中國治理理論研究范式綜述

龍立軍 沈雪莉

摘 要：治理理論被引介到中國后，迅疾成了學界研究和探討的熱門領域。通過回顧近年來的治理研究，有助于厘清治理研究所處的歷史方位，以為進一步的研究提供基礎條件。從研究范式的角度看，治理理論研究可分為五個經典范式，分別是歷史主義范式、比較制度分析范式、結構功能范式、政治系統(tǒng)論范式、國家-社會分析范式，學界在這五個范式下均取得了較為顯著的研究成果。其中，國家-社會分析范式是現有研究中的主流范式，國家中心論、社會中心論和國家與社會互動論是其三個主要的研究取向。

關鍵詞：治理;研究范式;綜述

中圖分類號：D0 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）05-0036-03

“治理”一詞的本意為管理、操縱和控制。長期以來一般與統(tǒng)治交叉運用，在一般場合并不強調二者的本質區(qū)別，主要用于國家公共行政管理活動中。20世紀80年代以來，西方社會學、政治學、經濟學等相關學科領域賦予治理以新的含義，其內涵和外延遠超治理的本源意義，與“統(tǒng)治”大相徑庭，甚至有南轅北轍之感。它不再僅僅用于政治學、行政學等領域，更是廣泛應用于社會學尤其是經濟學領域。有關治理的研究文獻，以收錄在中國知網的文獻總量來看，其數量達23萬篇之多。通過文獻計量可視化分析（如圖1），有關治理的發(fā)文量每年呈持續(xù)增長走高趨勢。學者最早從西方國家把治理理論引入中國，并倡導治理的最終目標是實現善治。從文獻趨勢圖看，20世紀80年代初到90年代末國內學術界有關治理的文獻增長非常緩慢，應該說僅限于西方理論學說的引介，在中國的實踐領域應用并不多見。但從21世紀初開始治理文獻呈現加速增長趨勢。尤其是2012年黨的十八大召開，“治理”一詞作為高頻詞匯出現在黨的十八大報告中，出現頻率達13次之多。從2013年開始，治理文獻出現了井噴式的高速增長，2015年年底達到頂峰。雖然2016年文獻增長數量有所下滑，但2017年10月召開了黨的十九大，報告明確指出提升國家的治理能力和治理體系現代化水平，完善社會保障制度和改善民生福利水平，加強社會治理創(chuàng)新能力，這又促使治理文獻再一次創(chuàng)歷史新高，出現了前所未有的加速增長?？梢?，治理研究是常提常新的話題，一直是學術界關注的現實和熱點問題。

如圖2所示，2000年以來，媒體關注度雖然在中間個別年份呈下降趨勢，但其總趨勢仍然是持續(xù)走高。說明治理問題不僅是學界關注的理論問題，也是社會關注的現實熱點問題。其基本走向與學術界關注度走勢基本吻合，但2012年至2014年的關注度呈現與學術界相反的趨勢，說明對治理問題的關注，學術界起著引領輿論，理論先導的作用。當然有些問題輿論界是先導，理論界后面跟進。比如弱勢群體問題，先有新聞媒體的報道再有學術界精英學者的關注，然后共同推進其相關政策的出現。

在有關治理的眾多文獻中，涉及方方面面的主題。有“社會治理”“治理能力現代化”“社區(qū)治理”“國家治理體系”“治理模式”“治理對策”“協同治理”“基層治理”“鄉(xiāng)村治理”“全球治理”等是政治與行政學、社會學等社會科學領域出現頻率較為多見的研究主題。

歸納起來看，治理研究有以下幾種范式。

1.歷史主義研究范式

有關治理問題的研究，學界始終堅持歷史唯物主義研究范式，許多學者從治理的起源，治理產生的條件和社會背景及演進路徑考察，從而追問治理理念為什么會興起？治理是相對于傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治和管理而言的，20世紀80年代治理創(chuàng)新理論在西方興起，受到西方學術界的廣泛青睞，應該說有其特殊的時代背景。尤其是，新歷史主義更加強調歷史的背景和條件。20世紀八九十年代，以米歇爾·?？聻榇淼男職v史主義興起，標志著西方學術思潮開始發(fā)生重要的歷史轉型。新歷史主義也強調認識和理解新的觀念和概念時必須首先理解和認識隱藏在其背后的歷史條件和環(huán)境。從認識事物的起源來探討事物的本質。治理理論的興起，受到以下三個方面的歷史背景因素影響。

首先，市場失靈。資本主義的本質特征是競爭，隨著自由貿易和自由競爭的推進，資本越來越向大資本家手中集中，最后資本集中在少數大資本家手中，從而產生壟斷，最后在西方資本主義世界爆發(fā)了嚴重的經濟危機。經濟危機的產生就是市場失靈的集中體現。

其次，政府失效。20世紀二三十年代西方世界爆發(fā)經濟危機后，資本主義各國紛紛開始尋找解決之道。有些國家，開始實行不同于以往的經濟政策，如美國的羅斯福新政，奉行凱恩斯的國家干預主義政策。美國新政緩解了經濟危機的危害，西方資本主義國家紛紛效仿以此建立了福利國家。但福利國家運行到20世紀六七十年代，西方社會開始出現新的矛盾和問題，如政府的財政負擔日益加重，財政赤字嚴重，官員貪污腐敗，犯罪率飆升，民眾工作積極性低下等負面影響。為了應對20世紀30年代的“市場失靈”及70年代的“政府失效”現象，治理這一不同于政府行政管理的新理念就被廣泛采納，這正如學者方忠指出的“為了彌補市場缺陷和糾正政府失靈，廣大行政管理學者提出對政府治理范式進行創(chuàng)新，由此而成的治理理念，從內外兩方面對作為現代化的絕對主權觀念提出了挑戰(zhàn)?！盵1]

再次，科學技術革命的挑戰(zhàn)。在大工業(yè)生產時代，官僚制以理性、高效率、確定性、非人格化等特征著稱，是當時主導的管理范式。但隨著人類進入后工業(yè)社會，經濟高度發(fā)展，科學技術水平不斷提升，社會相互依賴、相互依存、相互聯系越來越密切。世界經濟一體化不斷加快，地球村逐漸形成。特別是以數字技術為核心的高新技術的發(fā)展，使經濟形態(tài)發(fā)生了變化，現代經濟活動具備了前所未有的新特征，如虛擬經濟的高風險性、不穩(wěn)定性、超復雜性等特性都決定了理性科層制管理范式的無能為力。由此，現代社會需要呼喚新的治理主體、治理模式、治理方式的出場來解決復雜現代社會問題。

尤其是大數據的出現，信息的發(fā)布、傳遞、獲取、存儲等方式都發(fā)生了質的變化，從而導致人們的生活方式、工作方式、組織模式等方方面面發(fā)生了顛覆性的改變，在大數據的視野下討論政府改革和模式創(chuàng)新已經成為時代特點。如韓國政府就提出了政府的3.0版本。有研究者指出：“韓國政府所提出的政府3.0側重于政府主動公開和共享信息，保障國民的主動參與，政府公共行政也相應地從‘政府提供模式轉變?yōu)椤悦總€人為中心的個性化定制模式?！盵2]并且，他還進一步指出大數據技術的運用帶來的數據民主有利于公眾的參與，信息的精確化有利于管理的精確化，公共行政著眼于現狀的管理轉變?yōu)槔煤Ａ繑祿木珳暑A測，從而使得決策更科學等。總之，以大數據為核心的科學技術革命對傳統(tǒng)的公共行政方式提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，為新的治理模式出現提供了歷史機遇。

那么，治理的目標是什么？有學者認為政府治理的最終目標是善治，即“治理的最終目標是實現善治（good governance）。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。”[3]也有學者認為未來治理的理論取向應該是混沌治理。

2.比較制度分析范式

許多學者關注于制度之間的差異，對許多國家治理模式的現狀進行了描述，治理模式形成原因及演進歷史進行了比較制度分析，取得了豐碩的成果。如張惠君博士就在《轉型進程中的國家治理模式重構：比較制度分析》一文中比較了俄羅斯和中歐的治理指標體系。其選取波蘭、捷克、匈牙利、斯洛文尼亞、斯洛伐克、俄羅斯六國，通過發(fā)言權與責任、政治穩(wěn)定性、政府有效性、監(jiān)管質量、法治、腐敗控制等指標進行比較。也有學者研究國家的治理變革，如學者彭衛(wèi)東在實地考察新加坡后，就發(fā)現新加坡有著一黨獨大的政黨，親民的政府，包容性的社會等幾個最具特色的治理經驗。翁世翁則通過考察英國的治理環(huán)境變遷，治理技術手段革新，進而認為整體性治理模式在英國的興起。也有學者以美國為研究對象，探討美國地方政府的治理模式選擇，或者以美國的社區(qū)治理經驗來求索中國的治理鏡鑒。

此外，也有學者籠統(tǒng)比較中西方的治理理論，如湖南師范大學吳家慶教授就以《中國與西方治理理論之比較》為題，從治理興起的背景比較中西方的差異，中西方學者對治理概念的不同闡釋等角度來實現治理理論的本土化問題。

3.結構功能范式

自改革開放以來，中國的經濟體制由計劃經濟轉變?yōu)樯鐣髁x市場經濟體制，經濟體制的變化必然導致社會結構的變化，也會引起政治體制的改革。這一系列結構要素的變化會引起整個結構的重組，功能的變遷。因此，身處變遷中的政治管理手段、方式需要調整，國家治理也需要重構。中山大學馬駿教授在《經濟、社會變遷與國家治理轉型：美國進步時代改革》一文中就以美國進步時代改革這段時期的歷史為研究對象，指出在19世紀末20世紀初的這段歷史中，美國經歷社會進步、經濟發(fā)展后出現了高速增長和前所未有的繁榮，但同時也伴隨許多社會問題，如工業(yè)化帶來的城市化問題，貧富差距懸殊的問題、環(huán)境污染問題、腐敗問題、食品安全問題、社會公平問題等。面對危機和挑戰(zhàn)，美國政府從城市、州一級再到聯邦，其治理結構進行了自下而上的改革。美國政府治理結構的根本性變革和重組，成功應對了社會、經濟、文化方方面面變遷所帶來的挑戰(zhàn)。這種情況無疑對中國乃至世界其他國家的發(fā)展提供了有力的借鑒作用。面對中國社會結構的變遷，研究治理的結構功能變遷也是學術界的熱點之一。在中國知網，以“治理變遷”為篇名，可以搜索到九百多篇學術論文。例如，有學者就曾做過中國治理三十年的變遷歷史研究。也有學者把治理變遷放在具體的場域中進行研究，如有關城市的治理變遷研究、農村的治理變遷研究或者基于互聯網背景的治理變遷研究等。

4.政治系統(tǒng)論范式

如何實現治理的有效性呢？許多學者從治理理論的政治系統(tǒng)論觀點出發(fā)進行考察，認為國家治理體系、治理的生態(tài)問題等都是需要關注的重要方面。

政治生態(tài)是國家治理的前提和基礎。2015年3月9日習近平總書記在十二屆全國人大三次會議上強調：“做好各方面工作，必須有一個良好政治生態(tài)。政治生態(tài)污濁，從政環(huán)境就惡劣;政治生態(tài)清明，從政環(huán)境就優(yōu)良?！雹僦链恕罢紊鷳B(tài)”這一概念就成了媒介和學界的高頻詞匯。學者靳志強從政治系統(tǒng)論的角度，認為“政治生態(tài)就是政治主體與政治生活其余要素之間的關系結構、運行方式以及與社會環(huán)境交互作用的過程與狀態(tài)?！盵4]國家治理是基于社會、政治、經濟、文化存量基礎上，吸取人類政治文明成果，具有中國特色社會主義的治理體系。有關治理生態(tài)問題學界主要從治理生態(tài)構成現狀、治理生態(tài)危機和如何改善治理生態(tài)三個維度進行研究。

5.國家-社會分析范式

近年來，國家-社會分析框架在治理理論中的有效運用，取得了卓有成效的理論研究成果。通過文獻梳理發(fā)現，運用國家與社會分析框架的治理理論研究存在三個主要研究取向。

（1）國家中心論

國家中心論認為國家政府，尤其是執(zhí)政黨是治理的主體，國家治理的方式是管理。管制政府是其表現形式。學者柳新元指出這種以領導權威、等級秩序為主的政治治理模式，其治理成本相對較高（柳新元，2000）。也有學者認為雖然理論上治理應該是一個還政于民，還權于民的過程，從而實現政府與社會的良性互動關系。因此，現實中的治理模式選擇仍是一條政府主導型治理道路[5]。

（2）社會中心論

社會中心論則強調多中心多主體的治理模式。這種治理模式充分調動和發(fā)揚民眾在治理中的主動性和能動性作用，提倡民主的主體性地位，鼓勵民眾更多更有效地參與。北京大學魏波指出傳統(tǒng)治理模式弊端為，“在實踐中，這種模式的缺陷日益凸顯，他既不能滿足市場經濟發(fā)展的需要，也與民主的理念相悖。作為一種應對，‘多中心多主體的社會治理與發(fā)展模式從實踐中逐漸浮現出來?！盵6]學者張桐認為，后工業(yè)社會沒有固定的中心邊緣結構，中心邊緣不斷轉換，處處是中心，處處也是邊緣，這就迫切要求我們打破現存的中心——邊緣結構，甚至更多關心邊緣價值，讓社會治理重新回歸社會。即根據馬克思國家理論，政府來源于社會，也終將回歸社會，政府并非脫離社會凌駕于社會之上，而是溶于社會，服務于社會[7]。

（3）國家與社會互動論

國家中心論主要依靠國家的力量可能會把社會管得死，社會缺乏活力。社會中心論又可能會使社會處于泛濫的民主境地，使社會無序。為了破解這種二元對立的思維方式，取而代之的是國家與社會互動的范式。有研究者認為，“應該基于國家與社會互動的視角來理解國家建設，國家要超越和滲透社會，實現理性化、自主性和嵌入性;同時，社會應該通過法治與問責制兩種機制實現對國家的制衡?？傮w上，國家與社會分享權力有助于提高國家治理水平?！盵8]陳偉東教授也認為城市社區(qū)治理應該引入以精細化、理性化管理為特征的專業(yè)技術手段，從而提升社區(qū)治理水平和改進國家與社會的互動關系（陳偉東、吳恒同，2015）。付建軍等人認為，我國地方社會治理應該從以國家為主體向強調治理主體平等關系的耦合性協商治理模式轉型。他們指出“耦合性治理的協商模式是指，治理主體均保持相對的獨立性和平等性，各治理主體通過積極協商和相互支撐來努力實現治理目標”[9]。

參考文獻：

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[3]俞可平，李景鵬，毛壽龍，高小平，彭興業(yè)，楊雪冬，董禮勝.中國離“善治”有多遠——“治理與善治”學術筆談[J].中國行政管理，2001（9）：15-21.

[4]靳志強.論政治生態(tài)及其治理路徑[J].理論月刊，2017（6）：78.

[5]張慧君.轉型進程中的國家治理模式重構：比較制度分析[J].俄羅斯研究，2006（2）：28-33.

[6]魏波.多主體多中心的社會治理與發(fā)展模式[J].社會科學，2009（8）：80.

[7]張桐.“處處是中心，無處是邊緣”：后工業(yè)化進程中社會治理的變革指向[J].黨政研究，2017（6）：108-114.

[8]國家治理：國家與社會互動的視角（專題討論）[J].學術月刊，2014（7）：5.

[9]付建軍，張春滿.從懸浮到協商：我國地方社會治理創(chuàng)新的模式轉型[J].中國行政管理，2017（1）：46.