加強預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作 助力財政大監(jiān)督建設(shè)
——以江蘇省常州市為例

●王仁英 張文燕 戚小如

預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制是現(xiàn)代財政國庫管理體系的重要組成部分，是預(yù)算執(zhí)行管理的重要工具，也是財政大監(jiān)督的重要內(nèi)容。完善預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作機制，對進一步推動財政政策落實，提高資金使用透明度，從源頭上防控財政資金清算支付風(fēng)險，保障財政資金安全，嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)，構(gòu)建財政大監(jiān)督有著積極意義。

一、江蘇省常州市預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作開展的基本情況

2013年，常州市本級財政依托財政一體化管理系統(tǒng)開始建設(shè)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，2014年正式上線運行，經(jīng)過幾年的系統(tǒng)功能再造和優(yōu)化調(diào)整，基本實現(xiàn)了“實時監(jiān)控、即時核查、糾偏機制、改正機制”四大核心功能，監(jiān)控流程日趨規(guī)范，管理工作步入常態(tài)化。

（一）建立了預(yù)算動態(tài)監(jiān)控機制

自啟動預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)以來，該市對標(biāo)先進地區(qū)，并有針對性地開展預(yù)算單位、業(yè)務(wù)處室、代理銀行座談會，傾聽各方意見和建議，及時解決動態(tài)監(jiān)控工作推進中的政策和技術(shù)問題，為該市因地制宜地推進動態(tài)監(jiān)控工作提供有力保證。一是實現(xiàn)了多層次互動。設(shè)定監(jiān)控專崗，明確監(jiān)控職責(zé)，形成與預(yù)算單位、代理銀行以及財政內(nèi)部間分工負(fù)責(zé)、協(xié)同配合、信息溝通暢通無阻的監(jiān)控機制，不斷提升預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控的整體效率；二是出臺監(jiān)控工作規(guī)程。依據(jù)財政國庫集中支付管理制度和財務(wù)管理各項規(guī)章制度，2018年該市出臺了《常州市市級預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作規(guī)程》，明確了監(jiān)控對象、監(jiān)控內(nèi)容、監(jiān)控方式等，使預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作有章可循，有據(jù)可查。

（二）建成了監(jiān)控智能預(yù)警系統(tǒng)

該市以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以財政資金監(jiān)控活動為重點，依托財政一體化管理信息系統(tǒng)平臺，強化現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐，由系統(tǒng)對大量數(shù)據(jù)進行信息采集、過濾篩選，并通過紅光預(yù)警違規(guī)、黃光預(yù)警異常、紫光預(yù)警提示等方式智能預(yù)警，實現(xiàn)實時監(jiān)控。目前預(yù)算動態(tài)監(jiān)控智能化預(yù)警系統(tǒng)覆蓋了預(yù)算收入收繳、集中支付、政府采購、會計核算四大業(yè)務(wù)板塊406家市級預(yù)算單位，對零余額賬戶、財政專戶以及其他財政性資金等所有財政資金的申請、審核、支付、清算及核算環(huán)節(jié)的每一筆業(yè)務(wù)進行逐條詳細(xì)反映和記錄，并對要素更新進行監(jiān)控，如誰支付、付多少、付款賬戶、付款性質(zhì)、付款日期、收款人、收款人銀行賬戶等等，系統(tǒng)自動將抓取的疑點數(shù)據(jù)及時推送給相關(guān)監(jiān)控人員。事中監(jiān)控方式下的異常預(yù)警，只有判定正常的支付業(yè)務(wù)才能進入下一個環(huán)節(jié)，如此就給支付活動安裝了“安全閥”。

（三）設(shè)置了動態(tài)監(jiān)控預(yù)警規(guī)則

預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，按照流程可采用事前、事中、事后監(jiān)控三種處理方式，分別設(shè)置預(yù)警規(guī)則并運行；按照監(jiān)控的內(nèi)容和性質(zhì)可分為一般監(jiān)控和重點監(jiān)控。事前監(jiān)控是對于直接的、基本的、明確的錯誤或嚴(yán)重違反規(guī)定的事項，讓財政通過外部發(fā)揮控制功能作用,在預(yù)算單位支付信息申報環(huán)節(jié)作判斷,從而加強錄入控制，避免人為差錯，有效提升預(yù)算單位用款計劃、支付申請數(shù)據(jù)錄入的準(zhǔn)確率和合規(guī)性；事中監(jiān)控通過在支付業(yè)務(wù)財政審核過程中設(shè)置能自動觸發(fā)的預(yù)警規(guī)則，對預(yù)算單位違規(guī)事項或疑點問題進行比對、篩選后，發(fā)揮糾錯功能，作審核通過或退回處理；事后監(jiān)控通過設(shè)置有針對性的預(yù)警規(guī)則，財政在支付業(yè)務(wù)結(jié)束環(huán)節(jié)自動抓取疑點數(shù)據(jù)篩選、分解，發(fā)揮警示功能作用，財政再通過整理通報相關(guān)情況，實行跟蹤監(jiān)督，抑制預(yù)算單位違規(guī)行為，及時堵塞管理漏洞，最大限度保障資金安全。結(jié)合常州市本級預(yù)算單位的實際情況，目前已經(jīng)整理了覆蓋預(yù)算指標(biāo)、支付申請、用款計劃、支付清算環(huán)節(jié)，收入征繳、公務(wù)卡管理、政府采購、“三公”經(jīng)費等方面容易出現(xiàn)問題的預(yù)警規(guī)則共58條，初步建立了預(yù)警規(guī)則體系庫，并根據(jù)需要不斷加以修改和完善。2018年市本級系統(tǒng)運行已啟用24條，其中事中監(jiān)控2條，事后監(jiān)控22條。對同戶名劃轉(zhuǎn)、大額提現(xiàn)、公務(wù)招待費、公務(wù)卡消費、扶貧專項資金等敏感事項實行了重點監(jiān)控。

二、江蘇省常州市預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作取得的成效

（一）創(chuàng)新財政監(jiān)督模式，促進內(nèi)控管理意識

預(yù)算執(zhí)行實行動態(tài)監(jiān)控，前移了財政監(jiān)督關(guān)口，通過監(jiān)控系統(tǒng)自動篩選和辨別，將財政監(jiān)督的重點從事后監(jiān)督前移至事前和事中，發(fā)現(xiàn)問題快捷、查處及時。監(jiān)督與管理并行，增強了財政部門對預(yù)算單位和個人違規(guī)違紀(jì)行為的制約和威懾作用。對財政資金支付全過程監(jiān)控，能有效預(yù)防預(yù)算單位擅自改變資金用途、違規(guī)使用資金和信息填寫不規(guī)范等問題，促使預(yù)算單位嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)、用款申請、用款計劃和其他財政規(guī)定辦理支付手續(xù)，增強預(yù)算單位規(guī)范資金的使用意識，重視會計基礎(chǔ)工作，促進內(nèi)控管理制度建設(shè)，提升財政財務(wù)管理績效。

（二）完善部門預(yù)算編制，提高支付審核效率

動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)對預(yù)算執(zhí)行具有剛性約束力，增設(shè)的“查詢”和“分析”功能為財政資金流向提供多維、綜合的分析平臺，可以倒逼部門預(yù)算單位加強落實主體責(zé)任，有效促進預(yù)算編制和執(zhí)行管理的科學(xué)化、精細(xì)化、合理化，從而推動財政現(xiàn)代化管理的財政大監(jiān)督進程。如果預(yù)算單位部門預(yù)算不夠科學(xué)，在編制支出預(yù)算指標(biāo)時未按照要求細(xì)化到具體項目，或者存在指標(biāo)之間串用，申請用款計劃和資金支付時就會收到預(yù)警提示。動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)還可以實時監(jiān)測支付各環(huán)節(jié)、各崗位的業(yè)務(wù)辦結(jié)時間，不斷提高國庫支付審核效率。如果支付業(yè)務(wù)在流程節(jié)點上停留的時限超過內(nèi)控制度規(guī)定，系統(tǒng)則自動預(yù)警，督促相關(guān)人員在規(guī)定時限內(nèi)辦結(jié)各項業(yè)務(wù)，有效縮短了審核時間。

（三）深化財政制度改革，全面防范支付風(fēng)險

通過對動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中反饋的信息進行分析研究，可以及時掌握國庫集中支付制度中存在的問題，追蹤財政政策執(zhí)行的效果，為進一步深化財政預(yù)算制度改革提供決策依據(jù)，加快現(xiàn)代財政制度建立。如對預(yù)算單位大額度、超比例、頻繁提取現(xiàn)金的不規(guī)范行為進行預(yù)警，有效減少了預(yù)算單位在公務(wù)活動中現(xiàn)金的使用，從而選擇轉(zhuǎn)賬支付或公務(wù)卡結(jié)算，推動了該市公務(wù)卡結(jié)算制度改革的實施。另外，將公務(wù)消費置于陽光之下，提高了公務(wù)支出的透明度，對嚴(yán)控“三公”經(jīng)費支出起到了切實的效果，降低了財政資金支付風(fēng)險。

（四）強化黨風(fēng)廉政監(jiān)督，嚴(yán)格遵守財經(jīng)法紀(jì)

動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的預(yù)警和糾偏功能使單位預(yù)算執(zhí)行過程、財政資金支出更加符合規(guī)定，將問題消滅在萌芽狀態(tài)，從源頭上為防止腐敗行為的發(fā)生構(gòu)筑了第一道屏障。根據(jù)中央“八項規(guī)定”、省委“十項規(guī)定”、市委“十嚴(yán)禁”、“三公”經(jīng)費等廉政管理要求，不斷升級更新動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中的預(yù)警規(guī)則，提高智能化抓取水平，如“收款人”或“用途”中觸及同戶名、“預(yù)付卡”等敏感字眼，系統(tǒng)將自動預(yù)警、提示甚至凍結(jié)該筆支付，及時起到威懾和警示作用，進一步嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。2018年，市本級系統(tǒng)發(fā)生預(yù)算單位預(yù)警信息16731筆，其中事中預(yù)警613筆、事后16118筆，預(yù)警資金269647萬元，有效減少了預(yù)算單位違規(guī)行為的發(fā)生。

三、江蘇省常州市預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控中存在的問題

（一）動態(tài)監(jiān)控范圍覆蓋不廣

一是缺乏全面性。目前該市市本級財政監(jiān)控范圍已覆蓋了預(yù)算單位所有財政資金，還有一部分非集中支付的自收自支事業(yè)單位尚未納入監(jiān)控。轄市區(qū)動態(tài)監(jiān)控主要集中在預(yù)算單位的一部分國庫集中支付資金，并未涵蓋所有單位的財政性資金，如實撥資金、財政專戶資金、專項轉(zhuǎn)移支付資金等等。

二是缺乏層次性。目前預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控僅監(jiān)測各種財政資金支付環(huán)節(jié)，未涉及預(yù)算單位賬戶、預(yù)算執(zhí)行進度、財政資金分配等。事前監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱，對預(yù)算單位內(nèi)部管理制度不健全、內(nèi)控方法體系不完善等問題的監(jiān)督實效性未充分發(fā)揮。

三是缺乏聯(lián)動性。各轄市區(qū)動態(tài)監(jiān)控改革明顯滯后且進展不平衡，截至2018年底，除溧陽市已經(jīng)上線動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)外，其他地區(qū)的監(jiān)控系統(tǒng)還在建設(shè)之中。對動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)尚未覆蓋到的地區(qū)、財政資金、財政賬戶、財政業(yè)務(wù)等仍然只能依靠傳統(tǒng)的查賬方式進行監(jiān)督，容易形成日常監(jiān)控的盲點和堵點，難以從機制上完全杜絕違規(guī)使用資金的問題。

（二）預(yù)警規(guī)則設(shè)置不夠精準(zhǔn)

預(yù)警規(guī)則設(shè)置是否合理、準(zhǔn)確，直接決定了動態(tài)監(jiān)控判斷效果。市本級財政目前設(shè)定的58條預(yù)警規(guī)則中能在系統(tǒng)中運用的只有24條，不到一半，且運用的預(yù)警規(guī)則大部分是事后監(jiān)控，事中監(jiān)控方式只有2條，容易糾錯的事前監(jiān)控規(guī)則運用為空白。如果預(yù)警規(guī)則設(shè)置得過于簡單、不夠全面，則容易錯漏部分疑似違規(guī)信息?，F(xiàn)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)運用的預(yù)警規(guī)則以資金性質(zhì)、用途、經(jīng)濟科目、金額、收款人等要素設(shè)置敏感字段或?qū)?yīng)關(guān)系，不能通過銀行賬戶、預(yù)算指標(biāo)等發(fā)揮智能監(jiān)控作用，因此，對于預(yù)算指標(biāo)之間串用、擴大開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)、改變年初預(yù)算指定用途等違規(guī)支付現(xiàn)象，還容易錯漏，需要依靠人工來判斷。如果預(yù)警規(guī)則過于模糊、不夠精細(xì)，則會產(chǎn)生大量無用的或者誤判的預(yù)警信息，如公務(wù)卡消費、單位超比例提取現(xiàn)金等在抓取中產(chǎn)生大量模棱兩可的預(yù)警信息，甄別處理耗費了一定的人力和時間。

（三）動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)不夠成熟

現(xiàn)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)模塊比較陳舊，功能局限于預(yù)警和糾偏等作用，存在數(shù)據(jù)來源單一、智能化程度不高、分析功能欠缺等問題，遠(yuǎn)沒有達到高智能性、高綜合性水平。動態(tài)監(jiān)控報表基本依靠實時傳輸?shù)闹Ц缎畔⑼瓿稍紨?shù)據(jù)積累，對監(jiān)控信息只能進行簡單的排序、匯總、比率、對比等傳統(tǒng)分析。而覆蓋各級財政的監(jiān)控體系也尚未形成，大數(shù)據(jù)技術(shù)分析運用受限，缺乏對監(jiān)控數(shù)據(jù)的深入挖掘和分析，所以目前無法充分利用監(jiān)控數(shù)據(jù)資源，無法將監(jiān)控數(shù)據(jù)與財政經(jīng)濟形勢很好地連接起來，無法將監(jiān)控成果轉(zhuǎn)化為供領(lǐng)導(dǎo)決策使用的重要信息。

（四）監(jiān)控工作機制不夠扎實

一是監(jiān)控工作借助外力程度不夠。市財政部門工作的主動服務(wù)性有待進一步加強，與預(yù)算單位、轄市區(qū)財政部門齊抓共管的責(zé)任機制尚未形成。二是異常信息處理與反饋不及時。正確判定或確認(rèn)預(yù)警信息是否異常、異常信息是否違規(guī)，需要了解當(dāng)事預(yù)算單位業(yè)務(wù)發(fā)生的具體情況，若不能準(zhǔn)確把控，將影響及時處理和反饋。目前尚未形成反饋處理機制。三是報告制度過于簡單化。目前的報告制度還是起步階段，大數(shù)據(jù)信息應(yīng)用不夠，尚未充分利用監(jiān)控系統(tǒng)的各項數(shù)據(jù)信息，形成綜合分析報表和報告，建立定期分析報告制度，將監(jiān)控成果直接應(yīng)用于執(zhí)紀(jì)部門的日常監(jiān)督。四是事后追蹤問效不到位。目前對事后預(yù)警信息只是查詢與統(tǒng)計，對疑點問題原因核查，迅速糾正，及時通報違規(guī)問題等，尚未形成事后追蹤問效機制。五是監(jiān)控隊伍力量薄弱。監(jiān)控工作是一項系統(tǒng)性工程，涉及的財政財務(wù)監(jiān)督管理政策多，并需要經(jīng)常與預(yù)算單位、代理銀行、人民銀行進行對接協(xié)調(diào)，對從事監(jiān)控工作人員的綜合素質(zhì)要求較高，目前該市專業(yè)從事動態(tài)監(jiān)控的人員短缺，尤其是各轄市區(qū)財政部門，監(jiān)控人員配備不到位影響了該項工作向縱深推進。

四、加強預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控建設(shè)的建議

（一）拓展動態(tài)監(jiān)控范圍，實現(xiàn)監(jiān)控全覆蓋

各轄市區(qū)要結(jié)合中央、省、市相關(guān)文件要求，在目前零余額賬戶資金動態(tài)監(jiān)控基礎(chǔ)上，逐步將預(yù)算單位賬戶資金、財政專戶管理資金、政府轉(zhuǎn)移支付資金等所有財政資金納入動態(tài)監(jiān)控范圍。進一步提升動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的功能性和層次性。

一是探索預(yù)算編制、預(yù)算指標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行、績效評審等環(huán)節(jié)的監(jiān)控方法，根據(jù)不同時期財政關(guān)注的熱點和執(zhí)紀(jì)部門監(jiān)督的重點，及時調(diào)整方向，繼續(xù)加強對“三公”經(jīng)費、會議培訓(xùn)費支出的監(jiān)控，重點監(jiān)控涉及民生項目、重大項目的專項資金和扶貧資金支出，增加對專項轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)控，規(guī)范其使用。

二是建立共享模式，充分利用現(xiàn)有財政一體化系統(tǒng)平臺進行融通，打破信息孤島，建立省、市、區(qū)（縣）各級財政互聯(lián)互通的監(jiān)控系統(tǒng)，以實現(xiàn)“預(yù)警高效、反饋迅速、糾偏及時、控制有力”的目標(biāo)。

（二）科學(xué)設(shè)置預(yù)警規(guī)則，健全規(guī)則體系

結(jié)合該市財政資金管理實際需要和機構(gòu)改革具體情況，科學(xué)合理地設(shè)置動態(tài)監(jiān)控預(yù)警規(guī)則體系。首先，要經(jīng)常召開座談會，認(rèn)真聽取預(yù)算單位、業(yè)務(wù)處室的意見和建議，綜合不同單位的實際情況和不同時期的監(jiān)管重點，及時調(diào)整、修訂、豐富、完善、優(yōu)化預(yù)警規(guī)則，提高針對性、精準(zhǔn)性和有效性，讓動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的預(yù)警糾偏功能更加快速準(zhǔn)確和徹底。其次，要統(tǒng)籌設(shè)置事前、事中、事后監(jiān)控的預(yù)警規(guī)則，避免預(yù)警規(guī)則過于簡單，使監(jiān)控工作陷于大量無效信息，加強對項目大額授權(quán)支付、違規(guī)借貸和投資、未執(zhí)行政府采購規(guī)定、同戶名劃轉(zhuǎn)、預(yù)算單位賬戶未審批、系統(tǒng)內(nèi)縱向劃撥資金、系統(tǒng)外橫向劃撥資金的監(jiān)控預(yù)警功能，減少人工干預(yù)，增加預(yù)警的智能性。

（三）強化信息技術(shù)支撐，提升監(jiān)控能力

用大數(shù)據(jù)思維方式推進監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。將國庫集中支付、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、非稅收入收繳、政府采購、銀行賬戶管理及代理銀行、銀聯(lián)等系統(tǒng)進行融合和互通，建立系統(tǒng)模塊間的聯(lián)動機制，為監(jiān)控系統(tǒng)提供廣泛的信息和數(shù)據(jù)來源。將資金流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)連接起來，實現(xiàn)對賬戶、計劃、額度、支付、清算的全過程實時監(jiān)控。充分利用大數(shù)據(jù)采集、存儲、加工、智能分析的技術(shù)優(yōu)勢，健全分析功能，將監(jiān)控數(shù)據(jù)分析按資金類別或單位類別分類，運用對比、環(huán)比及數(shù)學(xué)模型等分析方式，從定量和定性上進行分析，挖掘出監(jiān)控數(shù)據(jù)變化與財政經(jīng)濟發(fā)展趨勢的內(nèi)在聯(lián)系，及時為領(lǐng)導(dǎo)提供決策參考。

（四）健全監(jiān)控工作機制，推進監(jiān)管常態(tài)化

一是財政部門要處理好監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系。要主動服務(wù)，了解單位的實際需求，從單位的角度幫助參謀事情該不該干、怎么干、什么時候干，錢從哪里來、費用能不能列支等等，加強政策宣傳，把財政部門的主張變?yōu)閱挝坏淖杂X行動，形成與部門預(yù)算單位共同管理財政資金，提高資金使用效率的良好局面。

二是完善監(jiān)控方式。進一步探索簡便合理、科學(xué)高效的監(jiān)控流程，優(yōu)化流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，擴大事中監(jiān)控，并逐步將監(jiān)控環(huán)節(jié)前移至既能報警又能限制的事前監(jiān)控，從源頭防范單位違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，減少出錯率，如支付要素填寫不符合規(guī)定、違反八項規(guī)定等業(yè)務(wù)。

三是提高分析水平。建立信息分析報告制度，定期對監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題和情況進行整理歸納、綜合分析，查找根源、提出對策，強化成果應(yīng)用，為紀(jì)檢工作和財政監(jiān)督管理工作提供高效的參考。

四是加強信息通報制度。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，對于違規(guī)事項及時提出處理意見，建立整改落實和核查通報制度，切實減少違規(guī)違紀(jì)違法事件發(fā)生。采取書面?zhèn)浒浮⒆愤€資金、追繳調(diào)庫、調(diào)整賬務(wù)、通報批準(zhǔn)、沒收資金等方式予以糾正，性質(zhì)嚴(yán)重的，移交財政監(jiān)督部門或有關(guān)部門查處。

五是加快人才培養(yǎng)，壯大監(jiān)控隊伍。通過“財政課堂”等培訓(xùn)班加強財經(jīng)政策法規(guī)制度的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)和業(yè)務(wù)知識崗位技能的比學(xué)趕超，不斷提高財政干部的綜合素養(yǎng)，使其成為既懂業(yè)務(wù)又懂管理的復(fù)合型人才。業(yè)務(wù)處室專管員要協(xié)同專業(yè)動態(tài)監(jiān)控工作崗位人員一起做好財政監(jiān)管工作，市級財政要指導(dǎo)并推進縣區(qū)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控建設(shè)工作，助力財政大監(jiān)督格局的構(gòu)建，真正做到橫向到邊、縱向到底，確保該市財政資金安全規(guī)范、高效運行?！?/p>