土地財(cái)政、金融發(fā)展與城市擴(kuò)張

馮嚴(yán)超 王曉紅

摘 要：基于2003—2016年中國(guó)285個(gè)地級(jí)及以上城市的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用5種空間計(jì)量模型，通過(guò)設(shè)置地理距離空間權(quán)重矩陣，著重分析了土地財(cái)政、金融發(fā)展對(duì)城市擴(kuò)張的影響。研究結(jié)果顯示：土地財(cái)政對(duì)周圍城市擴(kuò)張存在正向“溢出效應(yīng)”，而金融發(fā)展對(duì)周圍城市擴(kuò)張存在“虹吸效應(yīng)”，上述影響隨時(shí)間呈波動(dòng)性上升趨勢(shì);土地財(cái)政與金融發(fā)展在推動(dòng)本地城市擴(kuò)張方面存在替代關(guān)系，但這種替代關(guān)系在不同地區(qū)層面、不同城市規(guī)模層面則具有明顯的空間異質(zhì)性;人口集聚是促使城市擴(kuò)張的主要因素，綠化程度是抑制城市擴(kuò)張的主要因素;城市擴(kuò)張具有明顯的“時(shí)間慣性”，即滯后一期的城市擴(kuò)張會(huì)對(duì)當(dāng)期的城市擴(kuò)張產(chǎn)生正向影響。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政;金融發(fā)展;城市擴(kuò)張

文章編號(hào)：2095-5960（2019）01-0025-12;中圖分類號(hào)：F061.5;文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

改革開(kāi)放40年來(lái)，城市擴(kuò)張所釋放的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛過(guò)程中發(fā)揮了引領(lǐng)作用，創(chuàng)造了大量的“城市財(cái)富”[1]。1994年的分稅制改革與2002—2003年的所得稅分享改革等連續(xù)推進(jìn)的“財(cái)權(quán)上移”和“事權(quán)留置”，加上中央對(duì)民生支出的重視、資金配套機(jī)制和項(xiàng)目制的大量實(shí)施，一般公共預(yù)算支出難以覆蓋大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)貼工業(yè)用地以及招商引資減稅等發(fā)展性支出，地方財(cái)政收入與支出之間形成了巨大的缺口;面對(duì)城市化的巨大需求和《預(yù)算法》對(duì)地方舉債的限制，土地出讓收入成為彌補(bǔ)公共財(cái)力不足的唯一來(lái)源，土地財(cái)政已成為地方政府的“第二財(cái)政”[2]。金融發(fā)展通過(guò)降低交易成本、提高配置效率以及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等途徑，是推動(dòng)城市擴(kuò)張的重要力量之一。[3]土地財(cái)政與金融發(fā)展在推動(dòng)城市擴(kuò)張方面存在替代關(guān)系還是互補(bǔ)關(guān)系？土地財(cái)政與金融發(fā)展對(duì)城市擴(kuò)張的影響存在空間依賴性和空間異質(zhì)性嗎？除了土地財(cái)政與金融發(fā)展之外，還有什么因素影響城市擴(kuò)張？現(xiàn)有文獻(xiàn)并未對(duì)上述問(wèn)題作出明確回答。因此，本文從土地財(cái)政、金融發(fā)展對(duì)城市擴(kuò)張影響的理論機(jī)制入手，并借助空間計(jì)量模型，對(duì)全國(guó)層面、不同區(qū)域?qū)用?、不同?guī)模層面進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，全面分析土地財(cái)政、金融發(fā)展對(duì)城市擴(kuò)張的影響，系統(tǒng)總結(jié)存在的問(wèn)題和原因，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的針對(duì)性建議。

二、文獻(xiàn)綜述

改革開(kāi)放以前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的城市土地采用的是無(wú)償劃撥的制度。這種制度存在土地資源配置效率低下與產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂等弊端，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。改革開(kāi)放以后，為克服這些弊端，政府在城鎮(zhèn)土地有償使用方面進(jìn)行了一系列的改革。最早的國(guó)有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度改革試點(diǎn)于1987年率先在深圳市試行，并迅速在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)。與此同時(shí)，中央政府通過(guò)對(duì)《憲法》、《土地管理法》的修訂以及制定《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》、《關(guān)于通過(guò)招標(biāo)、掛牌、拍賣國(guó)有土地使用權(quán)的規(guī)定》等政策法規(guī)，從法律上逐步完善了我國(guó)的國(guó)有土地有償出讓制度。1994年分稅制改革以后，土地出讓收入全部劃歸地方政府所有，成為支撐地方發(fā)展的預(yù)算外收入的主要來(lái)源渠道。國(guó)有土地有償出讓制度的建立使得土地使用權(quán)的價(jià)值得以充分釋放，1998年住房市場(chǎng)化改革則為房地產(chǎn)行業(yè)的蓬勃發(fā)展提供充足的需求，兩項(xiàng)改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)使得地方政府從土地出讓中找到了籌集發(fā)展性支出、彌補(bǔ)財(cái)政缺口的出路，“賣地生財(cái)、質(zhì)押舉債”的土地財(cái)政投融資模式逐步成為現(xiàn)狀且愈演愈烈。[4]

作為地方政府籌集建設(shè)發(fā)展資金和緩解財(cái)政收入不足的重要而獨(dú)特的手段，土地財(cái)政引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。關(guān)于土地財(cái)政的誘因，現(xiàn)有研究大多從彌補(bǔ)資金缺口和政治晉升激勵(lì)兩個(gè)方面展開(kāi)，經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)的特有制度安排成為分析中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主框架。[5]從2015年開(kāi)始，土地出讓收支由持續(xù)盈余轉(zhuǎn)為連續(xù)赤字，土地出讓收入已經(jīng)難以彌補(bǔ)抵補(bǔ)同期的土地購(gòu)入補(bǔ)償、平整等支出，土地財(cái)政這種短期融資方式造成的“財(cái)政幻覺(jué)”隨城市化趨于成熟已經(jīng)變得不可持續(xù)。[2]土地財(cái)政助推的房地產(chǎn)泡沫化在擠出消費(fèi)和儲(chǔ)蓄的同時(shí)，也削弱了跨期的財(cái)政可持續(xù)性，阻礙了以高收入、高消費(fèi)、高效率為特征的財(cái)政模式的建立，迫使財(cái)政進(jìn)入租金抽取的風(fēng)險(xiǎn)路徑。[2]

金融發(fā)展是一種除物質(zhì)資本與人力資本之外的決定國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效的重要因素，具有降低交易成本、擴(kuò)大交易規(guī)模、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和提高生產(chǎn)效率等作用，現(xiàn)有研究主要從規(guī)模、效率與結(jié)構(gòu)三個(gè)方面展開(kāi)。[6]本文研究的金融發(fā)展主要是金融規(guī)模上的變化，金融規(guī)模擴(kuò)張指金融機(jī)構(gòu)存貸款總額的增加，反映的是金融發(fā)展在借貸市場(chǎng)上對(duì)資金規(guī)模的需求。[7]作為投資收益高、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)是金融資本偏好的重點(diǎn)行業(yè)之一。[4]另外，土地供給的控制和減少，加速推動(dòng)了房?jī)r(jià)的上漲，房地產(chǎn)成為居民財(cái)富的重要持有方式。[2]由于區(qū)域金融發(fā)展的嚴(yán)重失衡，金融發(fā)展對(duì)城市擴(kuò)張的作用機(jī)制存在明顯的空間異質(zhì)性。[6]

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的“雙輪驅(qū)動(dòng)”推動(dòng)了城市“攤大餅式”的快速擴(kuò)張，但也同時(shí)引發(fā)了耕地過(guò)快流失、生態(tài)環(huán)境污染、空間格局失衡與社會(huì)矛盾加劇等一系列問(wèn)題。[8]關(guān)于城市擴(kuò)張的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，學(xué)術(shù)界主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角與制度學(xué)視角展開(kāi)。[9]從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“理性人”假設(shè)，城市人口增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會(huì)自動(dòng)誘發(fā)農(nóng)用土地向價(jià)格更高的城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，從而導(dǎo)致城市的擴(kuò)張。[10]從制度學(xué)視角來(lái)看，由于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特殊性，單純從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)難以完全解釋中國(guó)情景下的城市擴(kuò)張，土地財(cái)政的“路徑依賴”成為研究中國(guó)城市擴(kuò)張的重要方向。[11]此外，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，城市是金融發(fā)展的空間載體，因此金融發(fā)展對(duì)城市擴(kuò)張的作用也至關(guān)重要。[12]

雖然上述成果為研究城市擴(kuò)張?zhí)峁┝撕芎玫慕梃b，但尚未發(fā)現(xiàn)有文獻(xiàn)將土地財(cái)政與金融發(fā)展納入同一研究框架，并采用空間計(jì)量模型分析兩者對(duì)城市擴(kuò)張的影響。因此，本文的研究不僅能彌補(bǔ)相關(guān)領(lǐng)域的空白，拓寬城市擴(kuò)張機(jī)制的研究思路，還能對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的合理性和必然性提供理論支撐，故具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。