精準扶貧視角下我國扶貧小額信貸實施力度的個案研究
——以湖北省大悟縣陽平鎮(zhèn)為例

國曉麗 樂 云 涂惠惠

小額信貸誕生于20世紀70年代初，主要以孟加拉國鄉(xiāng)村銀行、拉丁美洲的行動國際為代表。自我國1994年引入小額信貸以來，經(jīng)歷了試點、擴展、全面介入三個階段。20 多年來，小額信貸在我國尤其是農(nóng)村地區(qū)脫貧攻堅事業(yè)中起到了重要作用。[1]2013年起我國開始實施精準扶貧政策，對貧困戶建檔立卡，進行精準識別，從而使小額信貸的發(fā)放更有針對性，幫助真正有信貸需求的農(nóng)戶實現(xiàn)發(fā)展生產(chǎn)、增加收入的目標。各地方積極推進扶貧小額信貸政策，促進扶貧支農(nóng)工作的開展，取得了不同程度的成效。本文以湖北省大悟縣陽平鎮(zhèn)為調(diào)研對象，通過實地調(diào)研，與地方政府工作人員、村委會干部個別訪談，開展貧困戶問卷調(diào)查等形式，比較具體地觀察和了解了該地精準扶貧小額信貸的實施力度與成效，分析了存在的問題與困惑，試圖為更好地發(fā)揮該政策的作用提供一些思考。

一、湖北省大悟縣陽平鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展狀況

大悟縣，隸屬于湖北省孝感市，地處湖北東北部鄂豫邊界，大別山脈西南段，面積1986 平方公里，總?cè)丝?4．7 萬。作為國家級貧困縣，大悟縣先后被列入全國“整村推進、連片開發(fā)”試點縣、全省脫貧奔小康試點縣、大別山片區(qū)扶貧攻堅重點縣。近年來，大悟縣以精準扶貧和精準脫貧為總攬，以建設(shè)大別山革命老區(qū)經(jīng)濟強縣為目標，全面實施“生態(tài)立縣、產(chǎn)業(yè)興縣、開放活縣”戰(zhàn)略，以當?shù)匕謇?、茶葉、油茶等作為特色產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)“小康大悟”，使全縣經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出提速提質(zhì)、蓬勃發(fā)展的良好態(tài)勢。2018年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值153．07 億元，增長8．0%；工業(yè)增加值23．69 億元，增長7．3%；固定資產(chǎn)投資104．46 億元，增長11．1%；財政收入17．56 億元，增長12．3%；地方一般公共預算收入10．77 億元，增長13．5%；社會消費品零售總額103．8 億元，增長11．5%；外貿(mào)出口4603．6 萬美元，增長29．3%；利用外資2153 萬美元，增長17．8%。①數(shù)據(jù)來源于湖北省發(fā)展和改革委員會：《關(guān)于2019年湖北省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的報告》。

陽平鎮(zhèn)是湖北省大悟縣的下轄鎮(zhèn)，人口約21000 人，面積約115．7 平方公里，擁有豐富的礦產(chǎn)和地材資源，如磷、金、花崗巖等。近年來，陽平鎮(zhèn)積極發(fā)展特色經(jīng)濟，支持中草藥、紅蓮、蓮藕、葡萄種植和波爾山羊養(yǎng)殖。2018年，大悟縣陽平鎮(zhèn)實現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)總值7241 萬元，同比增長4%；全社會固定資產(chǎn)投資47979 萬元，增長21．96%；財政總收入6220 萬元，同比增長16%，其中地方公共預算收入3531 萬元，增長13%；稅費收入5905 萬元，超額完成全年任務(wù)10 百分點；社會消費品零售總額7248 萬元，增長319．5%，拉動全縣整體增幅5 百分點。②數(shù)據(jù)來源于湖北省大悟縣陽平鎮(zhèn)辦公室：《大悟縣陽平鎮(zhèn)黨委書記2019年在全鎮(zhèn)干部大會上的講話》。陽平鎮(zhèn)也因此被評為全縣綜合目標考核進步鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二、陽平鎮(zhèn)精準扶貧小額信貸實施進展與成效

（一）政府理念先行，積極組織推進

大悟縣陽平鎮(zhèn)2017年開始實施并積極推進精準扶貧小額信貸政策，全鎮(zhèn)按照“123456”的脫貧攻堅總體思路，即圍繞一個脫貧目標，開展扶志、扶智“兩扶”教育，做好工作、政策、責任“三個落實”，采取支部、黨員、能人、群眾“四個帶動”的方式，努力打造“五個一千畝”產(chǎn)業(yè)扶貧模式，即千畝藥材、千畝無公害水稻、千畝太空蓮、千畝蔬菜瓜果、千畝特色養(yǎng)殖，并掀起政策宣傳、抓黨建促脫貧、破解難題、項目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)夯實“六大會戰(zhàn)”，不斷提升脫貧質(zhì)量，使脫貧基礎(chǔ)更加牢固。③數(shù)據(jù)來源于湖北省大悟縣精準扶貧攻堅指揮部辦公室：《大悟縣精準扶貧政策業(yè)務(wù)培訓資料匯編》，2018年。

（二）政策瞄準貧困戶，申請流程清晰有序

大悟縣的扶貧小額信貸政策目前采取的是“戶借、戶知、戶還”這一信貸模式，即直接由貧困戶作為貸款主體，貸款額度最高為5 萬元，貸款對象主要為信用良好、有貸款意愿、有創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)及技能素質(zhì)和一定還款能力的建檔立卡貧困戶，貸款資金主要用于購置小型農(nóng)機具、發(fā)展家庭種養(yǎng)殖業(yè)、家庭簡單加工業(yè)、家庭旅游業(yè)等能有效帶動貧困戶脫貧致富的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目，不得用于建房、理財、購置家庭用品等非生產(chǎn)性支出，更不能將扶貧小額信貸打包用于政府融資平臺、房地產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。發(fā)放過程要符合法律法規(guī)和信貸管理規(guī)定，借款合同要明確貸款資金用途，切實防范冒名頂替借款、違規(guī)用款等問題。

與此同時，當?shù)卣谪毨羯暾埿☆~信貸時采取了如圖1所示的機制和流程。建檔立卡貧困戶向村金融站申請，金融站站長通常由村書記擔任，經(jīng)鎮(zhèn)政府和縣扶貧辦審核批準后，報與合作銀行調(diào)查核實，在中國人民銀行銀監(jiān)辦的監(jiān)督下進行放款，同時財政部門予以貼息。申請流程清晰有序，有助于貧困戶貸款申請業(yè)務(wù)的操作。

（三）“產(chǎn)業(yè)+ 金融”扶貧模式取得一定成效

大悟縣在推進落實精準扶貧小額信貸政策時，借助產(chǎn)業(yè)發(fā)展之力，積極探索“產(chǎn)業(yè)+ 金融”扶貧模式，以打造產(chǎn)業(yè)扶貧為主，通過自主式、帶動式、兜底式的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，取得了一定的成效。調(diào)研中了解到，2017年大悟縣共落實種植業(yè)607 戶、養(yǎng)殖業(yè)365 戶、農(nóng)家樂5 戶、電商11戶的產(chǎn)業(yè)扶持資金124 萬元。同時，千畝藥材、千畝無公害水稻、千畝太空蓮、千畝蔬菜瓜果、千畝特色養(yǎng)殖“五個一千畝”產(chǎn)業(yè)扶貧成效初顯，脫貧動力持續(xù)增強。當?shù)卣嫱瓿?17戶、712 人的年度脫貧攻堅工作任務(wù)。

圖1 湖北省大悟縣陽平鎮(zhèn)精準扶貧小額信貸申請放貸流程

調(diào)研訪談中進一步了解到，大悟縣陽平鎮(zhèn)2017年享受小額信貸政策共62 戶。其中經(jīng)營主體2 戶，帶動貧困戶9 戶，貸款金額共90 萬元；貧困戶直貸60 戶，貸款金額共281 萬元。全鎮(zhèn)最后一個貧困村——紅升村整村脫貧出列，陽平村被評為全縣精準扶貧工作優(yōu)勝村。精準扶貧小額信貸政策的實施促進了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)“五個一千畝”產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作思路，當?shù)厣钊胪七M農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)揮山場資源優(yōu)勢，大力發(fā)展青油茶、中藥材等林特基地和畜禽健康養(yǎng)殖，如，朱崗村紅三坡葡萄、太空蓮子、火龍果等產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)如火如荼，紅升村青油茶、蓮子等產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)效益初顯。隨著精準扶貧小額信貸政策的實施，借助產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當?shù)剞r(nóng)戶就業(yè)渠道拓寬了，集體收入也增加了。

三、對陽平鎮(zhèn)精準扶貧小額信貸實施情況的調(diào)研分析

（一）問卷發(fā)放與回收情況

為了更真實地了解貧困戶對精準扶貧小額信貸的看法以及在政策實施過程中所遇到的問題，本文通過問卷形式面向貧困戶進行了實地調(diào)查。調(diào)查地點主要選取大悟縣陽平鎮(zhèn)下屬的陽平村、虎崗村、陳灣村三個貧困村，在當?shù)卮逦瘯刹康膸椭?，選取的調(diào)研對象均為樣本村落的建檔立卡貧困戶。共發(fā)放問卷100 份，回收100 份，且有效問卷率100%。

（二）調(diào)研情況分析

本次調(diào)研的陽平鎮(zhèn)貧困戶主要年齡段在46—60 歲之間。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，他們中大多數(shù)人能通過大悟縣扶貧辦、金融辦等相關(guān)部門的政策宣傳，村委會動員以及其他農(nóng)戶介紹等方式，對精準扶貧小額信貸政策有一定程度的了解，這說明當?shù)卣畬τ诰珳史鲐毿☆~信貸政策的推進和實施是高度重視的，關(guān)于精準扶貧小額信貸政策的宣傳實施是有力的。在與使用精準扶貧小額信貸的貧困戶進行訪談時，貧困戶表示政府會跟進每個人的項目動態(tài)，并有一定的資金支持和技術(shù)指導。

1．高達83%的貧困戶有申請精準扶貧小額信貸的經(jīng)歷

大悟縣陽平鎮(zhèn)從2017年開始實施精準扶貧小額信貸政策，目前該政策已初見成效。對100 位貧困戶的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高達83%的人有過申請精準扶貧小額信貸的經(jīng)歷，表明當?shù)厝吮容^了解并認可這一政策。其中，22%的貧困戶已經(jīng)申請成功，51%的貧困戶處于正在申請階段，10%的貧困戶申請過但沒有成功。另外有17%的貧困戶沒有意愿申請，或者考慮過但并沒有遞交申請。沒有申請的部分原因是他們還沒有找到適合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用途，無法做到信貸資金用于促進其可持續(xù)增收的項目上，也有部分原因是主觀上不想貸款?？梢娋珳史鲐毿☆~信貸政策并不是簡單地“授人以魚”，而是要借助“金融+產(chǎn)業(yè)”雙輪驅(qū)動模式，共同促進真正有信貸需求的貧困戶實現(xiàn)脫貧增收，進而發(fā)揮該政策“授人以漁”的長期作用。［2］

2．精準扶貧小額信貸存在用途使用偏差和資金使用受限的現(xiàn)象

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)成功申請小額信貸的貧困戶的貸款額度為5000 元，還款期限為一年，并且絕大多數(shù)將資金用于能夠促進可持續(xù)增收的產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，通過種植油茶、蓮蓬以及養(yǎng)殖家畜等方式來獲得好的收益，從而達到脫貧致富的效果。其中48%的貧困戶將信貸資金用于種植業(yè)，19%的貧困戶用于養(yǎng)殖業(yè)，還有6%的貧困戶兼用于種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。然而，仍有27%的貸款資金被用于生活支出上，主要包括房屋改造、家人急需求醫(yī)以及子女上學等。這部分貧困戶生活方面的困難雖然可以得到暫時的資金上的緩解，但是貧困問題依舊存在，貸款資金并沒有發(fā)揮“授人以漁”的作用。這說明，一方面需要在監(jiān)管環(huán)節(jié)上做出進一步的規(guī)范，另一方面還需要進一步探討如何從財政視角給予這特定人群支持。這也是目前政府在推進精準扶貧小額信貸中存在的一個困惑。

此外，申請成功且用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)戶在發(fā)展產(chǎn)業(yè)過程中，也存在資金使用受限的問題。一方面是額度5000 元的資金，在創(chuàng)業(yè)過程中明顯額度偏低，很難起到有效助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。另一方面是一年的還款期限，有時和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期相矛盾。農(nóng)戶在貸款頭一年的還款壓力偏大，大多數(shù)農(nóng)戶希望如期還款，但這在一定程度上影響到了其正常的生產(chǎn)經(jīng)營安排。在問到“對扶貧小額信貸還款期限的看法”時，有41．25%的人表示還款周期太短，無法按時還款，見圖2所示。

圖2 貧困戶對扶貧小額信貸還貸期限的看法

3．大多數(shù)使用扶貧小額信貸的貧困戶表示生活得到改善并從中獲益

在精準扶貧小額信貸實施過程中，農(nóng)戶對政府的持續(xù)項目跟蹤及資金與技術(shù)方面的支持給予了充分肯定。調(diào)研中，90%的人認為該政策對自己和家庭的狀況有不同程度的改善: 其中，26%的人認為該政策使自己工作和就業(yè)比較穩(wěn)定，21%的人表示收入得到明顯增加，24%的人認為收入略有增加，還有19%的人表示在通過扶貧小額信貸助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，人變得更加自信了。另有10%的人表示生活狀況沒有較大變化?？梢姡?shù)胤鲐毿☆~信貸政策的實施在改善貧困戶的收入狀況、促進其就業(yè)與提高生活質(zhì)量、提升個人自信等方面都發(fā)揮了積極的作用。

四、陽平鎮(zhèn)精準扶貧小額信貸實施中的問題與困惑

通過問卷調(diào)查及實地訪談，我們發(fā)現(xiàn)雖然政府對精準扶貧小額信貸宣傳力度很大，政策實施中也取得了較好的效果，但仍然存在一些問題。

（一）貧困戶自主創(chuàng)業(yè)意識不強

調(diào)研發(fā)現(xiàn)貧困戶缺乏自主創(chuàng)業(yè)意識，盡管他們已經(jīng)從各個渠道了解到精準扶貧小額信貸政策，但由于對于未來未知的擔憂以及不知申請的資金可用于發(fā)展什么項目，往往望而卻步，從而放棄了這個可能幫助自己脫貧的金融扶貧措施。

（二）銀行積極性不高

在實地訪談中發(fā)現(xiàn)大悟縣陽平鎮(zhèn)的政府對于建檔立卡貧困戶申請精準扶貧小額信貸項目給予了很大的支持，只要符合條件一般都會通過，但放貸速度卻很滯后。從大悟縣精準扶貧小額信貸工作流程圖可知，放貸收貸問題是通過合作銀行辦理的，因此盡管政府初次審核已經(jīng)通過，合作銀行對于貸款的建檔立卡貧困戶是否具有還貸能力仍然存在顧慮，從而影響了信貸發(fā)放速度。

（三）扶貧小額信貸資金用途不盡規(guī)范

根據(jù)精準扶貧小額信貸政策，貸款資金主要用于有效帶動貧困戶脫貧致富的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目，不得用于建房、理財?shù)确巧a(chǎn)性支出。但是在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，仍有一小部分成功申請了小額信貸的貧困戶將資金用于房屋改造、求醫(yī)以及子女上學等生活支出上。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，主要是由于貧困戶微薄的收入不足以維持生計，只能將資金用于補貼家用。

（四）放貸額度以及還款期限有所限制

經(jīng)過與當?shù)刎毨舻脑L談了解到，扶貧小額信貸放貸額度大多集中在5000 元的水平，甚至最終銀行放貸額度還會小于起初申請額度，這一狀況導致貧困戶資金不足，限制了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模。此外，如圖2所示，有41．25%的貧困戶認為還款期限較短，影響了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體運行，并導致無法按時還款。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府合作的放貸銀行對于貧困戶能否按時還款仍有懷疑，遂進一步減小了放貸額度，縮短了放貸時限。

五、對推進當?shù)鼐珳史鲐毿☆~信貸政策的建議

（一）深入領(lǐng)會扶貧政策，創(chuàng)新推進產(chǎn)業(yè)扶貧

地方政府要進一步深入領(lǐng)會《關(guān)于印發(fā)湖北省創(chuàng)新扶貧小額信貸工作實施意見的通知》（鄂政辦發(fā)〔2015〕82 號）等文件要求，全面落實《大悟縣扶貧小額信貸工作實施細則》，對符合貸款條件的建檔立卡貧困戶，實現(xiàn)“10 萬元以內(nèi)、三年期限、無擔保、免抵押、全貼息”信用貸款的全覆蓋。當然，為了使扶貧小額信貸政策落實有效、到位，真正發(fā)揮資金在扶貧過程中的“授人以漁”的作用，應(yīng)當依托地方優(yōu)勢資源推進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，進一步推進產(chǎn)業(yè)扶貧，因地制宜地探索“金融+產(chǎn)業(yè)”相結(jié)合的扶貧模式。如，可以考慮成立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，吸引本地先富戶入駐，給予其在用地或稅收方面的優(yōu)惠政策，或者進行一定的補貼，由先富戶吸納貧困戶就業(yè)或者參與種植養(yǎng)殖業(yè)，從而帶動貧困戶共同實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，幫助貧困戶脫貧致富。

（二）政府持續(xù)發(fā)力，引導貧困戶參與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在政府大力宣傳下，當?shù)刎毨魧τ诰珳史鲐毿☆~信貸政策有所了解，但自主創(chuàng)業(yè)意識并不強，無法合理利用資金來發(fā)展脫貧致富的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目。因此，政府應(yīng)繼續(xù)加大宣傳力度，結(jié)合多方力量，促進當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，給予產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是貧困戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展或創(chuàng)業(yè)更多的優(yōu)惠政策，激發(fā)和引導貧困戶的創(chuàng)業(yè)意識。如，可以在村民參加會議時，播放關(guān)于當?shù)靥厣珒?yōu)勢產(chǎn)業(yè)的宣傳片，從而增強貧困戶對當?shù)禺a(chǎn)業(yè)項目的認識，提高其自主創(chuàng)業(yè)能力。

（三）完善精準扶貧小額信貸資金償還的激勵和約束機制

在精準扶貧小額信貸政策實行過程中，當?shù)卣畱?yīng)與銀行金融機構(gòu)形成風險共擔機制。目前的做法中，在貧困戶無法償還貸款時，政府會為其進行一部分的貸款償還，而這由于對貧困戶來說沒有造成任何損失，會助長不按時還款的風氣，影響了精準扶貧小額信貸的實施效果。因此，政府與銀行金融機構(gòu)應(yīng)該完善精準扶貧小額信貸資金償還的激勵和約束機制，給予經(jīng)辦銀行一些優(yōu)惠或政策支持，激發(fā)經(jīng)辦銀行放款的積極性。另外，當貧困戶無法償還貸款時，應(yīng)對其采取一些懲罰機制，如減少部分貼息；而當貧困戶能提前還款時，銀行可根據(jù)實際情況適度增加貧困戶未來申請貸款的額度等。[3]

（四）強化精準扶貧小額信貸資金使用監(jiān)測

針對部分貧困戶將資金使用于非生產(chǎn)性支出的現(xiàn)象，政府與銀行金融機構(gòu)應(yīng)進一步強化精準扶貧小額信貸資金使用監(jiān)測，如成立扶貧監(jiān)管小組，進行不定期的資金使用監(jiān)測，在貧困戶出現(xiàn)違反小額信貸資金使用規(guī)定時，及時進行糾正，發(fā)現(xiàn)貧困戶嚴重違反規(guī)定，可收回部分或全部資金。[4]

（五）適當提高信貸額度并延長還款期限

短期的還款時限無法與貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)周期相匹配，易出現(xiàn)貧困戶無法在償還期限內(nèi)歸還貸款的現(xiàn)象。因此根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)項目的生產(chǎn)經(jīng)營周期性特點及農(nóng)戶的實際情況，適當提高信貸額度有利于申請成功的貧困戶更好地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而適當延長償還期限可以減輕貧困戶還款壓力，促進資金借貸良性循環(huán)。

（六）深入探索“金融扶貧+產(chǎn)業(yè)扶貧+財政支持+民政兜底”四元一體的精準扶貧模式

大悟縣目前仍然是國家級貧困縣，農(nóng)戶貧富狀況存在一定差異，對于不同家庭狀況的貧困戶應(yīng)該給予有針對性多元化的扶貧策略。對于當?shù)氐奶厥饫щy戶，除目前“金融+產(chǎn)業(yè)”的雙輪驅(qū)動模式外，還需要著重解決他們基本的生存問題或生計上的困難，提高財政支持力度，比如進一步完善社保制度，當?shù)孛裾块T給予特殊的支持等，從而解決特困戶治病難、上學難等問題。在實現(xiàn)基本生活保障的基礎(chǔ)上，當?shù)卣筛鶕?jù)其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過扶貧小額信貸等金融扶貧方式建立產(chǎn)業(yè)基地，引導貧困戶，特別是特困戶參與其中，從而逐步帶領(lǐng)建檔立卡的特殊貧困戶早日實現(xiàn)脫貧。