預(yù)算績效持續(xù)性評價問題研究

●潘文森

一、預(yù)算績效持續(xù)性評價的必要性

（一）貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的需要

《意見》指出，未來預(yù)算績效管理體系應(yīng)更加注重結(jié)果導(dǎo)向。因此，預(yù)算完成后，預(yù)算項目各項功能的穩(wěn)定性、產(chǎn)出效益的可持續(xù)性、技術(shù)的先進(jìn)性等是預(yù)算績效管理的新方向。開展績效可持續(xù)性評價，可以判斷預(yù)算績效在一個相對長的周期內(nèi)的表現(xiàn)，不僅是預(yù)算從決策、投入到產(chǎn)出的過程，更加涵蓋了預(yù)算的全生命周期。按照結(jié)果導(dǎo)向的改革思路，有必要開展預(yù)算績效持續(xù)性評價。

（二）彌補(bǔ)現(xiàn)行績效評價機(jī)制不足的需要

當(dāng)前，我國預(yù)算績效評價工作已經(jīng)在各地、各部門廣泛展開，但預(yù)算績效評價以部門自評價為主，財政部門、第三方機(jī)構(gòu)、條線上級單位開展的復(fù)評價工作以抽樣為主，預(yù)算績效復(fù)評工作既未涵蓋所有的預(yù)算資金，也未跨越預(yù)算年度周期，預(yù)算績效評價全面性不足。并且在基層部門開展的績效自評中，由于缺乏有效的再評價監(jiān)督，預(yù)算績效評價和預(yù)算分配掛鉤不足，因此自評工作具有較大的不準(zhǔn)確性，也易產(chǎn)生道德風(fēng)險。所以基層部門預(yù)算績效評價中很少看到負(fù)面的評價結(jié)論。因此建立預(yù)算績效持續(xù)性評價體系是健全預(yù)算績效評價機(jī)制的有益補(bǔ)充。

（三）檢索預(yù)算長期目標(biāo)實現(xiàn)程度

現(xiàn)行預(yù)算績效評價體系在預(yù)算年度完成后開展績效評價。預(yù)算指標(biāo)涵蓋決策、預(yù)算投入、預(yù)算產(chǎn)出、預(yù)算效益等方面內(nèi)容。但由于績效評價時間和預(yù)算項目完成時間相距較短，預(yù)算效益表現(xiàn)并不充分，因此評價結(jié)論的科學(xué)性也會打折扣。而預(yù)算績效持續(xù)性評價工作的推進(jìn)，可以檢驗項目生命周期內(nèi)的績效表現(xiàn)，從而更加全面地提升預(yù)算資金的使用績效，為改進(jìn)預(yù)算管理提供經(jīng)驗支持。

二、預(yù)算績效可持續(xù)評價文獻(xiàn)綜述

本文研究的預(yù)算績效持續(xù)評價是指在《預(yù)算法》的保障下，財政部門推行預(yù)算績效評價工作的基礎(chǔ)上，借助第三方力量或上級單位主管部門力量，對預(yù)算產(chǎn)出結(jié)果的持續(xù)運(yùn)行績效進(jìn)行連續(xù)評價的工作方法。關(guān)于預(yù)算績效持續(xù)性評價研究問題，學(xué)術(shù)界尚未有完整的研究文獻(xiàn)。但有關(guān)預(yù)算項目后評價以及建設(shè)項目績效可持續(xù)評價仍有一些文獻(xiàn)予以關(guān)注。謝東東（2014）指出：績效目標(biāo)后評價是對預(yù)算執(zhí)行和投資產(chǎn)生效益是否真實準(zhǔn)確而進(jìn)行的結(jié)果檢驗和后續(xù)評價?；诓块T年度考核指標(biāo)建立后評價制度，獲取全過程評估反饋信息，及時糾正預(yù)算執(zhí)行中存在的各種問題，實現(xiàn)動態(tài)修訂和更新。從其論述看，實質(zhì)上研究的重點也在預(yù)算績效結(jié)果的表現(xiàn)上。只不過對結(jié)果的評價標(biāo)準(zhǔn)是參照預(yù)算目標(biāo)，只有和預(yù)算目標(biāo)對標(biāo)的預(yù)算績效結(jié)果才是有效的。劉媛媛和杜靜（2013）認(rèn)為：建設(shè)項目可持續(xù)后評價最早是在20世紀(jì)90年代中期提出的，主要是從項目的管理者角度出發(fā)，對項目在其生命周期內(nèi)和影響范圍內(nèi)的可持續(xù)性進(jìn)行后評價。并根據(jù)項目周期的特點建立項目預(yù)算可持續(xù)性后評價指標(biāo)體系。其研究思路可以作為預(yù)算績效可持續(xù)性評價的借鑒。

三、預(yù)算績效可持續(xù)性評價內(nèi)容和方法選擇

（一）預(yù)算績效可持續(xù)性評價內(nèi)容

預(yù)算投入產(chǎn)出在行政事業(yè)單位表現(xiàn)的形態(tài)主要為辦公用品等貨物形態(tài)，行政服務(wù)等服務(wù)形態(tài)和工程項目等不動產(chǎn)相關(guān)形態(tài)。不同的形態(tài)在投入結(jié)果績效持續(xù)性上會有不同的要求。因此需要進(jìn)行評級的內(nèi)容也不盡相同。

1、貨物類預(yù)算績效持續(xù)性評價應(yīng)重點關(guān)注：使用者的持續(xù)滿意度，工作量的飽和度，貨物投入后的再次閑置情況，運(yùn)行一年后的返修情況，提前報廢情況，持續(xù)使用過程中和預(yù)算投入目標(biāo)的一致性如質(zhì)量、功能、使用年限等，節(jié)能、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的實際表現(xiàn)，專利技術(shù)的保有周期，供應(yīng)商的市場表現(xiàn)，產(chǎn)品的更新?lián)Q代等。

2、服務(wù)類預(yù)算績效持續(xù)性評價應(yīng)重點關(guān)注：評價周期內(nèi)使用者的例行評價及修正情況，服務(wù)的實際使用者對服務(wù)的持續(xù)滿意度，合同約定的服務(wù)內(nèi)容與實際服務(wù)內(nèi)容的一致性。維修保養(yǎng)類服務(wù)實際頻率，所解決問題對被保養(yǎng)主體的健康運(yùn)行的貢獻(xiàn)度，重大問題的預(yù)先處置率。是否存在違約問題，向社會公眾提供的服務(wù)辦結(jié)率，群眾投訴情況、表揚(yáng)情況等。

3、工程項目類預(yù)算績效持續(xù)性評價應(yīng)重點關(guān)注：使用者的持續(xù)滿意度；建設(shè)項目運(yùn)行的可靠性如預(yù)期功能的實現(xiàn)，滿足建設(shè)方需求，質(zhì)量指標(biāo)表現(xiàn)；建設(shè)功能是否存在閑置；節(jié)能、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的實際表現(xiàn)；工程維修項目運(yùn)行一年后的存續(xù)狀況，是否有較為嚴(yán)重的質(zhì)量問題，或產(chǎn)生二次維修費(fèi)用，辦公環(huán)境、外部形象的改進(jìn)效果等。

（二）預(yù)算績效可持續(xù)性評價方法選擇

作為預(yù)算績效評價的有效補(bǔ)充，典型的預(yù)算績效評價方法均可以用于預(yù)算績效持續(xù)性評價中。主要包括：一是問卷評價法。通過設(shè)計調(diào)查問卷，調(diào)查了解相關(guān)參與者對預(yù)算績效可持續(xù)性的評價。二是專家評價法，在定性和定量的基礎(chǔ)上，以打分等方式作出定量評價。三是運(yùn)用層次分析法等數(shù)學(xué)方法建立評價體系，通過評價體系綜合評價預(yù)算績效可持續(xù)性績效。

四、預(yù)算績效持續(xù)性評價指標(biāo)體系構(gòu)建

根據(jù)預(yù)算產(chǎn)出的不同形態(tài)，具體可以從以下幾個維度進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計。一是根據(jù)預(yù)算產(chǎn)出形態(tài)在生命周期內(nèi)績效作用范圍進(jìn)行評價，分為內(nèi)部效應(yīng)評價指標(biāo)和外部效應(yīng)評價指標(biāo)。二是根據(jù)預(yù)算單位預(yù)算產(chǎn)出形態(tài)在生命周期內(nèi)績效影響程度進(jìn)行評價，分為直接效應(yīng)評價指標(biāo)和間接效應(yīng)評價指標(biāo)。三是根據(jù)預(yù)算單位預(yù)算產(chǎn)出形態(tài)在生命周期內(nèi)績效正面引導(dǎo)作用進(jìn)行評價。分為執(zhí)行法律法規(guī)評價指標(biāo)和技術(shù)評價指標(biāo)。

（一）貨物類預(yù)算績效可持續(xù)性績效評價指標(biāo)設(shè)計

1、內(nèi)部效應(yīng)指標(biāo)：（1）工作飽和度。主要通過新貨物設(shè)備投入后的工作量飽和度驗證決策的充分性。如果新貨物設(shè)備工作量長期處于欠飽和狀態(tài)或投入當(dāng)年滿足需求，但使用一段時間后又出現(xiàn)過于飽和狀態(tài)，說明預(yù)算績效持續(xù)性不足。（2）持續(xù)使用過程中各項功能和預(yù)算投入需求目標(biāo)的一致性如產(chǎn)出效率，可預(yù)見績效表現(xiàn)等。結(jié)果導(dǎo)向應(yīng)兼顧目標(biāo)導(dǎo)向，即使結(jié)果績效明顯，如果和新貨物設(shè)備預(yù)算目標(biāo)相差較大，也說明預(yù)算績效管理體系存在問題。

2、外部效應(yīng)指標(biāo)：（1）節(jié)能環(huán)保表現(xiàn)。該指標(biāo)主要考察新貨物設(shè)備在使用過程中節(jié)能環(huán)保效果，反映其外部績效表現(xiàn)。運(yùn)用精細(xì)化管理技術(shù)，對相應(yīng)貨物設(shè)備投入使用前后的節(jié)能環(huán)保指標(biāo)進(jìn)行檢測。對比判斷在持續(xù)評價周期內(nèi)的節(jié)能和環(huán)保情況。如節(jié)水噸數(shù)、節(jié)電度數(shù)、市內(nèi)空氣改善情況、減少紙張浪費(fèi)、節(jié)約人工等情況。（2）供應(yīng)商及貨物設(shè)備的市場表現(xiàn)。該指標(biāo)通過供應(yīng)商的存續(xù)情況，市場占有率、媒體評價等信息，佐證新貨物設(shè)備的質(zhì)量、市場接受度以及支持中小微企業(yè)采購政策執(zhí)行效率。同時貨物設(shè)備在市場上的長期價格表現(xiàn)也反映了預(yù)算決策的高效性和前瞻性。

3、直接效應(yīng)指標(biāo)：使用者的持續(xù)滿意度。通過設(shè)計問卷，調(diào)查持續(xù)評價期間，使用預(yù)算投入的貨物或設(shè)備運(yùn)行滿意度。該指標(biāo)直接體現(xiàn)相應(yīng)預(yù)算決策的成功度，否則相應(yīng)投入是失敗的。

4、間接效應(yīng)指標(biāo)：（1）貨物或設(shè)備投入后的再次閑置率。（2）貨物或設(shè)備投入后的提前報廢率。（3）貨物或設(shè)備質(zhì)保期內(nèi)返修率。通過以上三個指標(biāo)綜合判斷貨物或設(shè)備的質(zhì)量情況，間接反映預(yù)算投入產(chǎn)出績效。由于反映的是投入后一段時間的運(yùn)行狀態(tài)，更能在較長的時間范圍內(nèi)表現(xiàn)預(yù)算績效的持續(xù)狀態(tài)。

5、執(zhí)行法律法規(guī)指標(biāo)：預(yù)算投入的新貨物和設(shè)備參數(shù)與最新法律法規(guī)的適應(yīng)性。主要考察隨著時間維度的拉長，相應(yīng)預(yù)算投入是否已經(jīng)與法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定相脫節(jié)（如車輛排放標(biāo)準(zhǔn)限制），不再具有預(yù)算績效等情況。

6、技術(shù)評價指標(biāo)：貨物設(shè)備的技術(shù)保鮮周期。主要考察相應(yīng)預(yù)算投入是否具有可靠性，包括市場上相應(yīng)貨物設(shè)備的更新率，不使用換代產(chǎn)品對行政事業(yè)單位履職的影響程度。技術(shù)和裝備的先進(jìn)性、適用性、經(jīng)濟(jì)性、安全性等。

（二）服務(wù)類預(yù)算績效可持續(xù)性績效評價指標(biāo)設(shè)計

1、內(nèi)部效應(yīng)指標(biāo)：（1）維保服務(wù)提供頻率。（2）勞務(wù)服務(wù)的用工工作量飽和度。（3）向社會公眾提供服務(wù)的辦結(jié)率?？疾旆?wù)類預(yù)算投入和產(chǎn)出的內(nèi)部效率。綜合評價預(yù)算需求與預(yù)算結(jié)果的匹配度。從預(yù)算結(jié)果端體現(xiàn)預(yù)算績效的可持續(xù)性。（4）預(yù)算投入的可持續(xù)性。主要考察持續(xù)提供服務(wù)中預(yù)算投入的可持續(xù)性。結(jié)合預(yù)算形勢判斷預(yù)算資源的保障效率。

2、外部效應(yīng)指標(biāo)：（1）在向社會公眾提供服務(wù)中群眾的反饋度。主要通過服務(wù)過程中群眾的投訴資料和表揚(yáng)資料，使用服務(wù)對象的評價來評價相應(yīng)預(yù)算投入的外部效應(yīng)。（2）勞務(wù)外包后對社會就業(yè)的影響程度。主要考察實施項目后的持續(xù)評價周期內(nèi)就業(yè)情況的增加或減少，以評價項目的外部社會效益。

3、直接效應(yīng)指標(biāo)：（1）服務(wù)業(yè)使用者的持續(xù)滿意度。評價組織單位通過設(shè)計問卷，調(diào)查持續(xù)評價期間，預(yù)算部門使用服務(wù)情況的滿意度。（2）評價周期內(nèi)服務(wù)使用者的例行評價滿意度。主要通過使用預(yù)算單位的例行評價資料，以及服務(wù)提供單位的持續(xù)整改情況，評價服務(wù)預(yù)算投入的績效。

4、間接效應(yīng)指標(biāo)：（1）服務(wù)類項目運(yùn)行工作量。通過工作量數(shù)據(jù)，判斷投入與不投入的差距，綜合評價服務(wù)類預(yù)算投入的必要性。（2）服務(wù)類預(yù)算項目對服務(wù)供應(yīng)商的發(fā)展促進(jìn)作用。比如服務(wù)供應(yīng)商參與行政事業(yè)單位項目，間接增加其在同業(yè)市場的影響力，從中收獲聲譽(yù)等無形收益和業(yè)務(wù)拓展等有形收益。

5.執(zhí)行法律法規(guī)指：（1）合同執(zhí)行度。主要考察合同約定的服務(wù)內(nèi)容與實際服務(wù)內(nèi)容的一致性，是否存在違約情況等。（2）涉密、涉安全事件。主要考察服務(wù)提供者在服務(wù)過程中的保密、安全措施管理不到位，造成的泄密事件和安全事件。

5、技術(shù)評價指標(biāo)：（1）維修保養(yǎng)過程中解決的問題對被保養(yǎng)主體健康運(yùn)行的保障作用。主要考察供應(yīng)商在技術(shù)維保方面的技術(shù)水平。（2）重大問題的預(yù)先處置。主要考察供應(yīng)商在技術(shù)維保方面提前發(fā)現(xiàn)問題的能力和應(yīng)急處置能力。

（三）工程類預(yù)算績效可持續(xù)性績效評價指標(biāo)設(shè)計

1、內(nèi)部效應(yīng)指標(biāo)：項目功能閑置率。主要通過工程類項目功能投入運(yùn)行后一段時期的使用情況反映預(yù)算投入的浪費(fèi)或適度。如果投入當(dāng)年滿足需求，但使用一段時間后又出現(xiàn)不能滿足需求的情況；或者項目投入運(yùn)營后一直閑置或基本沒有發(fā)揮作用說明預(yù)算績效可持續(xù)性不足。

2、外部效應(yīng)指標(biāo)：節(jié)能環(huán)保表現(xiàn)。該指標(biāo)主要考察工程類項目在使用過程中節(jié)能環(huán)保效果，反映其外部績效表現(xiàn)。運(yùn)用綜合計量等系統(tǒng)，對相應(yīng)工程類項目投入使用前后的節(jié)能環(huán)保指標(biāo)進(jìn)行檢測。對比判斷在持續(xù)評價周期內(nèi)的節(jié)能和環(huán)保等情況。

3、直接效應(yīng)指標(biāo)：使用者的持續(xù)滿意度。通過設(shè)計問卷，調(diào)查持續(xù)評價期間，使用工程類項目預(yù)算投入的滿意度。該指標(biāo)直接體現(xiàn)相應(yīng)預(yù)算決策的成功度，否則相應(yīng)投入是失敗的。

4、間接效應(yīng)指標(biāo)：（1）工程類項目投入使用后再次閑置率。（2）新增建設(shè)項目運(yùn)行一年后的返修率。以上兩個指標(biāo)通過工程類項目投入后的再次閑置、質(zhì)保期內(nèi)返修等情況，綜合判斷工程類項目的質(zhì)量情況，間接反映預(yù)算投入產(chǎn)出績效。（3）獲得魯班獎等行業(yè)獎勵件數(shù)。運(yùn)用外部評價結(jié)果，間接證明項目的質(zhì)量水準(zhǔn)。

5、執(zhí)行法律法規(guī)指標(biāo)：(1)預(yù)算投入的工程類項目與最新法律法規(guī)的適應(yīng)性。主要考察隨著時間維度的拉長，相應(yīng)預(yù)算投入是否已經(jīng)與法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定相脫節(jié)，不再具有預(yù)算績效等情況。(2)合同執(zhí)行度。主要考察合同約定的保修義務(wù)是否能完全履行。質(zhì)保金返還是否合規(guī)等。

6、技術(shù)評價指標(biāo)：維修建造技術(shù)的先進(jìn)性。主要考察工程維修項目運(yùn)行一年后是否有較為嚴(yán)重的質(zhì)量問題，維修方案和主要用材是否落后于當(dāng)期市場主流施工工藝和用材。

五、以人民銀行預(yù)算項目為例的預(yù)算績效持續(xù)性評價指標(biāo)體系

根據(jù)前文所述，本文以人民銀行發(fā)行機(jī)具購置費(fèi)、清復(fù)點外包、大型修繕費(fèi)等三類行政事業(yè)類預(yù)算項目為例，進(jìn)一步探討預(yù)算績效可持續(xù)評價體系構(gòu)建。指標(biāo)體系見表1、表2、表 3。

參考以上指標(biāo)，應(yīng)用課題研究中較為常用的層次分析法，通過專家判斷打分，分別對二級指標(biāo)的重要性進(jìn)行打分，確定各二級指標(biāo)的權(quán)重，并根據(jù)模糊評價矩陣綜合判斷每個具體項目的綜合評價結(jié)論。

六、預(yù)算績效可持續(xù)性評價政策建議

（一）構(gòu)建部門自評、財政部門復(fù)評價為主，第三方機(jī)構(gòu)或上級主管部門預(yù)算績效持續(xù)性評價作為補(bǔ)充的預(yù)算績效管理體系

表1 發(fā)行機(jī)具購置費(fèi)（貨物類）績效持續(xù)性評價體系

表2 清復(fù)點外包費(fèi)（服務(wù)類）績效可持續(xù)性評價體系

附表3 大型修繕費(fèi)（工程類）績效可持續(xù)性評價體系

主流預(yù)算評價制度安排應(yīng)以常規(guī)評價為主。逐步涵蓋所有預(yù)算項目，突出預(yù)算年度項目績效的評價。預(yù)算績效持續(xù)性評價制度安排在分析常規(guī)評價結(jié)果的基礎(chǔ)上，選擇較大預(yù)算金額、有較大社會影響的預(yù)算項目，有重點的、有針對地開展跟蹤和持續(xù)性評價。持續(xù)性評價突出預(yù)算項目的全周期評價，從更長的時空維度和影響廣度評價預(yù)算投入的績效。

（二）完善預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

要改變當(dāng)前預(yù)算評價結(jié)果應(yīng)用不充分、手段不多問題，改進(jìn)預(yù)算部門對績效評價的預(yù)期，在結(jié)果應(yīng)用中，要分析預(yù)算績效表現(xiàn)不佳的深層次原因。對于因預(yù)算配比投入不足，規(guī)模效應(yīng)難以顯現(xiàn)的績效差的項目，應(yīng)加大預(yù)算投入。結(jié)合預(yù)算績效可持續(xù)性評價，改變預(yù)算資金使用的短期行為，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向，體現(xiàn)長期績效，建立預(yù)算資金使用、分配和激勵的綜合績效評價制度。

（三）分類建立預(yù)算績效持續(xù)性評價體系

在具體的預(yù)算部門，由于履職重點不同，職責(zé)范圍不同，預(yù)算資金的使用成果形態(tài)會有不同的主體。目前在績效持續(xù)性評價方面，研究不多。即使在一些單位或部門開展諸如績效后評價、預(yù)算績效回頭看、績效復(fù)評價等類似預(yù)算績效持續(xù)性評價工作，也僅僅停留在點上，尚無頂層制度設(shè)計和可復(fù)制推廣的經(jīng)驗。因此需要在制度建設(shè)和評價指標(biāo)體系建設(shè)上著力，為項目全周期預(yù)算績效管理提供制度保障和工具支撐。

（四）建立預(yù)算績效全周期評價信息處理系統(tǒng)

在未來3-5年內(nèi)實現(xiàn)全面預(yù)算績效管理的目標(biāo)，應(yīng)在考“績”的同時，強(qiáng)化“效”的考核，但“效”的考核涉及內(nèi)部、外部、直接、間接等眾多領(lǐng)域，否則效的考核是不全面，不客觀的。因此面對全方位、全周期的預(yù)算績效考核要求，必須建立一套績效考核的日常數(shù)據(jù)收集臺賬系統(tǒng)，通過持續(xù)歸集數(shù)據(jù)和相關(guān)領(lǐng)域反饋信息，才能為持續(xù)性評價提供數(shù)據(jù)支撐?！?/p>