(yùn)營和回收階段的要求也必然會有所不同。

我們建議，①針對缺乏關(guān)于海底油氣管道的高位階專門性立法以及現(xiàn)有涉及海底油氣管道的立法滯后且缺乏科學(xué)合理的體系的問題，效仿在《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上制定《海洋環(huán)境保護(hù)法》的做法，從海洋油氣管道生命全周期出發(fā)，對現(xiàn)有關(guān)于海底油氣管道建設(shè)與保護(hù)的政策法律進(jìn)行評估，總結(jié)其實(shí)施的有益經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，由全國人大常委會制定《海洋石油天然氣管道管理法》，或者由國務(wù)院制定《海洋石油天然氣管道管理?xiàng)l例》，進(jìn)而形成以之為核心的，包括海底油氣管道服務(wù)接入以及設(shè)施維護(hù)各項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的，科學(xué)合理的海底油氣管道管理政策法律體系。②針對中國現(xiàn)有涉及海底油氣管道的政策法律缺乏關(guān)于過境輸送和第三方接入的規(guī)定，在制定海底油氣管道的專門性立法時(shí)，確保就過境輸送和第三方接入問題作出規(guī)定，從而使中國海底油氣管道管理政策法律能夠與《能源憲章條約》在過境輸送方面予以接軌。

3.4降低政策及政策性規(guī)定占比以強(qiáng)化法治

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)?！白鹬鼗谝?guī)則的國際秩序”既是國際社會的共識，也是國際法治的基本要求。2014年《二十國集團(tuán)能源合作原則》提出的國際能源愿景是以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，能源憲章條約體系的目標(biāo)是旨在建立一種基于法律規(guī)則的國際能源秩序。中國有學(xué)者也認(rèn)為，國際能源合作法律關(guān)系的核心，是各國或者地區(qū)政府涉外能源合作關(guān)系管理以及實(shí)施國際能源法律規(guī)則的行為[26]。中共十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了全面推進(jìn)依法治國的五個(gè)體系，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，要求“向著法治中國不斷前進(jìn)”[27]?！胺ㄖ沃袊睉?yīng)該具有世界意義，需要“中國黨和政府向世界各國展現(xiàn)一個(gè)孜孜以求國際法治價(jià)值理想與秩序的中國，一個(gè)遵循國際法治、維護(hù)國際公平正義的中國，一個(gè)堅(jiān)定不移走和平發(fā)展道路的中國，以此向世界人民展現(xiàn)中國在當(dāng)代國際法治體系中的良好的國家形象”[28]。因此，從規(guī)則之治的視角來看，在油氣管道領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法治，必須確保法律具有最高權(quán)威、必須確保法律值得信賴、必須確保油氣管道政策法律體系高低有序。

在油氣管道領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的法治，離不開政策與法律有效整合和協(xié)調(diào)一致。雖然政策與法律之間具有一定的相對性，它們有時(shí)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的滲透性，但還是應(yīng)該有所區(qū)別。法律過多會導(dǎo)致政策法律體系具有滯后性、缺乏靈活性，政策過多會削弱政策法律體系的保障性和穩(wěn)定性;在中國油氣管道政策法律體系中應(yīng)合理把握兩者之間的位置。針對中國油氣管道政策法律體系中法律占比過低，政策占比過大這一問題，我們建議通過將政策予以規(guī)則化的方式，適當(dāng)減少政策和政策性規(guī)定或者文件的數(shù)量，從而強(qiáng)化法治。特別以修訂《石油天然氣管道保護(hù)法》及其實(shí)施條例、制定《海洋石油天然氣管道管理法》或者《海洋石油天然氣管道管理?xiàng)l例》為契機(jī)，將中國油氣管道領(lǐng)域內(nèi)一些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的、比較成熟和穩(wěn)定的、能夠在較長時(shí)間內(nèi)發(fā)揮作用的政策通過規(guī)則化而上升為法律。

3.5對可用于過境輸送的管網(wǎng)進(jìn)行協(xié)調(diào)分類

科學(xué)、適當(dāng)、合理的油氣管道分類是對油氣管道進(jìn)行有效和高效管理的重要前提。然而，中國油氣管道政策法律對可用于過境輸送的管網(wǎng)分類及區(qū)別規(guī)定比較混亂。這已經(jīng)成為導(dǎo)致中國油氣管道政策法律與《能源憲章條約》不具有兼容性的重要因素。因此，中國要使油氣管道政策法律與該條約相兼容，就必須考慮該條約“能源設(shè)施”定義中關(guān)于油氣管道的規(guī)定和分類，對中國可用于過境輸送的管網(wǎng)進(jìn)行協(xié)調(diào)分類。

首先，需要在《石油天然氣管道保護(hù)法》增加以及在將來制定的《海洋石油天然氣管道管理法》或者《海洋石油天然氣管道管理?xiàng)l例》中包含準(zhǔn)許他國企業(yè)接入中國油氣管網(wǎng)或者獲取服務(wù)從而實(shí)施過境輸送的規(guī)定，并統(tǒng)一對油氣管網(wǎng)的界定。在法律層面，結(jié)合國家能源局2019年1月18日《關(guān)于能源行業(yè)深入推進(jìn)依法治理工作的實(shí)施意見》中關(guān)于“積極推進(jìn)能源立法，健全能源法律制度體系”的立法工作要求，以修改《石油天然氣管道保護(hù)法》為契機(jī)，積極推動《海洋石油天然氣管道保護(hù)法》早日納入立法審查范圍，在這兩部法律中增加準(zhǔn)許他國市場主體的油氣管道接入中國石油天然氣管網(wǎng)以及允許他國油氣過境輸送的規(guī)定。具體而言，就是從法律層面加快制度建設(shè)，以建設(shè)公平競爭的油氣管網(wǎng)為目標(biāo)，允許符合規(guī)定條件的國內(nèi)外油氣開采企業(yè)、油氣管道企業(yè)、液化天然氣接收企業(yè)與中石油、中石化和中海油等國有油氣企業(yè)以簽訂運(yùn)輸或儲油儲氣合同的方式，加快推動第三方主體準(zhǔn)入。將《能源憲章條約》第7條中關(guān)于油氣過境輸送的內(nèi)容，包括能源原材料和產(chǎn)品的過境自由、締約方實(shí)體之間的合作、非歧視、不妨礙、幫助相鄰締約方更新能源輸送設(shè)備等內(nèi)容，納入中國《石油天然氣管道保護(hù)法》和《海洋石油天然氣管道保護(hù)法》。根據(jù)《能源憲章條約》第7條的能源輸送爭端及其解決程序的規(guī)定，制定中國與其他締約方關(guān)于能源運(yùn)輸爭端解決的程序和規(guī)則，授權(quán)國務(wù)院針對上述內(nèi)容制定具體規(guī)定。為中國加入《能源憲章條約》后能夠履行“過境輸送”義務(wù)掃除法律障礙，通過與相鄰方油氣管網(wǎng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，不斷深入實(shí)施“一帶一路”倡議，在法規(guī)層面，需要由國務(wù)院分別制定針對陸上油氣管道和海底油氣管道與他國市場主體油氣管道互聯(lián)互通、能源原材料和產(chǎn)品的過境自由、締約方實(shí)體之間的合作、非歧視、不妨礙、幫助相鄰締約方更新能源輸送設(shè)備的行政法規(guī)，對油氣管網(wǎng)接入的申請、審批、公示、所需材料、標(biāo)準(zhǔn)、形式，監(jiān)管工作所涉部門之間的職責(zé)劃分和協(xié)作溝通等內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定，形成監(jiān)管合力。

其次，需要在政策法律層面統(tǒng)一“石油天然氣管網(wǎng)”和“天然氣管網(wǎng)”的含義。目前中國油氣管道政策法律中對于“石油天然氣管網(wǎng)”以及“天然氣管網(wǎng)”的分類和含義缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。中國加入《能源憲章條約》后必然會面臨政策法律中關(guān)于“石油天然氣管網(wǎng)”或“天然氣管網(wǎng)”的含義不一致而到底適用哪些法律或者政策文件相關(guān)規(guī)定的問題。因此，從促進(jìn)中國油氣管道政策法律與《能源憲章條約》相兼容的角度出發(fā)，勢必要在中國國內(nèi)政策法律中統(tǒng)一對相關(guān)概念的認(rèn)識。從有利于落實(shí)“一帶一路”倡議，陸上“絲綢之路”和海上“絲綢之路”建設(shè)并重的角度考慮，中國油氣管道政策法律中關(guān)于“石油天然氣管網(wǎng)”以及“天然氣管網(wǎng)”的含義除了陸上以及海底油氣管道本身之外，還應(yīng)該包括油氣管道的水工保護(hù)、加壓等附屬設(shè)施以及天然氣的液化、儲存、壓縮、接收等配套設(shè)施，從便于管理的角度排除軍用、涉密的油氣管道以及工廠、油田內(nèi)的工業(yè)管道以及城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿馈Ｐ薷摹秹毫θ萜鲏毫艿涝O(shè)計(jì)許可規(guī)則》（TSGR1001-2008）附件B“壓力管道類別、級別”中的壓力管道GA類，將現(xiàn)有的單純以壓力和輸送距離為分類依據(jù)，修改為綜合考慮管道壓力、輸送距離并將GA類管道細(xì)分為“原油”、“成品油”和“天然氣”三種管道，從油氣管道標(biāo)準(zhǔn)上與《能源憲章條約》接軌。

3.6修改或明確有關(guān)規(guī)定以確保對不同國家的過境石油天然氣“一視同仁”

“非歧視待遇”是《能源憲章條約》第7條的核心內(nèi)容之一。在過境自由方面，它從要求對不同來源、目的地和所有權(quán)的能源原材料和產(chǎn)品“一視同仁”（withoutdistinction），到過境能源原材料和產(chǎn)品在使用能源運(yùn)輸設(shè)備方面與原產(chǎn)于過境國或目的地是過境國的能源原材料和產(chǎn)品“享受同等待遇”，皆要求過境國不得對過境運(yùn)輸?shù)氖吞烊粴鈱?shí)施歧視待遇。因此，修改或者明確中國現(xiàn)行油氣管網(wǎng)政策法律的有關(guān)規(guī)定，確保不同國家的過境石油天然氣“一視同仁”，是讓中國油氣管網(wǎng)政策法律與該條約兼容不可或缺的一個(gè)方面。除在《石油天然氣管道保護(hù)法》中增加關(guān)于過境石油天然氣一視同仁的規(guī)定。以外，還需采取二項(xiàng)措施。

第一，刪除“剩余運(yùn)力”條款并明確規(guī)定“符合條件用戶”以實(shí)現(xiàn)油氣管網(wǎng)運(yùn)輸“一視同仁”。由于現(xiàn)階段油氣管網(wǎng)企業(yè)與其母公司及其他關(guān)聯(lián)企業(yè)存在事實(shí)或者法律上的密切利益關(guān)系，在運(yùn)營商始終以滿足其母公司及其他關(guān)聯(lián)企業(yè)的油氣運(yùn)輸為首要任務(wù)的情況下，這實(shí)際上同《能源憲章條約》第7條的“一視同仁”要求相違背。因此，我們建議：①將《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》第5條的“剩余運(yùn)力”內(nèi)容刪除，并將該條修改為“油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)向第三方市場主體平等開放油氣管網(wǎng)設(shè)施，公開開放服務(wù)的條件、程序和剩余能力等信息，公平、公正地提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)”。②在《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》第17條增加解釋條款，明確規(guī)定“符合條件用戶”的含義以及符合條件的內(nèi)容。

第二，以“網(wǎng)”“售”分開為抓手，推動對不同國家的過境石油天然氣實(shí)現(xiàn)“一視同仁”。對過境石油天然氣與原產(chǎn)中國或最終目的地是中國的石油天然氣實(shí)施“非歧視待遇”，既是《能源憲章條約》的要求，也是中國作為WTO成員國所負(fù)有的義務(wù)，更是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求?！蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第5條與《能源憲章條約》第7條之間存在著重疊關(guān)系，兩者都是關(guān)于運(yùn)輸?shù)臈l款?！赌茉磻椪聴l約》第7條第1款是對運(yùn)輸自由原則以及禁止不合理的延誤、限制或者收費(fèi)原則的原則性規(guī)定?！蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第5條則是這兩項(xiàng)原則的具體化?！赌茉磻椪聴l約》第7條的其他條款（如第3、6、7款）增添了一些《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第5條中所沒有的內(nèi)容。目前中國在“非歧視性待遇”方面存在的主要問題是，盡管政策法律的規(guī)定符合“非歧視待遇”的內(nèi)涵，但由于中國國有大型石油天然氣企業(yè)目前無法做到“網(wǎng)”“售”分離，導(dǎo)致管網(wǎng)運(yùn)輸服務(wù)無法在其關(guān)聯(lián)公司或者公司與其他第三方市場主體之間實(shí)現(xiàn)“無歧視”。根據(jù)中共中央、國務(wù)院2017年5月《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》關(guān)于“分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開”的精神，我們建議將國有大型油氣企業(yè)的油氣管道公司從各自母公司獨(dú)立，成立國家油氣管道運(yùn)輸公司。正如有學(xué)者所指出的，如果不能真正實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)”“售”分開，《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》的監(jiān)管效果就會大打折扣[29]。美國對天然氣行業(yè)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)也表明，管道公司必須與生產(chǎn)商相分離，才能獨(dú)立提供開放和非歧視的運(yùn)輸服務(wù)，從而使天然氣管道真正成為公用運(yùn)輸設(shè)施[30]。建議在《石油天然氣管道保護(hù)法》增加包括石油天然氣行業(yè)實(shí)施管輸業(yè)務(wù)與銷售業(yè)務(wù)分開、管道企業(yè)獨(dú)立運(yùn)營的規(guī)定，并將此規(guī)定在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、相關(guān)部委部門規(guī)章和地方政府規(guī)章中予以貫徹和落實(shí)。

4結(jié)語

解讀《能源憲章條約》涉及過境輸送的相關(guān)條款，分析中國油氣管道政策法律的現(xiàn)狀和存在問題，可以發(fā)現(xiàn)中國油氣管道政策法律與《能源憲章條約》之間遠(yuǎn)不具有兼容性。中國油氣管道政策法律與該條約之間是否兼容，是決定中國是否加入，或者在不加入的情況下否能與其締約方進(jìn)行有效合作的必要前提。為了落實(shí)“四個(gè)革命一個(gè)合作”能源戰(zhàn)略思想，實(shí)現(xiàn)中國同意的2014年《二十國集團(tuán)能源合作原則》所提出的國際能源愿景，中國需要在油氣管道政策法律中增加過境輸送規(guī)定，對海底油氣管道進(jìn)行立法，降低政策及政策性規(guī)定占比以強(qiáng)化法治，對可用于過境輸送的管網(wǎng)進(jìn)行協(xié)調(diào)分類，以及修改或明確有關(guān)規(guī)定，從而確保對來自不同國家的油氣過境請求一視同仁。只有這樣，才能夠?qū)崿F(xiàn)中國油氣管道政策法律與《能源憲章條約》之間的兼容，或?yàn)橹袊尤朐摋l約，或?yàn)橹袊c其締約方之間進(jìn)行有效國際合作，提供前提條件。

（編輯：于杰）

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