強化地方債務風險管理完善融資機制研究
——兼論陜西地方債務的風險化解

●陳寶東 王穎鵬

防范化解重大風險，是黨中央確定的三大攻堅戰(zhàn)役的首要任務，已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要因素。習總書記在全國金融工作會議和中央經(jīng)濟工作會議上曾多次強調要積極穩(wěn)妥化解累積的地方債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量。近些年，政府為緩解地方債務風險打出了一套 “組合拳”，從多方面、多角度管控地方債務風險，既包括債務規(guī)模的限定、發(fā)債合法性的確認，也包括相關制度的完善，但短期的政策調整只能將風險降低或延后，并不能從根本上真正解決地方債務困境。因此，如何進一步完善地方融資機制，強化地方債務風險管理，就成為了當前理論界和地方政府亟待研究解決的重大現(xiàn)實熱點問題。

一、近年來加強地方債務風險管理的主要實踐

（一）中央強化地方債務風險管理政策體系框架

政府債務管理改革以來，地方政府舉債融資機制不斷完善，基本形成了覆蓋地方債務管理全流程的風險防控體系。

首先，規(guī)范地方政府的舉債融資管理機制。2014年《預算法》的修訂是一個重要的事件節(jié)點，確立了地方政府舉債融資的合法性。國務院及相關部門先后發(fā)布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》等規(guī)范性文件、實行地方債務限額管理辦法以及一般和專項債券的預算管理辦法等。地方政府獲得了依法舉債的權利，也明確了地方債務的發(fā)行主體、發(fā)行方式、償還方式以及管理方式等問題。最主要的政策體現(xiàn)在剝離融資平臺的政府融資職能以及對地方政府債務進行限額管理和分類管理。

其次，建立地方債務風險管理機制。一是建立地方債務風險預警機制。督促地方政府根據(jù)債務率、償債率等指標評估債務風險情況，制定風險化解或應急處置預案，多渠道籌集資金化解存量債務風險；二是建立風險應急處置機制。國務院及相關部門先后出臺 《地方政府性債務風險應急處置預案》《地方政府性債務風險分類處置指南》，系統(tǒng)性安排地方政府性債務風險的應急處置；三是建立地方債務的日常監(jiān)督機制。授予監(jiān)管局就地查處的權力，實現(xiàn)地方債務的常態(tài)化監(jiān)督。同時，及時規(guī)范管理監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴禁地方政府借助PPP、政府購買服務等名義變相舉債，使具體領域的管理更加明確細化。

最后，探索地方專項債券的發(fā)行機制。印發(fā)土地儲備、政府收費公路專項債券管理辦法，試點發(fā)行項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，隨后加快專項債券的發(fā)行和使用進度，發(fā)揮其穩(wěn)投資、穩(wěn)內需的作用。當然，在地方債券發(fā)行定價市場化程度提升、地方債券期限結構確定以及信息披露方面還需進一步完善。

（二）陜西省加強債務風險管理的主要實踐

第一，推行政府債務管理改革，理清債務底數(shù)。在2015年以前，陜西省的地方債務管理工作開展相對混亂，不僅債務的存在形式多樣、規(guī)模不清，還存在多頭管理的問題。在2015年以后，陜西省實施了政府債務管理改革，主要內容是：明確將政府債務納入預算管理，由各級財政部門管理本級政府債務，省級統(tǒng)一發(fā)行債券并由各級政府使用和償還，除此之外不得自行舉借任何政府債務。2015-2017年，陜西累計發(fā)行政府債券4591億元（置換債券3586億元），新增債券1005億元，用于重大項目建設。省政府針對瞞報、漏報、重報隱性債務的問題，要求各市縣再組織進行政府債務的徹底排查，弄清各類政府債務的存量規(guī)模、償還高峰和償還資金來源；省財政廳完善債務監(jiān)管系統(tǒng)，弄清債務規(guī)模底數(shù)，全面監(jiān)管限額內政府債務和隱性債務。

第二，做好“堵后門”和“開前門”。首先，從講政治的角度強調地方債務管理工作的重要性和緊迫性，按照《陜西省政府性債務管理辦法》要求，把各級各部門政府債務管理工作納入省委、省政府年度目標責任考核并加大權重，并要求各地加快摸底排查、縮短整改時間，一方面向上級政府積極匯報排查結果，另一方面，各地方政府還需針對本地區(qū)實際提出切實可行的債務管理方案，穩(wěn)妥化解存量隱性債務，堅決制止各種違法違規(guī)融資擔保行為繼續(xù)發(fā)生，切實遏制隱性債務增量。其次，繼續(xù)做好新增債券、置換債券的發(fā)行和使用，積極開展項目收益與融資自求平衡的政府專項債券的發(fā)行試點，并逐步擴大試點范圍。

第三，建立風險預警及應急處置機制。省財政部門建立了政府債務風險預警機制，每年測算各級債務風險情況，對債務率超過風險預警線的，通報地方政府，并要求加大償債力度，逐步將風險控制在警戒線以下。2017年5月，陜西省政府辦公廳印發(fā)了《陜西省省級政府性債務風險應急處置預案》，并成立了陜西省省級政府性債務管理領導小組，省財政廳以此文件為基礎建立了省債務風險應急處置機制，用以應對市縣不同類型的債務風險。

第四，實施常態(tài)審計。從2018年起，陜西省各級審計部門將政府債務、隱性債務與年度預算收支審計結合起來，一同安排和審計。尤其是建立健全了新增債務責任審計制度，把“借、用、還”情況納入領導干部經(jīng)濟責任審計內容，對違法違規(guī)發(fā)生新增債務的，要追究責任，強化各級黨委和政府主要負責人的責任落實。

二、地方政府債務的風險表現(xiàn)及原因探究

（一）全國政府債務情況不容樂觀

國家審計署公布的審計結果顯示，2018年我國政府負債率為37%，與2017年的36.2%相比，增長了0.8個百分點，總體較上年變化較小，雖然地方負債率數(shù)值低于國際通用的60%的歐盟警戒線，但此標準是否具有國際普適性，其對地方債務規(guī)模的指導意義有多大還需要進一步討論。但另一方面，與美國地方負債率上限13%-16%和加拿大的25%相比，我國債務風險不容小覷。然而，隨著經(jīng)濟發(fā)展速度的放緩以及到期償還債務的累積，財政的可持續(xù)性水平將變弱，政府負債率整體可能會呈上升態(tài)勢。截至2018年年底，全國各級地方政府債務余額18.39萬億元，政府負有償還責任的債務增長較快。結合圖1，從債務總額的變化情況來看，自2010年開始政府債務余額和負有償還責任債務余額都呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，從增長率觀察，除2013年和2015年受到嚴格控制外，2012年和2014年的債務增長超過了20%，而2015年之后仍然保持增長態(tài)勢，增加的債務余額無疑會加大地方政府的還本付息壓力，地方財政壓力也在逐步增大。

圖1 地方債務余額、負有償還責任債務余額及增長率變化圖

（二）陜西省地方政府債務趨穩(wěn)，但仍存風險

中央政府出臺債務限額管理辦法以來，陜西省的債務增長速度得到了有效控制。截至2017年底，納入限額管理的政府債務5395億元，其中一般債務3155億元，占58.5%；專項債務2240億元，占41.5%。按級次劃分，省、市和縣級政府債務分別占比15.3%、35.6%和49.1%，基層政府的債務負擔相對較重。按使用方向劃分，市政建設、交通運輸、保障性住房和土地儲備依然是重要的支出方向，分別占 28.2%、19.7%、19.2%和11.3%。從全國各省份的橫向比較來看，結合圖2和圖3，在2012年，陜西省地方債務余額在全國排名19位，其債務率在全國排名17位，而在2017年，陜西省地方債務余額在全國排名16位，但其債務率在全國排名10位，說明陜西省面臨的地方債務壓力增大。當然，陜西同樣面臨隱性債務的問題，雖然中央政府三令五申，在2015年以后除了發(fā)行政府債券以外不得以其他名義舉借債務，但部分市縣仍通過地方政府融資平臺公司舉借債務，同時PPP、政府購買服務和政府性基金的進一步推廣也形成了隱性的政府債務。

圖2 2012年全國各省份地方債務余額及債務率排名情況

圖3 2017年全國各省份地方債務余額及債務率排名情況

（三）債務新政下，地方融資機制完善問題亟待解決

2016年11月以來，財政部對PPP融資、政府購買服務等問題，陸續(xù)下發(fā)50號文、87號文、88號文等進行整治，同時還有財政部各地監(jiān)管局的季度檢查以及審計署的跟蹤審計，而中央政府還加大了對地方違規(guī)舉債的曝光及處罰力度。以上都說明了國家對規(guī)范地方融資行為的決心。必須承認的是，債務新政有助于化解地方債務風險。但國家在推行債務新政的同時，還在推行金融去杠桿，兩者同時推進其實加大了地方資金需求和供應之間的矛盾，地方財政的融資壓力加大，尤其是西部地區(qū)，許多省份還處于工業(yè)化的中后期階段，仍然需要重點依靠政府投資，這樣地方政府就在“不作為”和“踩紅線”之間陷入兩難境地。

（四）地方債務風險形成的主要成因

對于地方債務風險形成的原因已有了較多探討，主要集中在分權制度的設計、投融資體制的不完善、行政考核制度的不完善等等。具體地，在財權上收的同時，中央與地方的事權和支出責任劃分進展緩慢，地方政府不得不面臨事務越來越多、財權越來越少的兩難境地。在政績考核強調考核GDP的條件下，地方政府的投資行為具有短期化趨勢，由于城市建設和開發(fā)帶來的“巨大利益”還會擴大自身的投資行為，借助“土地財政”和“土地金融”持續(xù)推進大規(guī)模的城市建設。這需要財政性資金投入的不斷增加，但仍然滿足不了龐大的資金需求，會使得債務規(guī)模的擴張速度加快，債務的堆積會加大償還難度，進而造成債務風險。同時，投資行為的短期化也會使投資效率降低、產(chǎn)業(yè)布局不合理，而沒有后續(xù)產(chǎn)業(yè)的跟進，經(jīng)濟的發(fā)展將面臨更大的困境，進而償還債務的能力也在下降。

三、政策建議

（一）加快行政管理改革

加快轉變政府職能，深化放管服改革，進一步減少和規(guī)范行政審批，打造起與市場經(jīng)濟相適應的服務型政府。進一步改進政府考評機制，提高債務管理在考核體系中的比重，加大對違法違規(guī)行為的懲罰力度，嚴格查處和杜絕通過大肆舉債方式換來的“形象工程”，防范地方債務風險。

（二）明晰央地事權和支出責任

依照他國經(jīng)驗和中國現(xiàn)實，各級政府需要明確在基本公共服務領域的管理權限和籌資責任，并在法律規(guī)章上加以體現(xiàn)。對受益范圍為全國性的事權和支出責任，如高等教育、重大基礎科研等，應全部由中央政府負責；對受益范圍為跨區(qū)域的事權和支出責任，如水源地的保護，應該主要由中央政府承擔，地方政府加以輔助配合。同時，諸如教育、衛(wèi)生、社保等基本公共服務的事權和支出責任要逐漸上移到中央和省級政府，中央政府要承擔公共衛(wèi)生、養(yǎng)老保險等支出責任，這樣更有利于實現(xiàn)全國基本公共服務的均等化。

（三）夯實償債責任主體

中央對地方政府債務實施“不救助”政策，實質上是要求地方政府承擔起政府債務的管理和償還責任。對于存量債務，必須按照“誰舉債、誰償還”原則，夯實責任主體，分類進行處置。一是對限額內的存量債務，到期的利息由各級政府預算安排，本金可以通過政府債券借新還舊予以償還；二是對隱性債務中的合規(guī)債務，各級政府要統(tǒng)籌各項財力，承擔起還本付息的責任；三是對于違法違規(guī)行為形成的隱性債務，政府部門和相關金融機構需要按照法制化、市場化原則，以風險共擔的原則積極推進協(xié)商和風險處置，切實防止違約風險的發(fā)生。

（四）嚴格控制隱性債務增量

一是嚴把項目審批關。在審批公益性建設項目時，堅持“誰批準、誰負責”的原則，確保每一個審批項目都有明確的資金來源，從嚴審批可能使得政府債務風險顯著提升的實施項目。二是加快推動政府融資平臺市場化轉型。按市場化原則運作，不得以各種形式利用政府信用融資，政府僅在出資范圍內承擔有限責任。三是規(guī)范財政投入方式。完善PPP項目審批流程，禁止實施政府完全付費的PPP項目，將政府付費控制在財政可承受能力之內，防止變相違規(guī)舉借政府債務；政府購買服務堅持“先有預算、后有購買”，購買范圍僅限于公共服務領域，不得包含工程建設；各類政府性基金實行市場化運作、風險共擔，嚴禁政府進行回購或最低收益承諾，從源頭控制隱性債務增量。

（五）完善地方政府投融資機制，實施差異化債務管理政策

首先，利用好PPP模式、政府購買服務和政府投資基金幾類工具。通過加強政策扶持引導和設立政府性PPP基金等途徑改善PPP融資環(huán)境，以積極推廣項目融資、資產(chǎn)證券化等方式拓展PPP項目融資渠道。注重債務管理政策的因地制宜，可考慮通過稅收優(yōu)惠政策，提高存量項目PPP模式轉化；建立中央、省級層面PPP基金，加大對盈利性較弱項目、財政困難地區(qū)PPP項目的援助力度。對于財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金，應主要采取基金方式運作，建立政府投資基金，形成政府引導，企業(yè)和金融資本、創(chuàng)投參與的多元化投入機制。繼續(xù)擴大政府購買服務的范圍和規(guī)模，逐步加大教育、社會保障、環(huán)境保護、文化等重點領域的政府購買服務力度。

同時，中央政府在推行債務限額政策時，要考慮到各省的實際情況，避免一刀切的政策，可適當增加西部地區(qū)的債務限額；實行差異化的評價考核標準，比如對西部地區(qū)的債務考核指標給予在全國標準基礎上的浮動比例；督導西部地區(qū)進一步強化債務管理，確保債務“借得來、用得好、還得起”。

（六）提高債務資金投資的使用效率

當前，地方政府投融資的管理相對分散，面臨多頭管理的難題，導致債務資金使用效率不高，這將進一步加大債務的償還難度，加劇債務風險。對于既有的債務規(guī)模存量，雖然通過債務置換等方式暫時緩解了地方債務風險，但仍需要通過經(jīng)濟增長、財政收入或項目收益的增加償還債務，因此，債務資金的使用效率至關重要。黨的十九大報告中指出要“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用”，實質上是對投資的有效性提出了要求。因此，需要對債務資金進行統(tǒng)籌管理，探索建立債務資金的分配機制和績效評價機制，在對債務投資項目進行嚴格評估以后，將地方債務資金合理分配到市縣和部門有效率的項目，提高債務資金使用的有效性，防范和化解債務風險。

（七）加快地方稅體系建設

地方稅體系的建設對于緩解地方政府的財政困境大有裨益，主要體現(xiàn)在其合理性和長期性上，合理的地方稅體系設置能從內在動力機制上消除其擴大投資的利益沖動以及當前地方政府發(fā)展模式中對 “土地財政”“土地金融”的依賴。因此，在調整各級政府的事權和支出責任的同時，還需進一步調整和規(guī)范財政收入，實現(xiàn)各級政府財權和稅基的合理對應，應綜合考慮各稅種的稅源分布、征管難度等因素，合理配置到不同的政府層級。如，房地產(chǎn)稅的稅基穩(wěn)定，可作為縣區(qū)獨享稅種，調動縣區(qū)以城鎮(zhèn)化帶動經(jīng)濟發(fā)展的積極性；消費稅在改革以后的稅基擴大，可能成為地方最主要的主體稅種，可作為市區(qū)或省級的獨享稅種，調動地方大力發(fā)展服務業(yè)；由于生態(tài)環(huán)境保護是一個跨區(qū)域問題，可以考慮把環(huán)境保護稅和資源稅作為省、市、縣的共享稅種?！?/p>