西藏基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀及對策研究

徐曉磊

【摘 要】隨著西藏經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，人們對基本公共服務(wù)的需求進入了一個新的時代。但是，西藏基本公共服務(wù)不均等化的狀況日益突出，制約著西藏社會的全面、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，論文從界定基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵入手，剖析了西藏基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀，并從加大基本公共服務(wù)供給總量、完善公共財政體制、建立基本公共服務(wù)均等化標準和動態(tài)監(jiān)測體系等方面提出了促使西藏基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的對策。

【Abstract】With the sustainable and rapid development of Tibet's economy， people's demand for basic public services has entered a new era. However， the unequal situation of basic public services in Tibet is becoming increasingly prominent， which restricts the comprehensive， healthy and coordinated development of Tibetan society. Starting from defining the connotation of the equalization of basic public services， this paper analyzes the current situation of the equalization of basic public services in Tibet， and from the aspects of increasing the total supply of basic public services， improving the public financial system， establishing the equalization standard of basic public services and the quasi-dynamic monitoring system， some countermeasures are put forward to promote the equalization of basic public services in Tibet.

【關(guān)鍵詞】西藏;基本公共服務(wù);均等化

【Keywords】 Tibet; basic public services; equalization

【中圖分類號】F127.8? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2019）05-0097-02

1 引言

要不斷改善民生，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，共享現(xiàn)代化成果，大力加強基本公共服務(wù)建設(shè)力度，努力實現(xiàn)西藏各族人民基本公共服務(wù)均等化目標。

2 基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

公共服務(wù)包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科學(xué)研究、公益性文化事業(yè)和社會救濟等方面，在一定社會共識的基礎(chǔ)上，為了實現(xiàn)特定的公共利益，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，保障國家和地區(qū)的經(jīng)濟社會穩(wěn)定，保障個人基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必需的基本社會正義，是公共服務(wù)在一定階段應(yīng)覆蓋的最小范圍和邊界?；竟卜?wù)均等化是人類生存和發(fā)展的最基本條件，其內(nèi)涵包括：所有公民享有基本公共服務(wù)的機會均等，結(jié)果大致均等，并且每名社會成員都有選擇的自由。

3 西藏基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀

近幾年，西藏政府高度重視經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，大力投入基本公共服務(wù)事業(yè)，但是區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體之間的基本公共服務(wù)仍然存在一定差距，職業(yè)教育、鄉(xiāng)村衛(wèi)生、社會保障、水利設(shè)施、交通建設(shè)等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給嚴重不平衡。

3.1 地區(qū)之間基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀

在城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體等方面的非均等化是地區(qū)之間基本公共服務(wù)不平等主要表現(xiàn)?？傮w而言，拉薩市基本公共服務(wù)均等化水平高于其他地市。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平存在顯著差異，城鎮(zhèn)居民享受的基本公共服務(wù)水平明顯高于農(nóng)村居民。

3.2 不同領(lǐng)域基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀

事實上，不僅作為整體層面的基本公共服務(wù)在地區(qū)之間呈現(xiàn)非均等化的狀況，而且具體到某一基本公共服務(wù)領(lǐng)域，非均等化的狀況同樣存在。例如，拉薩市、日喀則市、山南市、林芝市四個地區(qū)在教育硬件設(shè)施與師資水平等方面優(yōu)于其他地市;西藏城鄉(xiāng)之間醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差異比較大。所以，在不同的基本公共服務(wù)領(lǐng)域中，各地市之間、群體之間等存在明顯的非均等化狀況。

4 西藏基本公共服務(wù)均等化存在的問題

4.1 供給總量不足

近年來，西藏政府加強了基本公共服務(wù)的財政供給力度，以增加基本公共服務(wù)供給總量。然而，由于歷史債務(wù)過多、政府職能轉(zhuǎn)換不充分等問題，公共服務(wù)在財政支出中的比重仍然很低。在許多發(fā)達國家，公共服務(wù)財政支出比例高達50%～70%。正是由于西藏財政對公共服務(wù)的投入嚴重不足，造成了基本公共服務(wù)總供給與日益增長的公共服務(wù)需求之間的矛盾越來越大。

4.2 投入力度不均等

基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、高低收入群體之間等方面投入力度不均等。一般而言，基本公共服務(wù)均等化水平城市高于農(nóng)村，東部地區(qū)高于中西部地區(qū)，高收入群體高于低收入群體。近年來，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展的深入推進和戶籍制度改革，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)力度加大，但尚未從根本上突破城鄉(xiāng)關(guān)系中的深層次制度障礙。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系仍然具有雙重特征，農(nóng)民工仍然被排除在城市社會之外，他們很難享受到基本的公共服務(wù)。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給明顯失衡，廣大農(nóng)村居民享受的基本公共服務(wù)數(shù)量少、水平低、類型不全。這是當前基本公共服務(wù)均等化的突出問題，特別是在農(nóng)村義務(wù)教育和基本醫(yī)療領(lǐng)域，政府財政投入嚴重不足的問題亟待解決[1]。

4.3 標準不清晰

西藏還沒有建立一套基本公共服務(wù)供給標準和與之相適應(yīng)的客觀因素評價方法，以驗證地方財政平衡能力。在一系列政策文件中，基本公共服務(wù)均等化的標準只是籠統(tǒng)的概述，大多數(shù)文件或政策只說明考慮了當?shù)貤l件，既沒有給出最低標準也沒有給出最高標準，也沒有給出人均擁有所有公共服務(wù)的標準。例如，社區(qū)文化活動場所是指以街道為載體，位于其管轄區(qū)域內(nèi)，能夠滿足居民文化需求的公共福利設(shè)施，主要包括綜合性、多功能的社區(qū)文化活動室和戶外文化宣傳板，不利于準確計算和測量。

4.4 監(jiān)管不到位

到目前為止，基本公共服務(wù)均等化的總體要求雖已提出，但還沒有制定明確統(tǒng)一的范圍和標準，不能客觀有效地將基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)納入各級政府的績效考核體系，不利于相關(guān)政策目標和措施的落實。政府在基本公共服務(wù)均等化方面缺乏問責(zé)制，導(dǎo)致在促進基本公共服務(wù)均等化方面缺乏積極性。此外，公共服務(wù)的問責(zé)制過于依賴政府對公共服務(wù)提供者的問責(zé)制，這導(dǎo)致了基本公共服務(wù)供給與需求的脫節(jié)和實踐中的低效低質(zhì)問題。

5 西藏基本公共服務(wù)均等化的對策

5.1 加大供給總量，建立供給體系

不斷加快市場經(jīng)濟和公共財政建設(shè)，要求政府在社會決策和監(jiān)督下，為社會服務(wù)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化[2]。要按照公共財政的相關(guān)要求調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把財政支出的重點轉(zhuǎn)移到教育、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生保健、文化體育等公共服務(wù)領(lǐng)域。要提高基層政府的公共服務(wù)能力，必須解決財政資源不足的問題，加強基層公共服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，不實行粗放的管理體制和機制，要有更多的改革措施和人事制度的突破，進一步調(diào)整和完善政府職能，建立公平合理的基本公共服務(wù)供給體系。

5.2 完善公共財政體制，把控轉(zhuǎn)移支付方向

完善公共財政制度，設(shè)計科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，特別是完善和規(guī)范中央財政向地方轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范和清理專項轉(zhuǎn)移支付，取消不能明確反映中央宏觀調(diào)控政策意圖的項目，重新清理和合并交叉復(fù)制項目，逐步降低中央部委提供公共服務(wù)的支出權(quán)限，減少“部門資金擠兌”現(xiàn)象。具體措施如下：一是提高基層政府提供公共服務(wù)的能力，完善財政獎勵和補貼政策，著力解決農(nóng)村財政困難;二是調(diào)整一般性轉(zhuǎn)移支付的方向，財政的新資源應(yīng)重點幫助落后地區(qū)解決財政短缺問題，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;三是進一步增加對低收入群體的轉(zhuǎn)移支付，確保資金主要用于改善低收入群體的生產(chǎn)生活條件。

5.3 考慮各地差距異同，建立基本公共服務(wù)均等化標準

當前，要重點制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、職業(yè)教育均等化、基本醫(yī)療衛(wèi)生均等化、公共文化均等化標準，并根據(jù)變化及時調(diào)整相關(guān)標準，以符合經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾的需要[3]。首先，在建立財政均等機制的同時，應(yīng)制定最低的區(qū)級公共服務(wù)標準，制定均等目標，地方政府提供公共服務(wù)，有利于資源的有效配置。二是建立統(tǒng)一的貨幣標準和實物標準體系。充分考慮區(qū)級和地市政府整體的財政責(zé)任，堅持實物標準與貨幣標準相統(tǒng)一的原則，提出與之相適應(yīng)的貨幣標準。至少要考慮制定包括設(shè)施、設(shè)備和人員配備在內(nèi)的基礎(chǔ)教育的國家統(tǒng)一標準，以及統(tǒng)一的社會福利標準和醫(yī)療保障標準，并考慮到當?shù)貎r格和消費指數(shù)的安全標準。第三，通過實施計劃，對實施情況進行監(jiān)督檢查，根據(jù)實際情況，不斷改進和完善轉(zhuǎn)移支付制度和機制。

5.4 加強監(jiān)管體系建設(shè)，建立基本公共服務(wù)均等化動態(tài)監(jiān)測體系

要形成基本公共服務(wù)均等化指標體系，覆蓋基本公共服務(wù)投入、基本公共服務(wù)設(shè)施條件和公眾對基本公共服務(wù)的滿意度，形成均等目標和標準操作的閉環(huán)體系。監(jiān)測預(yù)警綜合評價，堅決改變過去“重投資、輕產(chǎn)出”和“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象。充分轉(zhuǎn)化為有效的公共服務(wù)供給，按照“公平、公開、透明、廉潔、問責(zé)”的原則，加強公共服務(wù)主管部門的監(jiān)督職能，將政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督與內(nèi)部機構(gòu)職能設(shè)置適度分離。加強審計機關(guān)、人大、行業(yè)中介機構(gòu)、媒體和社會公眾對政府提供公共服務(wù)的監(jiān)督和問責(zé)，形成多層次的公共服務(wù)監(jiān)督體系。

【參考文獻】

【1】田旭.西藏區(qū)域基本公共服務(wù)均等化[D].沈陽：東北大學(xué)，2015.

【2】李文彬，陳曉運.政府治理能力現(xiàn)代化的評估框架[J].中國行政管理，2015（5）：23-28.

【3】沈榮華.提升地方政府治理能力的三重邏輯[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2015（1）：12-18.