征地補償安置爭議解決機制的體系化闡釋

黃澗秋

摘要：征地補償安置的協(xié)調(diào)裁決程序應(yīng)當納入行政爭議解決的統(tǒng)一制度中予以適用，協(xié)調(diào)程序應(yīng)當作為任擇性程序而非行政復(fù)議和訴訟的前置，裁決程序應(yīng)當定性為行政復(fù)議而非行政決定。最高院關(guān)于受案范圍問題呈現(xiàn)出三種不同的認定模式，反映了批準行為性質(zhì)的認識存在不確定性。批準行為是否為行政行為的作出決定了被告的確定，根據(jù)多階段行政行為規(guī)則，批準行為一般不具有可訴性。征地補償安置行為行政復(fù)議的受案范圍與被申請人之間形成雙重構(gòu)造，復(fù)議被申請人與訴訟被告的乖離是一種制度性困境，我們需要在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)進行修補和完善。

關(guān)鍵詞：征收補償安置 協(xié)調(diào)裁決 批準行為 多階段行政行為 程序銜接

征地補償安置爭議是當前多發(fā)的一類典型行政爭議，征地補償安置爭議救濟渠道的確定性和統(tǒng)一性是解決爭議的先決條件。1998年出臺的《土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）確立了一套以協(xié)調(diào)和裁決為特別程序的爭議解決機制，在原國土資源部的大力推動下，各地如火如荼地開展了征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的試點，旨在于征地補償安置領(lǐng)域探索一種獨特的爭議解決機制。但是，該爭議解決機制的獨特性與一般法之間的抵牾反而導(dǎo)致各種方式的碎片化和內(nèi)在斷裂。此外，在新行政訴訟法確立了維持類復(fù)議決定情形下共同被告制度以后，征地補償安置方案批準行為定性上的重大分歧，進一步增加了行政爭議受案范圍的變數(shù)和法律適用的困擾。2018年6月以來，最高院在兩個再審案件中，分別就方案的批準行為是否屬于行政復(fù)議和訴訟受案范圍作出了截然相反的裁定，充分暴露出征地補償安置爭議解決機制內(nèi)部的自恰性問題。

一、《實施條例》的協(xié)調(diào)裁決制度之檢視

征地補償安置協(xié)調(diào)裁決制度的基本依據(jù)是《實施條例》第25條第3款：“縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案……報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決?！痹摋l規(guī)定首次在行政爭議解決領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了“協(xié)調(diào)+裁決”的雙階段機制，在《實施條例》的起草者原國土資源部看來，就是一種獨立于行政復(fù)議、訴訟之外的爭議解決機制。

《實施條例》出臺之后，協(xié)調(diào)裁決制度的獨立性為原國土資源部2002年規(guī)章《征用土地公告辦法》和2006年文件《關(guān)于加快推進征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的通知》所補強。在2006年以后，全國部分省市出臺規(guī)范性文件，成立專門的協(xié)調(diào)裁決辦公室，試點推行協(xié)調(diào)裁決制度。

（一）協(xié)調(diào)程序的強制性問題

按照第25條的文義，協(xié)調(diào)程序不僅是征地補償安置爭議的必經(jīng)環(huán)節(jié)，而且是裁決的前置程序。原國土資源部2006年《通知》強調(diào)：“在程序設(shè)定上，首先必須貫徹協(xié)調(diào)前置、重在協(xié)調(diào)的原則?！痹O(shè)立協(xié)調(diào)制度的初衷是為了發(fā)揮協(xié)調(diào)手段的靈活性、專業(yè)性、效率性等優(yōu)勢，但是協(xié)調(diào)程序的前置性反而增加了行政當事人進入裁決和后續(xù)的復(fù)議、訴訟程序的難度。市縣政府大都對于協(xié)調(diào)工作持消極態(tài)度，國務(wù)院和省級政府又以案件未經(jīng)過協(xié)調(diào)為由，拒絕受理裁決申請，致使很多案件在上下級政府之間的推諉拖延中不了了之。各地的規(guī)范性文件對于協(xié)調(diào)的主體和申請時限、處理時限規(guī)定不一，申請人往往容易錯過申請時限。

協(xié)調(diào)程序的強制性效力包括兩個方面，一是對于行政機關(guān)而言，當事人如果申請協(xié)調(diào)，行政機關(guān)就要承擔組織協(xié)調(diào)的法定職責(zé)，這一點沒有疑問;二是對于當事人而言，當事人啟動復(fù)議、訴訟等程序，應(yīng)當以協(xié)調(diào)為先決條件，否則行政復(fù)議機關(guān)和人民法院無權(quán)受理爭議。關(guān)于第二個方面的強制性效力，《實施條例》第25條也是予以明確的。但是，如果我們把協(xié)調(diào)程序放置在多元化爭議解決的整體框架中予以審視，這種強制性效力缺乏合法性和合理性：1.從《行政復(fù)議法》的規(guī)范角度看，只要符合行政復(fù)議的受案范圍和受理條件，征地補償安置行為作為行政行為，即可申請行政復(fù)議。如果非要將協(xié)調(diào)設(shè)定為行政復(fù)議的前置程序，那么就等于在《行政復(fù)議法》之上增設(shè)了申請行政復(fù)議的條件。2.從爭議解決的實效性看，協(xié)調(diào)程序的性質(zhì)屬于行政調(diào)解，行政調(diào)解的本質(zhì)是自愿性。具體的征地補償標準本來已由行政機關(guān)通過征求意見的程序確定在征地補償安置方案之中，協(xié)調(diào)程序的結(jié)果其實就是將原來的聽取意見程序重新走一遍，如果將這種程序作為行政救濟的前置程序，反而給當事人造成額外的程序負擔。因此，協(xié)調(diào)程序應(yīng)當作為征地補償安置爭議解決的任擇性程序，不能制約行政復(fù)議、訴訟的后續(xù)啟動。

（二）裁決是不是行政復(fù)議？

關(guān)于《實施條例》第25條裁決制度的性質(zhì)，上述原國土資源部2006年《通知》為強調(diào)裁決制度的獨立性，將裁決確定為是一種行政行為，規(guī)定：對于裁決決定不服的，可以在法定期限之內(nèi)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這樣一來，作為解決征地補償安置中行政機關(guān)與當事人之間爭議的制度，裁決程序?qū)嶋H上也成為行政復(fù)議、訴訟的前置程序。由于征地批準機關(guān)為國務(wù)院或者省級人民政府，相應(yīng)的裁決機關(guān)亦然，根據(jù)《行政復(fù)議法》第14條的規(guī)定，對于省級政府行政行為不服的，應(yīng)當先申請原級行政復(fù)議，然后才能提起行政訴訟。據(jù)此，一個完整的征地補償安置爭議程序需要按照“協(xié)調(diào)→裁決→復(fù)議→訴訟”的固定流程次第展開，而且前者均為后者的前置，不能繞道，當事人被迫在四個程序之間奔波，不勝其擾。

針對原國土資源部2006年《通知》以后各地在裁決制度實踐中出現(xiàn)的亂象，原國務(wù)院法制辦下發(fā)《關(guān)于依法做好征地補償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》（國法[2011]35號），規(guī)定：“對有關(guān)市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府提出申請?！痹撐募鄬τ凇秾嵤l例》第25條而言，有三點變化：一是將裁決的性質(zhì)明確為行政復(fù)議;二是將受案范圍從補償標準擴大為征地補償安置方案;三是將裁決（復(fù)議機關(guān)）由征地批準機關(guān)改為方案批準機關(guān)的上級機關(guān)，實際上降低了層級。嚴格從法條釋義的角度看，第二和第三點的變化與《實施條例》抵觸，但是該文件出臺以后，隨著各級行政機關(guān)在實踐中的博弈和由此形成的路徑依賴，行政復(fù)議程序逐漸取代了裁決。

目前，最高人民法院對于裁決制度的定性也有兩種傾向。一種傾向是作為行政決定，2011年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第10條規(guī)定：“土地權(quán)利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當告知土地權(quán)利人先申請行政機關(guān)裁決。”對于該條規(guī)定，最高院法官郭修江強調(diào)行政復(fù)議制度不能替代此處行政裁決。在2017年“陳剛訴重慶市人民政府行政復(fù)議案”中，最高院指出：行政協(xié)調(diào)、裁決程序是針對補償安置標準異議所規(guī)定的一項特殊程序，有別于行政復(fù)議程序，更有利于保障當事人的合法權(quán)益。另一種傾向是認可其為行政復(fù)議。在2018年“劉純等訴長沙市雨花區(qū)人民政府征地補償安置方案及長沙市人民政府行政復(fù)議案”中，劉純等人向湖南省政府申請裁決，省政府告知其應(yīng)當向長沙市政府申請復(fù)議，后長沙市政府受理了該復(fù)議。最高院在再審裁定中引用國法[2011]35號文件，認可案涉征地補償安置方案的行為屬于行政復(fù)議范圍。

本文贊同將《實施條例》的裁決制度定性為行政復(fù)議。理由如下：1.裁決的本意應(yīng)為行政機關(guān)對與行政管理活動有關(guān)的民事爭議進行居中裁斷的行政行為，而征地補償安置方案的爭議為行政機關(guān)與當事人之間的爭議。在這個意義上，國法[2011]35號文件符合行政法原理，解決了長期困擾人們的“裁決”的法律性質(zhì)不明確問題。1999年《行政復(fù)議法》第42條建立行政復(fù)議統(tǒng)一制度的宗旨，將各種性質(zhì)為行政復(fù)議的行為不管其名稱而一并納入其制度框架，防止行政爭議解決制度的部門化和碎片化，《實施條例》的裁決制度即為此種適例。2.《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第10條“人民法院不予受理，但應(yīng)當告知土地權(quán)利人先申請行政機關(guān)裁決”其實是規(guī)定了當事人起訴的前置程序，而在《行政訴訟法》中起訴的前置程序只容許第44條的行政復(fù)議前置，裁決前置在《行政訴訟法》上沒有任何適用之余地。如果將《實施條例》的裁決制度作為行政復(fù)議前置處理，就可以保障其在《行政訴訟法》上的合法性。3.站在法院審判工作的角度，除了上述“劉純等案”以外，其他有關(guān)實際未經(jīng)過裁決而作出行政復(fù)議決定的案件，最高院并不否認這種行政復(fù)議的合法性。如果撤銷這種行政復(fù)議，退回當事人重新啟動申請裁決，反而造成程序空轉(zhuǎn)，徒增紛擾。

二、征地補償安置方案作為受案范圍的實證分析

《實施條例》第25條將協(xié)調(diào)裁決機制的對象限定為征地補償安置方案中的“補償標準”，原國土資源部《征用土地公告辦法》第15條將其擴展到“因未按照依法批準的征收土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發(fā)爭議”，即可協(xié)調(diào)裁決的對象可涵蓋文本形式的征地補償安置方案及其具體實施。而國法[2011]35號文件將裁決（行政復(fù)議）的范圍確定為有關(guān)市、縣人民政府批準的征地補償安置方案。實務(wù)中的主流觀點是將征地補償安置方案看作具體行政行為范疇：針對特定對象;針對本次征地事宜，不能反復(fù)適用。為了論述方便，本文將征地補償安置爭議的對象限于方案。

按照《實施條例》第25條，作為一項行政行為，征地補償安置方案的行政過程包括兩種主體和三個階段：1.市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂方案、征求意見;2.經(jīng)聽取意見后的方案報經(jīng)市、縣人民政府批準;3.土地行政主管部門將經(jīng)批準的方案予以公告和組織實施。第一階段的行為屬于不成熟的行政行為，不是行政復(fù)議或者行政訴訟受案范圍，自不待言。那么，在針對方案的行政復(fù)議和訴訟程序中，行政復(fù)議、訴訟的受案范圍究竟是市、縣政府對方案的批準行為，還是市、縣政府土地行政主管部門對經(jīng)批準的方案予以公告和組織實施行為（以下簡稱“公告行為”）？

下文通過對比最高院近幾年的再審案例，可以看出復(fù)議機關(guān)，一審、二審、再審法院對于上述問題的認識可謂人言人殊，難定一尊。為了便于對比分析，不妨以最高院所主張或者認可的觀點作為分類的對象。

（一）方案的批準行為屬于行政復(fù)議、訴訟受案范圍，公告行為則不屬于

典型案例如前述2018年“劉純等案”?；景盖闉椋河昊▏练志謹M訂方案，雨花區(qū)政府批準方案，雨花國土分局公告經(jīng)批準的方案，雨花區(qū)政府組織協(xié)調(diào)程序。當事人以雨花區(qū)政府為被申請人，向長沙市政府申請行政復(fù)議，請求撤銷雨花區(qū)政府批準的方案，長沙市政府受理復(fù)議并維持方案。

當事人以雨花區(qū)政府和長沙市政府為共同被告提起行政訴訟，請求撤銷方案和復(fù)議決定。一審法院認為：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第19條（以下簡稱《若干解釋》）的規(guī)定，當事人應(yīng)當以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告。劉純等人訴請的雨花區(qū)政府批準方案的行為是行政機關(guān)內(nèi)部批準行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，該批準行為的效力已外化為雨花國土分局發(fā)布公告的行為。劉純等人應(yīng)以雨花國土分局為被告向人民法院提起訴訟，裁定駁回起訴。二審法院說理基本與一審相同，駁回上訴。再審法院最高院推翻一審、二審裁定：方案經(jīng)過市、縣人民政府的批準才具有法律效力，雨花區(qū)政府批準方案的行為并非內(nèi)部行為，屬于行政復(fù)議及行政訴訟的受案范圍。劉純等人訴訟請求并非不服雨花國土分局作出公告的行為，且該公告行為一般情況下也不屬于行政訴訟的受案范圍。裁定指令一審法院繼續(xù)審理本案。

（二）方案的批準行為不屬于行政訴訟受案范圍，公告行為則屬于

典型案例如2018年“胡顯珍訴成都市人民政府土地其他行政行為、四川省人民政府行政復(fù)議案”。當事人以成都市政府為被申請人，向四川省政府申請行政復(fù)議，請求撤銷成都市政府對方案的批準，四川省政府受理復(fù)議并維持對方案的批準。

一審法院認為：成都市政府的批準行為，屬于上下級行政機關(guān)之間履行法定報批程序的內(nèi)部行政行為，既不外化也不直接設(shè)定被征地人員的權(quán)利和義務(wù)，根據(jù)《若干解釋》第1條第2款第6項“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”之規(guī)定，不屬于行政訴訟的受案范圍，裁定駁回起訴。二審法院的說理與一審基本相同，并進而指出：對當事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的是下級機關(guān)的具體行政行為。裁定駁回上訴。再審法院最高院的說理與一審、二審基本相同，裁定駁回再審申請。

這里需要說明的是，本案中由于被起訴行為不屬于受案范圍，對行政復(fù)議決定的起訴也一并駁回，法院沒有對批準行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍作出評判。

（三）方案的批準行為、公告行為均不屬于行政復(fù)議、訴訟受案范圍

典型案例如2017年茹新來訴陜西省人民政府行政復(fù)議案?；景盖闉椋何靼彩袊临Y源局蓮湖分局擬訂方案，西安市政府批準方案。當事人申請行政復(fù)議，請求撤銷西安市政府對方案的批準，陜西省政府以西安市政府作出的《批復(fù)》不是行使法定審批權(quán)限，不應(yīng)視為履行征收土地審批權(quán)，不能視為新產(chǎn)生的獨立審批行為為由駁回行政復(fù)議申請。當事人起訴該行政復(fù)議決定。

一審法院認為：西安市政府作出同意的批示是行政機關(guān)上下級之間的內(nèi)部指示，對行政當事人不產(chǎn)生直接影響，陜西省政府以不屬于行政復(fù)議受案范圍而駁回行政復(fù)議申請并無不當。判決駁回訴訟請求。二審法院裁定駁回上訴。再審法院最高院對批準行為的說理與一審、二審基本相同。但是，最高院在區(qū)分批準行為與被批準的方案的基礎(chǔ)上，進一步認定即便連方案本身也不屬于行政復(fù)議受案范圍：被征地農(nóng)民個人只有對依據(jù)征地補償安置方案作出的補償行為產(chǎn)生爭議的情況下，才能對方案申請復(fù)議。裁定駁回再審申請。

需要說明的是，本案中由于僅僅涉及對行政復(fù)議決定的起訴，法院沒有對批準行為是否屬于行政訴訟受案范圍作出評判。但從最高院對批準行為、公告行為（方案）的定性進行推斷，兩者應(yīng)當也均不屬于行政訴訟受案范圍。

（四）小結(jié)

為便于清晰辨別上述案例中最高院對批準行為、公告行為可復(fù)議性和可訴性的三種認定模式，茲列表如下：

這三個案件在分案批準行為、公告行為的可復(fù)議性和可訴性問題分別展現(xiàn)了不同的進路與傾向，具有代表性，其他的類似案件基本都可以歸入其中一種。最高院和各級法院近幾年受理的征地補償安置方案及其批復(fù)的案件可謂汗牛充棟，各種裁判思路五花八門，在客觀上呈現(xiàn)出同案不同判的現(xiàn)象，同時給行政機關(guān)、復(fù)議機關(guān)的執(zhí)法、復(fù)議工作造成了困擾。

“胡顯珍案”的認定模式較為折中和帶有普遍性，其認為只有公告行為（下級行政機關(guān)的具體行政行為）才屬于行政訴訟受案范圍，符合《若干解釋》第19條的邏輯。但是，在我國維持復(fù)議決定情形下共同被告制度的框架下，這樣的裁判結(jié)果會導(dǎo)致批準行為行政復(fù)議案件在事實上的終局性?！皠⒓兊劝浮币粚彙⒍彽膶徟兴悸放c“胡顯珍案”相同，再審裁定中最高院對一審、二審判決進行大反轉(zhuǎn)，我們可以推斷該案法官可能擔心出現(xiàn)與“胡顯珍案”相同的拒絕裁判情形，但是其提出“批準方案的行為并非內(nèi)部行為”這一說理明顯有誤?！叭阈聛戆浮敝凶罡咴悍穸ǚ桨副旧砭哂锌蓮?fù)議性和可訴性，較為極端，不符合司法實踐中形成的方案屬于行政行為范疇這一主流觀點。其強調(diào)“對依據(jù)征地補償安置方案作出的補償行為”方為爭議的對象，實質(zhì)是混淆了行政行為的作出與實施，方案一旦對外作出，其本身即對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。我們不妨以國有土地上房屋征收為類比，被征收人可以直接對附有補償方案的房屋征收決定申請復(fù)議和提起訴訟，而不必等到政府作出補償決定以后具體實施補償。

除了以上三種認定模式以外，邏輯上應(yīng)當還有一種情形：即方案的批準行為屬于行政復(fù)議受案范圍，但不屬于行政訴訟受案范圍。但是，由于在復(fù)議維持以后的共同被告訴訟中，法院審判的第一個步驟是審查被訴原行政行為的合法性，既然法院認定批準行為不屬于行政訴訟的受案范圍，它就不會進入第二個步驟去審查行政復(fù)議受理的合法性。所以，批準行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍，很難找到法院的立場。從各審判案例的查明事實部分反映出來的情況看，復(fù)議機關(guān)一般還是受理批準行為的。

三、征地補償安置方案批準行為的性質(zhì)

受案范圍的確定即訴的適當性問題?！霸V的適當性的前提是，行政行為在法律上是存在的。這種存在通常是以公布方式實現(xiàn)的?！笔馨阜秶鷮Ψ桨概鷾市袨?公告行為的選定，其實質(zhì)是確定征收補償安置行為成立的環(huán)節(jié)，即征收補償安置行為于哪一個階段已經(jīng)完成其作出的過程，從而成為確定的法律行為。雖然批準的方案和嗣后公告的方案在內(nèi)容上應(yīng)當完全一致，但是究竟選擇哪一個環(huán)節(jié)申請復(fù)議或者提起訴訟，會決定被申請人/被告、復(fù)議/起訴時機、復(fù)議機關(guān)/法院管轄、法律責(zé)任承擔等爭議解決基本問題的走向。

（一）《若干解釋》中的批準行為

最高人民法院《若干解釋》第19條規(guī)定：“當事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告?！痹摋l規(guī)定的主要目的是為了確定行政訴訟被告問題，但是該條的文字表述暗含了批準行為不是行政行為的判斷。對照“經(jīng)上級行政機關(guān)批準的具體行政行為”，方案是經(jīng)過上級機關(guān)批準的行政行為，而批準行為本身不是方案。具體行政行為的內(nèi)容雖然是經(jīng)過上級機關(guān)批準，但作出具體行政行為的法定職權(quán)屬于下級機關(guān)，原則上只有下級機關(guān)在對外發(fā)生法律效力的文書上署名。既然上級機關(guān)沒有作出行政行為，那么它就不能成為起訴該行政行為案件的被告。歸納起來，按照第19條的邏輯，當事人不服經(jīng)批準的具體行政行為，訴訟受案范圍只能是一個，但是被告是誰，取決于對外署名的機關(guān)，如果上級機關(guān)共同署名，那么可以作為共同被告。

《行政訴訟法》第26條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告”。在我國臺灣地區(qū)，在基于上級機關(guān)所為指示，而以下級機關(guān)名義作出行政行為的，也應(yīng)以作出行政行為的機關(guān)為被告。至于該機關(guān)，在實體法上是否有權(quán)限作出行政行為，屬于實體上的合法性問題。從司法解釋和法律的效力關(guān)系看，《若干解釋》第19條應(yīng)當依附于《行政訴訟法》第26條“作出行政行為的行政機關(guān)”這一概念。反過來推論，如果批準機關(guān)必然不是作出的機關(guān)，那么它肯定不是被告，批準機關(guān)是否為被告就無須在司法解釋中予以明確。申言之，如果我們強調(diào)《若干解釋》第19條作法律解釋的有效性的話，其宗旨就是明確“在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)”即為作出的機關(guān)，如果批準機關(guān)署名，那么批準機關(guān)就是被告。署名的機關(guān)對于法院和原告來說，都容易辨認和識別，《若干解釋》第19條的主要目的是為了從簡便易行的角度解決被告的確定，即對外署名機關(guān)是作出行政行為的機關(guān)。

在“劉純等案”中，一審法院以《若干解釋》第19條為依據(jù)認定原告所起訴的被告不適格，進而提出方案的批準是行政機關(guān)內(nèi)部批準行為，而該批準行為的效力已經(jīng)外化為雨花分局發(fā)布公告的行為。這個邏輯非常清晰：一是既然公告行為是外化行為，那么方案作出的主體是發(fā)布公告的主體;二是公告行為同時也意味著公告主體就是署名的機關(guān)。遺憾的是，最高院在推翻一審、二審判決時，沒有去解釋其為什么在本案中排除第19條的適用。

如果說“劉純等案”中法院在訴訟受案范圍上對方案的批準行為和公告行為之間進行非此即彼的處理的話，那么“顏俊云案”中法院則將批準行為與公告行為等同對待，該案中，當事人以岳麓區(qū)政府為被告，訴請法院撤銷岳麓區(qū)政府批準的岳麓國土分局發(fā)布的補償方案中的補償安置標準。法院受理的理由為：顏俊云等人起訴的是批準行為本身，而不是公告行為。法院雖然沒有明示，該說理隱含著如果起訴公告行為，那么法院也可以受理公告行為。這樣的話，當事人可以任意選擇起訴針對批準行為和公告行為。本文以為，方案的批準行為和公告行為在行政訴訟中不宜分別單獨受理?！邦伩≡瓢浮敝信鷾市袨楹凸嫘袨榈膬?nèi)容均為方案的補償安置標準，如果允許當事人分別提起訴訟，就會形成重復(fù)訴訟和程序空轉(zhuǎn)，尤其在行政復(fù)議機關(guān)作為共同被告以后，復(fù)議訴訟程序循環(huán)往復(fù)，無休無止。

（二）多階段行政行為中的批準行為

多階段行政行為是指依法須事先經(jīng)其他行政機關(guān)參與表示意見、同意或核準始能作成的行政行為。其中，只有在最后階段直接向當事人作出的行為，才具有行政行為的性質(zhì)。而其他機關(guān)的參與行為本身，即使對作出行政行為的機關(guān)有拘束力，仍然屬于行政內(nèi)部行為。多階段行政行為不是多個行政行為的集合，而是一個行政行為中包含多個機關(guān)的行政程序，其程序構(gòu)造為“多機關(guān)、一外部程序，一處分”，多階段行政行為的成立以最后階段的對外行為為準。在邏輯上，多階段行政行為并不是某一種特殊的行政行為，其概念的提出旨在解決在某一行為有多個機關(guān)、多個程序的情形時如何識別行政行為的成立。例如，我國臺灣地區(qū)學(xué)者吳庚在“行政處分”第六個要素“法效性”項下討論多階段行政行為，其指出之所以只有最后階段的行為才具有行政行為的性質(zhì)，是因為其直接對外發(fā)生法律上的效果，而先前階段的行為屬于行政機關(guān)的內(nèi)部意見交換。

對照起來，征地補償安置方案即屬于典型的多階段行政行為，土地行政主管部門在擬訂方案并征求意見后，報市、縣政府批準，然后再由其組織實施，組織實施的啟動標志是對外公告經(jīng)過批準的方案。這樣，批準行為為先前階段行為，而公告行為為最后階段行為，依照多階段行政行為規(guī)則，應(yīng)當以公告行為作為行政行為的作出。綜合“胡顯珍案”和“茹新來等案”，法院否定批準行為具有行政行為性質(zhì)的理由可以歸納為三點：批準行為屬于上下級機關(guān)的內(nèi)部行為，沒有外化;屬于土地征收補償工作中的過程性、階段性行為;不直接設(shè)定被征地人員的權(quán)利和義務(wù)。這三點理由與多階段行政行為規(guī)則完全吻合，最終都指向批準行為屬于對當事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為，而此種性質(zhì)的行為被《若干解釋》第1條排除在受案范圍之外。

然而，多階段行政行為規(guī)則的適用也有例外，在特定情形下，先前階段的批準行為具有可訴性。例如我國臺灣地區(qū)的限制出入境行政行為以多階段形式出現(xiàn)，“財政部”確定當事人存在欠稅之情形并通知“入出境管理局”，后者向當事人送達限制出境的公文。如果該通知已由“財政部”送達欠稅人，則已構(gòu)成獨立的行政行為。但如果該通知僅屬于行政機關(guān)的內(nèi)部行文，而“人出境管理局”據(jù)此作出限制欠稅人出境的行政行為時，則仍然屬于多階段行政行為的范疇?？梢姡绻惹半A段的行為已經(jīng)外化，那么就構(gòu)成了行政行為，而且此種案件中，先前階段的行為對于最后階段的行為來說具有決定性的作用。類似地，我國學(xué)者也從我國“賴恒安案”等案件中歸納出先前階段行為可訴的兩個要素：一是外部效力;二是行為效果。外部效力是形式要件，需要辨別行政機關(guān)是否具有向當事人對外表示的意思;行為效果是實質(zhì)要件，先前階段的行為是否屬于行政行為取決于其在整體或特定事項上是否有實質(zhì)性的決定權(quán)。

就批準行為的外部效力而言，2017年“陳剛訴重慶市人民政府行政復(fù)議案”中，最高院認為重慶市九龍坡區(qū)政府的批復(fù)以報批的征地補償安置方案為附件，方案與該批復(fù)系一個整體，應(yīng)將該批復(fù)與方案視為一個行政行為，因此該批復(fù)已經(jīng)外化為對行政當事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行政行為。本文以為，這是對于批準行為外化的誤讀，外化應(yīng)當是批準機關(guān)直接將批準行為告知當事人，至于上級機關(guān)的批復(fù)包含報批的方案，本來就是常規(guī)的公文程序。按照《實施條例》，土地行政主管部門在征求意見向市、縣人民政府報批方案，方案的批準應(yīng)當是向前者作出。當然，如果市、縣政府批準以后同時予以公告，此種情形則屬于批準行為的外化。

就批準行為的行為效果而言，“劉純等案”中，最高院認定批準行為是行政行為的理由是：方案經(jīng)過批準才具有法律效力;國土分局在批準后發(fā)布公告的行為僅僅是將方案予以公示告知的行為。對此，本文以為值得商榷：1.最高院回避了行政行為的外部效力要件;2.強調(diào)經(jīng)批準才具有法律效力與上文所述的“行為效果”要件暗合，但如果以此作為唯一的判斷要件，那么所有依法應(yīng)經(jīng)批準的行政行為，均應(yīng)以批準行為為受案范圍，這對于我國行政訴訟法及其司法解釋所確立的“產(chǎn)生實際影響的行為”標準來說幾乎是一種顛覆性的認知。對照前述臺灣地區(qū)限制出入境事項，其前后階段分別是兩個具有不同職權(quán)的行政機關(guān)，而“財政部”確定欠稅人的行為具有獨立性，并且對于“人出境管理局”的后續(xù)行為來說具有決定性的作用，這是不同職權(quán)的制度分工。征地補償安置方案作出的階段劃分則有所不同，方案系由土地行政主管部門擬訂，然后由市、縣政府決定是否批準，這種批準是上下級機關(guān)在職權(quán)上的縱向分工和監(jiān)督關(guān)系。因此，這種批準雖然對行政行為的最終作出具有前置性作用，但它是針對下級機關(guān)擬作行政行為所作的一種程序性行為，是一種單純的內(nèi)部行政程序。市、縣政府批準方案以后，有待土地行政主管部門對外公告和組織實施，后者是否和何時啟動公告和組織實施，其仍然具有決定權(quán)。在土地行政主管部門未將批準的方案予以公告和組織實施之前，批準行為并未對當事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。

四、征地補償安置方案行政復(fù)議與訴訟的銜接

（一）否定批準行為作為受案范圍可能導(dǎo)致復(fù)議終局？

從以上分析可以得出結(jié)論：綜合《若干解釋》第19條和第1條的規(guī)范意義，作為多階段行政行為的征地補償安置方案，原則上應(yīng)當將公告行為作為受案范圍，除非批準機關(guān)直接將方案送達當事人。而且，根據(jù)《行政訴訟法》第26條“作出行政行為的行政機關(guān)是被告”，方案的作出者和方案爭議的被告之間得到了高度統(tǒng)一。

但是，這種行為的作出者與被告之間的統(tǒng)一性，在行政復(fù)議程序中就被打破了。關(guān)于多階段行政行為的被申請人，《行政復(fù)議法實施條例》第13條規(guī)定：“下級行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級行政機關(guān)批準作出具體行政行為的，批準機關(guān)為被申請人?！痹凇昂@珍案”中，當事人以批準機關(guān)為被申請人，請求撤銷方案的批復(fù)，復(fù)議機關(guān)予以維持。在接下來的起訴中，當事人又起訴批準行為，由于法院認定批準行為不屬于受案范圍，同時駁回對被訴行為及其行政復(fù)議決定的起訴。這樣一來，不免讓我們產(chǎn)生一種聯(lián)想：在維持決定的復(fù)議機關(guān)作為共同被告的制度下，如果否定方案的批準行為屬于受案范圍的話，會不會導(dǎo)致在方案的行政爭議解決中行政復(fù)議的終局效力？本文猜測：最高院在“劉純等案”中推翻一審二審法院否定批準行為是行政訴訟受案范圍的原因之一，可能就是為了避免走入復(fù)議終局的死胡同。但是，從邏輯上看，我們不能削足適履，為了迎合復(fù)議機關(guān)被申請人制度，而去顛覆多階段行政行為這一基石性概念。

（二）行政復(fù)議受案范圍與被申請人的雙重構(gòu)造

鑒此，我們有必要在多階段行政行為的語境中重新審視《行政復(fù)議法實施條例》第13條被申請人制度的規(guī)范意義。相對于《行政復(fù)議法》第10條“作出具體行政行為的行政機關(guān)是被申請人”這一基本制度來說，第13條是一種特殊情形下的被申請人制度。在多階段行政行為的情況下，第13條將批準機關(guān)列為被申請人，主要是一種功能主義的立場。如果以作出機關(guān)為被申請人，復(fù)議機關(guān)往往就是批準機關(guān)，甚至是批準機關(guān)的下級機關(guān)，在這種情況下，通過行政復(fù)議審查經(jīng)批準后作出的具體行政行為，行政復(fù)議制度很有可能形同虛設(shè)。在我國臺灣地區(qū)，行政復(fù)議制度上雖然對多階段行政行為采用顯名主義，然而在復(fù)議審查上也會遇到同樣的糾結(jié)，復(fù)議機關(guān)無從審查、指摘批準行為的適當和適法性。第13條作為確定被申請人的例外條款，其目的即為避免批準機關(guān)與復(fù)議機關(guān)重疊而產(chǎn)生的角色混同，而不涉及行政復(fù)議受理時如何確定多階段行政行為。第13條的表述“下級行政機關(guān)……經(jīng)上級行政機關(guān)批準作出具體行政行為”仍然沒有改變被申請復(fù)議的行政行為作出的主體是下級機關(guān)。質(zhì)言之，在第13條項下，多階段行政行為的作出主體和被申請人之間產(chǎn)生了分離，行政復(fù)議受案范圍與被申請人形成雙重構(gòu)造。

我們不妨將受案范圍與被申請人的雙重構(gòu)造代入到“胡顯珍案”。在案件事實中，胡顯珍申請復(fù)議和提起訴訟的受案范圍都是政府的批準行為，行政復(fù)議機關(guān)對批準行為予以維持?？梢?，問題的癥結(jié)在于行政復(fù)議機關(guān)，在此種情況下，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當向申請人予以釋明，通過補正將復(fù)議請求變更為撤銷方案本身或其公告行為，而被申請人仍然為批準機關(guān)。這樣，行政訴訟就能同樣受理以方案本身或其公告行為為受案范圍的訴訟，復(fù)議機關(guān)作為案件的共同被告，復(fù)議終局的尷尬局面可以得到化解。

（三）復(fù)議被申請人與訴訟被告的乖離與銜接

這種代入的結(jié)果仍然會產(chǎn)生一個新的問題：在復(fù)議階段，被申請人是批準機關(guān)，而在訴訟階段，第一被告是公告機關(guān)。如此，先前沒有進入復(fù)議程序的公告機關(guān)被拖進了訴訟程序，而復(fù)議被申請人反而在訴訟程序中得以脫身。這一新的尷尬局面系由復(fù)議被申請人與訴訟被告的乖離而造成，是一種制度性困境，我們需要在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)進行修補和完善。

對此，2017年“李海泉訴長沙市芙蓉區(qū)人民政府、長沙市人民政府行政征收案”進行了建構(gòu)性的探索。該案中，長沙市國土資源局芙蓉區(qū)分局在經(jīng)芙蓉區(qū)政府批準后發(fā)布了征收補償安置方案實施公告，當事人以芙蓉區(qū)政府為被申請人申請復(fù)議，長沙市政府予以維持。然后，當事人以芙蓉區(qū)政府、長沙市政府為被告提起訴訟，法院以批準行為的效力外化于芙蓉區(qū)國土分局作出的補償安置方案實施公告為由，要求當事人申請追加長沙市國土局、芙蓉區(qū)國土分局為被告。

2017年“李海泉案”中，申請追加的長沙市國土局、芙蓉區(qū)國土分局是被復(fù)議、訴訟行政行為的作出者，可以看作為一個主體。這樣，在多階段行政行為的訴訟中，就會出現(xiàn)三種被告：行政復(fù)議被申請人、行政復(fù)議機關(guān)、被訴行政行為的作出機關(guān)。雖然三種被告看似層次復(fù)雜、程序繁冗，但這是在既有復(fù)議訴訟制度框架內(nèi)最為妥帖的規(guī)則創(chuàng)新。這樣的規(guī)則創(chuàng)新與《行政復(fù)議法實施條例》第13條的制度框架相吻合，雖然被申請人是批準機關(guān)，但復(fù)議審查的對象仍然應(yīng)當是被批準的行政行為。

當然，更為徹底的解決方法是：在復(fù)議維持情形下共同被告制度下，我們需要對第13條的被申請人制度進行解構(gòu)，以保障制度之間的和諧性。第13條之適用于多階段行政行為的制度設(shè)計目的，其表面上是將被申請人拔高一級，實質(zhì)上是藉拔高被申請人之殼，升格行政復(fù)議機關(guān)的等級。既然如此，如果要對第13條予以合理化改造的話，不妨將被申請人仍然確定為作出行政行為的主體，將批準機關(guān)的上級機關(guān)作為復(fù)議機關(guān)，這樣更有利于多階段行政行為復(fù)議與訴訟程序的銜接。

五、結(jié)語

1998年12月27日頒布的《土地管理法實施條例》以協(xié)調(diào)裁決程序為中心，旨在構(gòu)建專業(yè)性爭議解決制度，但是，該制度在規(guī)范意義上沒有和后續(xù)的行政復(fù)議、訴訟制度形成有效對接，這樣容易造成爭議解決各環(huán)節(jié)之間的斷裂。征地安置補償行為作為多階段行政行為的一種，由此引發(fā)的行政爭議不應(yīng)當是法律適用的“特區(qū)”，同樣要受制于我國統(tǒng)一的行政復(fù)議和行政訴訟制度。晚近行政復(fù)議、訴訟實踐在協(xié)調(diào)裁決制度的定性、受案范圍的確定、復(fù)議與訴訟程序的銜接等三個階段上都分別凸顯規(guī)范選擇的不一致性和程序銜接的不連貫性，破壞了爭議解決的可預(yù)見性和法的安定性?！叭谪灥姆审w系不僅意味著組成體系之要素的完整性與相互之間的無矛盾性，也意味著它們之間彼此在價值上相互支持?！北疚膰L試秉持法教義學(xué)的進路，以現(xiàn)行實在法秩序的合理性確信為出發(fā)點，圍繞征地補償安置爭議解決制度在上述三個階段上的乖離與困境，通過現(xiàn)行法律規(guī)范的體系化解釋探尋征地補償安置爭議程序的自恰性構(gòu)造。