地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解

●李 升 樊珮琪

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方政府的舉債融資方式不斷改變，近些年來(lái)呈現(xiàn)出階段性上升發(fā)展、節(jié)點(diǎn)性爆發(fā)增長(zhǎng)的總體發(fā)展特征。地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)間接發(fā)債或貸款成為其解決投融資領(lǐng)域資金需求的主要方式，在較為積極的財(cái)政政策環(huán)境下，投融資平臺(tái)融資量一直保持在較高規(guī)模，并伴隨2008年全球金融危機(jī)出現(xiàn)了井噴式增長(zhǎng)，地方政府的這種融資方式為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提供了長(zhǎng)期有效的支持，但也隱匿了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2015年新《預(yù)算法》實(shí)施，地方政府發(fā)債披上了合法外衣，同年P(guān)PP模式在我國(guó)大規(guī)模推廣，基礎(chǔ)設(shè)施投融資的方式愈加多樣，然而地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)仍未消除，本文從地方政府隱性債務(wù)的總體現(xiàn)狀、分地區(qū)規(guī)模特征以及地方政府舉債融資的模式轉(zhuǎn)變出發(fā)，分析了地方政府隱性債務(wù)的成因，提出了防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方法。

一、地方政府隱性債務(wù)概念與現(xiàn)狀分析

地方政府隱性債務(wù)是未納入預(yù)算管理但在某種程度上需要政府承擔(dān)的債務(wù)，處于監(jiān)管的灰色地帶，在時(shí)間跨度上，2015年前后地方政府隱性債務(wù)的催生方式發(fā)生了顯著變化，從地區(qū)跨度上，地方政府隱性債務(wù)在不同省份、不同地區(qū)之間存在較大差異，反映出地方投融資方式一定的發(fā)展特點(diǎn)，并存在一定的規(guī)律性。

（一）地方政府隱性債務(wù)的概念

關(guān)于地方債務(wù)的類(lèi)別分析，各國(guó)主要采用世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣法，將地方債務(wù)分別分為“顯性債務(wù)”和“隱性債務(wù)”，“直接債務(wù)”和“或有債務(wù)”（見(jiàn)表 1）。

表1 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣

我國(guó)地方政府債務(wù)可劃分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。關(guān)于地方政府債務(wù)的相關(guān)表述包括“政府性債務(wù)”（2014 年前）、“地方政府債券”（2015年至今）、“隱性債務(wù)”（2017年7月至今）等。在 2017年 7月24日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議上，我國(guó)首次提出了“地方政府隱性債務(wù)”的表述方式。一般意義上，只有在市場(chǎng)上公開(kāi)發(fā)行的地方政府債務(wù)屬于地方政府顯性債務(wù)，包括地方債券（新發(fā)部分和存量部分）和置換債；地方政府隱性債務(wù)當(dāng)前主要包含城投債、地方政府通過(guò)各種形式進(jìn)行的擔(dān)保性融資或者違規(guī)違法舉借的債務(wù)等。

（二）地方政府隱性債務(wù)的測(cè)算

1、地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的測(cè)算方法。目前，地方政府隱性債務(wù)的總量數(shù)據(jù)以及各級(jí)地方政府的隱性債務(wù)數(shù)據(jù)可采用兩種方法進(jìn)行測(cè)算，即債務(wù)端和投資端，與此對(duì)應(yīng)直接法和間接法。直接法是將地方政府債務(wù)劃分為幾大類(lèi)及細(xì)項(xiàng)，選擇隱性債務(wù)對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目分別加總得到各年的增量債務(wù)，并在往年存量的基礎(chǔ)上得到現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)；間接法是基于“收入=支出”的恒等式，判斷資金的運(yùn)用總額后，扣除政府自有資金得到政府的各年舉債額，扣除顯性債務(wù)額后即為地方政府隱性債務(wù)余額。

利用債務(wù)端直接估算地方政府隱性債務(wù)的方式簡(jiǎn)潔明了、思路清晰，但由于地方政府隱性債務(wù)的隱蔽性較強(qiáng)，可能會(huì)漏算通過(guò)國(guó)企舉債等融資方式的債務(wù)規(guī)模。另外地方政府的已償還債務(wù)數(shù)據(jù)難以得到，地方政府隱性債務(wù)的債務(wù)端估計(jì)方法往往會(huì)對(duì)地方隱性債務(wù)的實(shí)際量錯(cuò)估、低估。本文采用基建投資及政府債務(wù)的收支等式（肖立晟，2018），間接對(duì)地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行了估測(cè)。

2、地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模測(cè)算。2008年，在世界金融危機(jī)的背景下，中央政府的默許鼓勵(lì)及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的適度寬松助推了地方政府舉債融資方式——地方政府投融資平臺(tái)的廣泛應(yīng)用，該方式使地方政府繞開(kāi)了法律的監(jiān)管，通過(guò)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行債務(wù)融資，這種“改頭換面”的融資方式一經(jīng)發(fā)展規(guī)模就迅速膨脹。2011年6月，審計(jì)署發(fā)布2011年35號(hào)文《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2010年底，我國(guó)地方債務(wù)余額107174.91億元，其中2008年及以前年度舉借的地方政府債務(wù)僅占29.85%①，兩年間我國(guó)地方政府性債務(wù)余額增速飛快，2009年我國(guó)地方政府性債務(wù)余額增長(zhǎng)率高達(dá)61.92%，地方政府由此通過(guò)投融資平臺(tái)舉債積累了大量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）指出要規(guī)范地方政府債務(wù)管理，賦予地方政府適度舉債的權(quán)限，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，剝離投融資平臺(tái)的政府融資職能，明確將地方政府一般債納入一般公共預(yù)算、將地方政府專(zhuān)項(xiàng)債納入政府性基金預(yù)算。2015年，新《預(yù)算法》對(duì)地方政府發(fā)行債券提供了合法依據(jù)，同年P(guān)PP模式也全面改革和推行，地方政府融資方式多元化程度顯著提升，投融資機(jī)制改革得到進(jìn)一步深化。

借鑒基建投資及政府債務(wù)的收支等式（肖立晟，2018），本文對(duì)地方政府隱性債務(wù)的估算建立在以下兩個(gè)等式的基礎(chǔ)上：（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資-中央項(xiàng)目下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資=基建投資收入+預(yù)算內(nèi)基建投資資金+地方政府債務(wù)。（2）地方政府債務(wù)=顯性債務(wù)+隱性債務(wù)。綜上，地方政府隱性債務(wù)=基建投資-預(yù)算內(nèi)基建投資資金-中央項(xiàng)目下的基建投資-基建投資收入-地方政府顯性債務(wù)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括電力燃?xì)馑?、交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)、水利環(huán)境公共設(shè)施管理這三類(lèi)行業(yè)，在代理變量的選擇中，選取基建行業(yè)的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資完成額（不含農(nóng)戶(hù)）作為基建投資的代理變量，三行業(yè)的中央項(xiàng)目固定資產(chǎn)完成額（不含農(nóng)戶(hù)）作為中央項(xiàng)目下基建投資的代理變量，基建收入、預(yù)算內(nèi)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資資金作為基建投資收入和預(yù)算內(nèi)基建投資資金的代理變量，使用上年末地方政府債務(wù)余額作為顯性債務(wù)的代理變量，并選取EBITDA率，得出：地方政府隱性債務(wù)=基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資完成額-基建中央項(xiàng)目投資完成額-各行業(yè)EBITDA率×該行業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額-預(yù)算內(nèi)基建投資資金-地方政府債務(wù)余額，在此公式的基礎(chǔ)上，整理歷年相關(guān)數(shù)據(jù)從而得到地方政府隱性債務(wù)的估算規(guī)模，得到如表2的估算結(jié)果。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的估算結(jié)果各執(zhí)一詞，難下定論。BIS和IMF的估算結(jié)果最低，分別為8.9萬(wàn)億元和19.1萬(wàn)億元，而國(guó)內(nèi)學(xué)者的估測(cè)則大部分認(rèn)為我國(guó)地方政府隱性債務(wù)余額在30萬(wàn)億元至50萬(wàn)億元，2017年底我國(guó)地方投融資平臺(tái)有息債務(wù)規(guī)模約為30.6萬(wàn)億元（李升，2018）。本文從投資端的估測(cè)結(jié)果數(shù)量要高于地方投融資平臺(tái)的有息債務(wù)規(guī)模，一方面，這是由于地方政府融資方式的多樣性，投融資平臺(tái)有息債務(wù)不能囊括全部的地方政府隱性債務(wù)，另一方面是因?yàn)殚g接法假設(shè)基建投資全部由政府主導(dǎo)投資形成，未能考慮基建投資中的民間投資的問(wèn)題，這將在一定程度上夸大基礎(chǔ)設(shè)施的固定資產(chǎn)投資完成額，進(jìn)一步高估隱性債務(wù)的擴(kuò)張規(guī)模。

由表2可知，2017年我國(guó)地方政府隱性債務(wù)高達(dá)40.44萬(wàn)億元，比2016年增加了9.62萬(wàn)億元，規(guī)模增長(zhǎng)了23.78%，2015年和2016年的地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)率分別為37.23%和33.77%。新《預(yù)算法》賦予了地方政府合法發(fā)債的權(quán)利，但即使如此，由于政府對(duì)顯性債務(wù)采取總量的規(guī)?？刂品绞竭M(jìn)行管理，顯性債務(wù)難以滿(mǎn)足地方龐大的融資需求，因此以城投債或PPP模式為代表的隱性債務(wù)，發(fā)揮了重要的作用，其規(guī)模也突飛猛進(jìn)。

表2 2012年-2017年地方政府隱性債務(wù)估算規(guī)模

從表2的結(jié)果得知，雖然2015年以后，地方政府隱性債務(wù)增速逐年下降，政府的債務(wù)管控措施起到了明顯效果，有效地遏制住了增長(zhǎng)勢(shì)頭，但是2017年的地方政府隱性債務(wù)已達(dá)到了GDP的50%左右。此外，從地方隱性債務(wù)的債務(wù)率來(lái)看，地方政府隱性債務(wù)于2013年開(kāi)始超過(guò)地方財(cái)政收入，到2017年地方政府隱性債務(wù)約為地方財(cái)政收入的4.5倍，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了地方政府自身的財(cái)政償還能力，因此當(dāng)前的隱性債務(wù)存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方政府隱性債務(wù)的區(qū)域分析

以2017年為例，此部分區(qū)分不同省份看各省或直轄市的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。四川省、廣東省、河北省、山東省以及河南省的地方政府隱性債務(wù)額較多，均達(dá)到18500億元以上（見(jiàn)圖1），而寧夏回族自治區(qū)、青海省、上海市、西藏自治區(qū)以及海南省的地方隱性債務(wù)額為全國(guó)最少，均在3000億元以下，其中海南省地方政府隱性債務(wù)額在2000億元以下。

地方政府隱性債務(wù)占GDP的比例在地區(qū)間也具有較大的差異性，最高省份高達(dá)200%，而最低的僅為9.2%。上海市、北京市、江蘇省、廣東省以及山東省地方政府對(duì)隱性債務(wù)的依賴(lài)程度相對(duì)較低，地方政府體現(xiàn)出更強(qiáng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理效果。地方政府隱性債務(wù)占GDP的比例越高，說(shuō)明該地區(qū)對(duì)隱性債務(wù)的依賴(lài)性越高，相比于顯性債務(wù)，隱性債務(wù)具有風(fēng)險(xiǎn)的隱匿性以及爆發(fā)的不可預(yù)測(cè)性，過(guò)于依賴(lài)地方政府隱性債務(wù)往往會(huì)擴(kuò)大地方政府的財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)，影響地方政府財(cái)政的健康運(yùn)行。

圖1 分省份地方政府隱性債務(wù)額及GDP占比

圖2 分地區(qū)地方政府隱性債務(wù)占GDP的比重與人均GDP情況

圖2是地方政府隱性債務(wù)占GDP的比重與用以衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的人均GDP的情況，可以看出隱性債務(wù)占GDP的比重與人均GDP之間并不存在簡(jiǎn)單的線(xiàn)性反向關(guān)系，也就是說(shuō)，以人均GDP為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，其隱性債務(wù)占GDP的比重不一定越低，反過(guò)來(lái)也同樣如此，并非越落后的地區(qū)，其對(duì)隱性債務(wù)的依賴(lài)性越高，因此隱性債務(wù)的 “財(cái)政缺口假說(shuō)”并不必然成立，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生根源呈現(xiàn)多樣化的情形。比如，存在部分相對(duì)發(fā)達(dá)的省份（如福建?。?，其隱性債務(wù)占比反而高于相對(duì)落后地區(qū)（如海南或江西），反映了發(fā)達(dá)省市出于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，對(duì)于隱性債務(wù)同樣具有強(qiáng)烈的投融資需求。

（四）地方政府隱性債務(wù)的形成方式轉(zhuǎn)換

由于城投債和PPP模式是當(dāng)前地方政府投融資方式中主流模式，本文主要從城投債和PPP模式兩種方式分析地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

從城投債形成的隱性債務(wù)規(guī)模來(lái)看，中國(guó)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)體量在世界金融危機(jī)以后的10年里劇增六倍之多，投融資平臺(tái)累計(jì)發(fā)行的債務(wù)達(dá)10.02萬(wàn)億 (李升，2018)。 2018年，城投債到期規(guī)模就達(dá)到1.2萬(wàn)億。但近些年來(lái)，隨著PPP模式、地方政府債券的規(guī)模大幅提高，地方政府隱性債務(wù)中的城投債占比斷崖式下降。在實(shí)際運(yùn)行中，2015年以后城投債占地方隱性債務(wù)的比例急劇下降，但依然是地方投融資的主要方式（見(jiàn)圖3），2014年，城投債對(duì)地方政府隱性債務(wù)的占比為80.14%，到了2015年，城投債占比驟降至24.05%，2016年占比為24.51%，2017年占比為20.58%。筆者認(rèn)為，由于受其他融資方式發(fā)展的限制，城投債在我國(guó)還將繼續(xù)存在，其隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還需進(jìn)一步防范。

圖3 城投債占比及規(guī)模情況

從數(shù)量上(見(jiàn)表3)看，城投債的發(fā)行，其絕對(duì)規(guī)模雖然有上升的趨勢(shì)，但相對(duì)規(guī)模一直在降低。2015年P(guān)PP的投資額較上一年增長(zhǎng)了5倍之多，從1.2萬(wàn)億激增至 7.52萬(wàn)億，地方債券于2015年也迎來(lái)了井噴式的上升，于2016年一躍超過(guò)了PPP模式的投資額，增速達(dá)157.6%。地方債券的合法化以及PPP模式的大力推廣共同打破了城投債主導(dǎo)地方政府投融資方式的格局，地方政府舉債融資呈現(xiàn)出新的發(fā)展模式，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源也發(fā)生了質(zhì)的變化。

表3 2014年-2017年地方政府融資方式的規(guī)模情況 單位：億元

城投債由主到次，PPP模式異軍突起，地方債券穩(wěn)步增長(zhǎng)，地方政府的舉債融資格局出現(xiàn)了顛覆性的改變，但城投債尚未退出歷史舞臺(tái)，仍占據(jù)地方政府隱性債務(wù)的一定比例，PPP模式還存在地方政府違規(guī)舉債的漏洞，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)未能得到根本解決，風(fēng)險(xiǎn)催生原因并未消除，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)還在不斷累積。

二、催生地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

基于上文關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模測(cè)算、債務(wù)的區(qū)域差異特征以及債務(wù)形式轉(zhuǎn)換規(guī)律等情況，本部分進(jìn)一步剖析隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因，以窺探隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成邏輯。

（一）縱向財(cái)力配置中財(cái)力財(cái)權(quán)與事權(quán)難以匹配，地方政府被動(dòng)負(fù)債

我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政體制導(dǎo)致地方政府被動(dòng)負(fù)債，財(cái)政分權(quán)使地方政府不堪重負(fù)。財(cái)政困難或財(cái)政壓力是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的一大原因，政府債務(wù)可以彌補(bǔ)地方政府的財(cái)力不足，在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生以及應(yīng)對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)等方面能夠發(fā)揮積極作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展。地方政府承擔(dān)債務(wù)在一定意義上是縱向財(cái)力配置不均衡下為了解決財(cái)政困難的被動(dòng)選擇。圖1的落后地區(qū)省份對(duì)隱性債務(wù)的依賴(lài)，在一定程度上體現(xiàn)了這一情況。1994年分稅制改革至今，中央政府財(cái)政收入占全國(guó)的比重逐年增高，于2002年達(dá)到最高值55%后緩慢下降，直至2018年中央政府財(cái)政收入比重為46.6%，與此對(duì)應(yīng)，地方政府財(cái)政支出的比重連年增長(zhǎng)，1994年至2018年由69.7%增長(zhǎng)至85.19%，目前中央與地方財(cái)政收入之比接近45：55，而支出之比卻接近15：85，財(cái)政收入的初次分配中地方政府面臨巨大的財(cái)政資金缺口，且經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)其地方財(cái)政缺口越大，其對(duì)中央政府轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度也越高，地方政府財(cái)力與支出責(zé)任的匹配不足是舉債融資的被動(dòng)根源?？v向財(cái)力配置情況和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的雙重推動(dòng)下，使得地方政府在財(cái)政初次分配中即處于簡(jiǎn)單的預(yù)算平衡中，對(duì)于發(fā)展型支出的需求，則需要通過(guò)被動(dòng)式的舉債才能滿(mǎn)足。此外，大規(guī)模的政府間轉(zhuǎn)移支付的“公共池”機(jī)制將使得地方政府存在相對(duì)突出的道德風(fēng)險(xiǎn)（賈俊雪等，2017），弱化地方舉債的償還責(zé)任，這也進(jìn)一步助推了地方政府債務(wù)在財(cái)政體制框架下的無(wú)序膨脹。

（二）地方政府在政績(jī)錦標(biāo)賽的激勵(lì)作用下主動(dòng)負(fù)債

在“政績(jī)競(jìng)標(biāo)賽”中，官員需籌措債務(wù)加大地方投資。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)將主要目標(biāo)轉(zhuǎn)為以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，形成了地方官員之間圍繞GDP增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局，而且債務(wù)的期限與官員任期的時(shí)間差，為地方政府大肆舉借隱性債務(wù)提供了便利。地方政府舉借債務(wù)并非只用于地方財(cái)政缺口，大量的地方政府債務(wù)被用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推動(dòng)城市化進(jìn)程，地方政府不只做地方自身發(fā)展的“守夜人”。從估算結(jié)果來(lái)看，2017年?yáng)|部地區(qū)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模平均值達(dá) 1.25萬(wàn)億元，中部地區(qū)為1.24萬(wàn)億元，西部地區(qū)僅為1.07萬(wàn)億元，相比于中部地區(qū)尤其是東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)需要更多的財(cái)政資金進(jìn)行城市建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政資金缺口也更大，但西部地區(qū)的地方政府隱性債務(wù)額卻明顯小于經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的東部地區(qū)和中部地區(qū)，這表明舉借債務(wù)的動(dòng)機(jī)在一定程度上是地方政府出于對(duì)政績(jī)考核體系的考量以及財(cái)政激勵(lì)的追逐而主動(dòng)負(fù)債。地方政府在既有財(cái)力的基礎(chǔ)上傾向于更多地參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展當(dāng)中，通過(guò)政府投資以及乘數(shù)效應(yīng)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，獲取財(cái)政激勵(lì)，形成了融資發(fā)債-追逐財(cái)政激勵(lì)-繼續(xù)融資發(fā)債的閉環(huán)，最終在投融資平臺(tái)和PPP模式等風(fēng)險(xiǎn)隱匿下，地方政府的支出責(zé)任與隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管控措施難以精準(zhǔn)調(diào)控地方政府融資行為

基于地方投融資領(lǐng)域累積了大量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事實(shí)，國(guó)家從2014年逐漸對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)管控，相繼出臺(tái)了一系列的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理政策措施，概括起來(lái)主要包括如下的治理措施：以債務(wù)置換緩釋償債壓力、剝離平臺(tái)公司政策性融資職能、設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、實(shí)行限額管理、踐行政府間不救助承諾（郭玉清等，2017）。但是從目前各個(gè)政策的實(shí)施效果看，風(fēng)險(xiǎn)管控措施存在著諸多問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)管控措施的合理性應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高，比如當(dāng)前對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)采取“一刀切”問(wèn)責(zé)的做法，是否完全符合實(shí)踐需要。地方政府在舉債空間上，是否應(yīng)當(dāng)保持全國(guó)統(tǒng)一的水平。未來(lái)需要考察風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)的“一刀切”與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效之間的關(guān)系，來(lái)檢驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)機(jī)制的合理性。當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)管控措施也難以精準(zhǔn)調(diào)控地方政府融資行為，風(fēng)險(xiǎn)管控措施往往使得地方政府“夾縫求生”，在政府堵住一扇“后門(mén)”的同時(shí)，通過(guò)另一扇“后門(mén)”繼續(xù)打開(kāi)投融資的通道。這意味著在強(qiáng)勁的投融資需求下，地方政府為了進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，不惜犧牲債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的代價(jià)而進(jìn)行瘋狂的債務(wù)擴(kuò)張，隱性債務(wù)因其風(fēng)險(xiǎn)更具隱匿性等特點(diǎn)，而得到了地方政府的青睞。

三、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解對(duì)策

在前述關(guān)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特征總結(jié)和原因解析的基礎(chǔ)上，本部分針對(duì)性地提出地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解措施。

（一）深化改革財(cái)權(quán)事權(quán)劃分體制，硬化地方財(cái)政責(zé)任

隱性債務(wù)往往難以預(yù)測(cè)，且在未來(lái)的某個(gè)時(shí)刻將直接轉(zhuǎn)換為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府往往選擇性地忽視隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化問(wèn)題，縱向財(cái)政體制的“軟約束”使地方政府缺乏管理隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)性。

要防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)進(jìn)一步深化改革我國(guó)的縱向財(cái)力配置體制，硬化地方財(cái)政的償債責(zé)任。優(yōu)化稅收劃分體系，實(shí)現(xiàn)中央與地方在財(cái)政收入與財(cái)政支出責(zé)任的相對(duì)匹配，最終實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)權(quán)財(cái)力與支出責(zé)任的優(yōu)化配置。針對(duì)“隱性擔(dān)保”，優(yōu)化政府間轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，降低轉(zhuǎn)移支付機(jī)制對(duì)地方政府舉債的助推作用，弱化轉(zhuǎn)移支付機(jī)制給地方政府債務(wù)帶來(lái)的救助預(yù)期。強(qiáng)化地方財(cái)政實(shí)力，夯實(shí)地方財(cái)政運(yùn)行基礎(chǔ)，強(qiáng)化地方財(cái)政償債責(zé)任，加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)，培育地方稅的主體稅基，增強(qiáng)地方政府化解隱性債務(wù)的財(cái)政實(shí)力。

（二）弱化地方政府的“基建狂魔”標(biāo)簽，充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施投融資的市場(chǎng)機(jī)制

在中央政府的責(zé)任兜底及“預(yù)算軟約束”下，地方政府缺乏對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)型管理，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東中部地區(qū)甚至承擔(dān)了更多的隱性債務(wù)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資，偏離了地方政府舉債的初衷。要實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效治理，需在理順中央與地方投融資體制的基礎(chǔ)上，地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，弱化“基建狂魔”的標(biāo)簽，改變以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)性機(jī)制，轉(zhuǎn)變以GDP為主的考核體系，適當(dāng)增加財(cái)政可持續(xù)性因素在政績(jī)考核體系中的分量。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，要改變政府主導(dǎo)和直接提供基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)有身份，充分利用基礎(chǔ)設(shè)施投融資的盈利空間，發(fā)揮市場(chǎng)在資源要素配置的功能：一方面，充分調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本在基建領(lǐng)域的積極性、提高其參與程度，在市場(chǎng)的主導(dǎo)下提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的盈利空間；另一方面，增強(qiáng)地方政府承擔(dān)債務(wù)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，積極鼓勵(lì)地方政府對(duì)隱性債務(wù)的主動(dòng)長(zhǎng)效管理，努力做到隱性債務(wù)信息管理的透明化，限制隱性債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)速度。

（三）標(biāo)本兼治，綜合施策，提升隱性風(fēng)險(xiǎn)管控措施的科學(xué)性和系統(tǒng)性

在當(dāng)前政府對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加強(qiáng)管控的同時(shí)，卻出現(xiàn)了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷攀升的現(xiàn)實(shí)，這似乎在表明，當(dāng)前的政府管控措施尚未“對(duì)癥下藥”。

未來(lái)防治隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要標(biāo)本兼治，兼顧政績(jī)考核體系和財(cái)政體制等因素對(duì)地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的共同影響，精準(zhǔn)剖析地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體成因，并結(jié)合地區(qū)差距、官員異質(zhì)性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情景等因素進(jìn)行分類(lèi)治理。應(yīng)在政績(jī)考核體系中加入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可持續(xù)性等因素的考察，以緩解地方官員出于自身晉升利益的考量而大肆進(jìn)行隱性舉債以及通過(guò)任期限制跨期轉(zhuǎn)移隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政體制和債務(wù)制度層面，應(yīng)在完善地方發(fā)債制度的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的同時(shí)，硬化財(cái)政預(yù)算約束，強(qiáng)化地方政府對(duì)隱性債務(wù)的主動(dòng)型防控意識(shí)。對(duì)不同地區(qū)的地方政府舉債融資行為實(shí)施差異化風(fēng)險(xiǎn)管理政策，防范地方政府將“穩(wěn)增長(zhǎng)”的融資擴(kuò)張壓力過(guò)渡到隱性債務(wù)中，從而達(dá)到有效減少地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

需要增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控措施的合理性，并降低顯性債務(wù)向隱性債務(wù)轉(zhuǎn)換的可能性。比如當(dāng)前的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒線(xiàn)的“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，并不符合各地的實(shí)際情況，未來(lái)對(duì)隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控也應(yīng)當(dāng)考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、債務(wù)使用用途和債務(wù)使用績(jī)效等因素，進(jìn)行綜合治理。此外，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注地方政府融資方式之間轉(zhuǎn)換的內(nèi)在規(guī)律，降低地方政府從顯性債務(wù)到隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移?！?/p>

注釋?zhuān)?/p>

①審計(jì)署：《2011年第35號(hào)公告：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/27/content_1893782.htm.