臨朐縣重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)問題分析及對策研究

竇玉珅 青島科技大學(xué)

2013年，《山東省主體功能區(qū)規(guī)劃》公布，臨朐縣被納入限制開發(fā)區(qū)域中的重點生態(tài)功能區(qū)。2014年，國家發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部公布國家主體功能區(qū)試點示范縣建設(shè)單位名單，臨朐縣位列其中。隨后，臨朐縣將“生態(tài)活縣”發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整為“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略，先后制定印發(fā)生態(tài)建設(shè)配套文件30余部，重點圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境治理、民生改善等各領(lǐng)域，突出生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)品提供，加快推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，逐漸使“生態(tài)”成為臨朐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新引擎。2016年，被國務(wù)院納入國家重點生態(tài)功能區(qū)。

一、臨朐縣重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)特點及現(xiàn)狀

（一）瞄準(zhǔn)“三個方向”，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系。嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，編制《臨朐縣產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單》，科學(xué)引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，瞄準(zhǔn)綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展方向，積極構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系。充分發(fā)揮奶牛、肉鴨、大棚果等特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，積極推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向園區(qū)化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，成功創(chuàng)建為“國家級出口食品農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范區(qū)”，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)的深度融合，涌現(xiàn)出城關(guān)寨子崮、嵩山北黃谷、五井隱士等一大批鄉(xiāng)村旅游示范點。循環(huán)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，先后規(guī)劃建成雷奧循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、山水建材產(chǎn)業(yè)園等循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展園區(qū)，培植起“企業(yè)小循環(huán)、區(qū)域中循環(huán)、社會大循環(huán)”的具有臨朐特色的發(fā)展模式?！奥糜胃豢h”戰(zhàn)略深入實施，成立文旅集團(tuán)，文旅事業(yè)市場化發(fā)展水平不斷提升，“三山兩園一谷”核心景區(qū)建設(shè)得到全面提升，沂山創(chuàng)建為濰坊市首家國家5A級旅游景區(qū)。

（二）實施“三大工程”，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。在濰坊市率先完成主體功能區(qū)規(guī)劃后，以“三八六”環(huán)保行動、“兩河”保護(hù)開發(fā)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“三大工程”為著力點，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善，積極構(gòu)建生態(tài)文明。深化“三八六”環(huán)保行動，完成10噸及以下燃煤鍋爐“清零”及西城熱電等企業(yè)鍋爐超低排放改造。在濰坊市率先出臺“彌河保護(hù)開發(fā)責(zé)任清單”，啟動“美麗鄉(xiāng)村三年行動計劃”，河湖長制實現(xiàn)全覆蓋，全縣生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得明顯成效，空氣質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量逐年提升，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化成果不斷鞏固，全縣林木覆蓋率達(dá)到45.8%。

（三）堅持“雙輪驅(qū)動”，提升綜合承載能力。堅持以“山水園林宜居城市”建設(shè)和“民生工程”建設(shè)為驅(qū)動，加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造、住宅小區(qū)、城市道路和文化休閑場所建設(shè)，成功創(chuàng)建“國家園林縣城”，辛寨和冶源進(jìn)入“全省重點鎮(zhèn)”和省“百鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)”，全縣常駐人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%以上，逐年增加用于推進(jìn)社會民生事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的財政支出，年均民生支出占財政總支出的比重達(dá)到80%以上，先后建成并投入使用臨朐中學(xué)、社會福利服務(wù)中心、智慧臨朐、公共自行車系統(tǒng)、來架共享新能源汽車等一大批民生工程，人居環(huán)境得到有效改善。

二、臨朐縣國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)存在的困難及問題

（一）配套政策體系仍不健全。臨朐縣作為革命老區(qū)是人口大縣，人均GDP占有量低，自身財力相對薄弱，當(dāng)前由受益者向利益受損方提供補(bǔ)償?shù)臋M向補(bǔ)償機(jī)制仍需健全，生態(tài)補(bǔ)償主要靠中央財政轉(zhuǎn)移支付的縱向補(bǔ)償，全縣生態(tài)保護(hù)建設(shè)財政支出壓力依然較大。

（二）產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)移機(jī)制缺乏保障。受部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)深厚、執(zhí)行難度較大、合理有效的產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)移引導(dǎo)機(jī)制不健全等因素影響，一些占地多、消耗高、主體功能區(qū)限制和禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)仍然存在，亟需建立合理有序的產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)移引導(dǎo)機(jī)制是支持主體功能區(qū)建設(shè)的機(jī)制保障。

（三）績效考核評價體系亟待轉(zhuǎn)變。受借鑒經(jīng)驗少、操作難度大等因素影響，真正符合地域?qū)嶋H的以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先為導(dǎo)向的考核評價體系仍需健全。亟需按照臨朐縣主體功能區(qū)發(fā)展定位，以生態(tài)保護(hù)為重點，完善考核指標(biāo)體系，提升臨朐縣重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)積極性，發(fā)揮臨朐在全市的生態(tài)保障作用。

三、主體功能區(qū)保障體系建設(shè)對策建議

通過臨朐縣國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)經(jīng)驗和問題分析可以看出，保障全國重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化頂層設(shè)計，完善制度保障體系尤為重要。

一要進(jìn)一步健全完善差別化評估考核辦法。根據(jù)各地不同的主體功能定位，積極探索，分類建立與重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域發(fā)展相適應(yīng)的目標(biāo)責(zé)任考核體系，從而更好的發(fā)掘各地的發(fā)展?jié)摿?，實現(xiàn)因地制宜的良性發(fā)展態(tài)勢。

二要進(jìn)一步完善財政體制，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。按照財力與事權(quán)相匹配的原則，進(jìn)一步滿足重點生態(tài)功能區(qū)域基層政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的財力需求。持續(xù)增加國家和省市對下的一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，重點向生態(tài)功能區(qū)傾斜。對重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)國家和省支持的建設(shè)項目，進(jìn)一步提高上級補(bǔ)助或貼息比例，降低市、縣政府投資比例，減輕地方政府財政壓力。

三要進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。以反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為著力點，完善開發(fā)地區(qū)對保護(hù)地區(qū)、受益地區(qū)對受損地區(qū)、開發(fā)受益企業(yè)對生態(tài)受損群眾間的生態(tài)補(bǔ)償制度，著力解決自然資源及其產(chǎn)品價格偏低、生產(chǎn)開發(fā)成本低于社會成本、生態(tài)保護(hù)的合理回報較低等問題。

四要建立產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。聚焦省級以上層面完善設(shè)備折舊補(bǔ)貼、設(shè)備貸款擔(dān)保、遷移補(bǔ)貼、土地置換、設(shè)立援助基金等產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)移引導(dǎo)機(jī)制，更加高效合理的引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，助力形成符合主體功能區(qū)要求的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。