中美大學(xué)治理特征的“人治”與“法治”比較

謝麗

明晰中美大學(xué)治理特征，是中國高等教育“雙一流”建設(shè)的必經(jīng)之路。中美大學(xué)的內(nèi)部治理特征存在著明顯的差異性，中國大學(xué)由于法律不健全、科層次管理以及人情社會的原因，表現(xiàn)出人治的大學(xué)治理特征，其具有靈活性、高效性、創(chuàng)造性的優(yōu)勢，也具有隨意性、專制性及惡化競爭的缺陷;美國大學(xué)由于法律公約、法律意識以及法治傳統(tǒng)，表現(xiàn)出法治的大學(xué)治理特征，這種治理特征具有規(guī)范性、公平性、權(quán)威性、透明性的優(yōu)勢，但也具有低效率、不及時和刻板性的缺陷。

大學(xué)治理是一個廣泛而綜合的過程，它不僅包括教育行政管理與教學(xué)質(zhì)量管理，還包括通過學(xué)術(shù)和行政管理機構(gòu)、資金與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、督導(dǎo)評估機構(gòu)等的合理設(shè)置與安排，形成一個制度化的結(jié)構(gòu)，也就是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，用以保證大學(xué)內(nèi)部機制的有效運行?！半p一流”建設(shè)是目前中國大學(xué)所面臨的共同問題，總所周知，美國作為擁有最多的世界一流大學(xué)、一流學(xué)科，學(xué)術(shù)水平和創(chuàng)新能力穩(wěn)居世界前列的高等教育強國，這于其先進的大學(xué)治理經(jīng)驗密不可分。中國作為擁有眾多高等教育機構(gòu)的高等教育強國，在自身悠久發(fā)展歷程中也沉淀了寶貴的治理經(jīng)驗。為了進一步建設(shè)世界一流的高水平大學(xué)，我們必須明晰中美兩國在大學(xué)治理特征上的差異性，從而明確各自的利弊，推動我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的完善，適應(yīng)高等教育的“雙一流”建設(shè)趨勢。

1 中國大學(xué)內(nèi)部治理特征——人治

中國大學(xué)內(nèi)部治理的組織機構(gòu)與制度安排是在國家法律如《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》等國家法律規(guī)定下依法運行的，國家法律的不全面不完善，使得我國大學(xué)內(nèi)部治理出現(xiàn)了人治代替法治的現(xiàn)象，所謂人治即校園治理過程中由個人或極少數(shù)人意志來決定學(xué)校發(fā)展政策和方針，而法律處于從屬地位。

1.1 我國大學(xué)內(nèi)部人治的原因

首先，相關(guān)法律規(guī)定不健全。我國國家法律規(guī)定的漏洞導(dǎo)致大學(xué)治理組織運行的無章可循，人治占據(jù)主導(dǎo)地位。第一，《教育法》與《高等教育法》有關(guān)規(guī)定表述沖突，《教育法》中規(guī)定學(xué)校工作由校長負責(zé)，《高等教育法》規(guī)定由黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責(zé)，二者沖突與矛盾。第二，《高等教育法》本身不完善，對高校內(nèi)治理組織的職責(zé)及組織運作方式表述含糊不清，使得實際操作過程中各權(quán)力主體互相干涉，毫無避諱。其次，我國大學(xué)實行科層式管理，層級化和官僚化是大學(xué)治理的顯著特征，因此下級服從上級意識、遵從領(lǐng)導(dǎo)指示意識早已根深蒂固，遠遠勝過對規(guī)章制度的服從意識，組織成員更習(xí)慣人治而不是法治。最后，中國是一個人情社會，組織治理上不可避免的將人情關(guān)系融入其中，這就使治理的法制化松動，出現(xiàn)人情化的治理現(xiàn)象。

1.2 我國大學(xué)內(nèi)部人治的表現(xiàn)

以我國最高決策機構(gòu)校黨委會為例，我國高校黨委領(lǐng)導(dǎo)的原則是：“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”，以保證決策的公平性、合理性、完善性，但實際治理過程演變成校黨委書記決策，各個黨委委員按照黨委書記的意愿進行集體討論、投票表決、作出決策。校內(nèi)其他各個組織機構(gòu)運行如校長辦公會議、學(xué)術(shù)委員會會議、教職工代表大會會議、學(xué)生會會議由于存在大學(xué)治理科層文化和傳統(tǒng)人情文化導(dǎo)致討論決策時組織內(nèi)下級揣摩上級心思，按照上級意愿行事，集體治理形同虛設(shè)，實際上都是每個治理機構(gòu)組織“一把手”的進行決策的現(xiàn)象。決策如此，執(zhí)行時也如此，領(lǐng)導(dǎo)之言大于天，盡管有規(guī)章制度的明文規(guī)定，組織成員也會在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威之下慢慢淡忘，甚至可以回避，學(xué)校章程、工作條例只不過是應(yīng)付中央和官方檢查時的一紙文書。

1.3 人治的評價

人治是在我國傳統(tǒng)文化和大學(xué)治理體制下形成的治理特色，具有優(yōu)勢如下：第一，靈活性。人治最大的特點是不像法律規(guī)定治理般死板，尤其是當(dāng)法律規(guī)定不盡合理時，人治可以結(jié)合實際情況進行有針對性、合理性決策。第二，高效性。人治過程往往根據(jù)決策者意愿當(dāng)機立斷，不會出現(xiàn)爭論不休的境況，節(jié)約了大量的時間，保證了決策的高效率。第三，創(chuàng)造性。英明領(lǐng)導(dǎo)的決策會使大學(xué)治理突破現(xiàn)有治理的歷史局限性，積極調(diào)整改革適應(yīng)環(huán)境需要，最終為今后大學(xué)健康良好發(fā)展奠定基礎(chǔ)，成為時代的創(chuàng)舉，如我國民國時期的蔡元培北大改革，使得北大從一座充滿封建沉珂的學(xué)堂變?yōu)橹袊念^等學(xué)府。當(dāng)然人治也有不少的缺陷：第一，隨意性。大學(xué)內(nèi)部事務(wù)處理時忽視具體的法律法規(guī)和條例，使決策嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性降低，長此以往會助長決策一把手決策的主觀隨意性，而組織內(nèi)部約束機制不健全，最終導(dǎo)致不合理決策甚至違背相關(guān)法律規(guī)定。第二，專制性。學(xué)校人治實際上就是黨委書記等重要領(lǐng)導(dǎo)人物專制，組織內(nèi)成員習(xí)慣性的附和領(lǐng)導(dǎo)，使得成員們漸漸喪失自己原本擁有的決策權(quán)力而變成了執(zhí)行決策的工具，領(lǐng)導(dǎo)也因政治權(quán)威的逐漸積累從領(lǐng)導(dǎo)決策大學(xué)內(nèi)部事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｖ浦髁x甚至霸權(quán)主義。第三，權(quán)力競爭惡化。一方面，權(quán)力組織之間競爭惡化，由于法律對各領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)權(quán)責(zé)沒有進行詳盡的規(guī)定，各領(lǐng)導(dǎo)都想擁有更多職權(quán)，相互競爭，互相奪權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)行機構(gòu)臃腫，重復(fù)率極高;另一方面，組織內(nèi)部權(quán)力競爭惡化。人治決策者享有許多特權(quán)，組織內(nèi)許多領(lǐng)導(dǎo)都想爭當(dāng)大學(xué)組織內(nèi)部決策的“首領(lǐng)”，這就不可避免的加劇了組織內(nèi)部的明爭暗斗。

2 美國大學(xué)內(nèi)部治理特征——法治

美國大學(xué)內(nèi)部治理機構(gòu)和制度安排都嚴(yán)格按照各州憲法及各大學(xué)章程進行的，一切組織機構(gòu)的運行都依法運行，呈現(xiàn)出明顯的法治特色。《布萊克法律辭典》對法治（Rule of Law）的解釋是“法治是由最高權(quán)威認(rèn)可頒布的并且通常以準(zhǔn)則或邏輯命題形式出現(xiàn)的，具有普遍適應(yīng)性的法律原則稱為法治”，“法治有時被稱為法律的最高原則，它要求法官制定判決時，只能依據(jù)現(xiàn)有的原則或法律而不能受隨意的干擾或阻礙”。

2.1 美國大學(xué)內(nèi)部治理法治的原因

首先，美國國家法治傳統(tǒng)。自1620年美國還是英國殖民地時，就深受法律影響并將法治這一傳統(tǒng)延續(xù)至今。當(dāng)時的法律公約——《五月花號公約》中明確指出：“為了殖民地的公眾利益，我們將根據(jù)這項契約頒布我們應(yīng)當(dāng)忠實遵守的公平公正的法律、法令和命令?！逼浯?，美國人法律意識強烈。美國人民十分注重遵紀(jì)守法，維護法律的權(quán)威性和公正性。在美國人的思維方式中，依法辦事，尊重法律，無條件的服從法律的支配，是一個永遠不能背離的大前提。最后，美國大學(xué)法治傳統(tǒng)。美國大學(xué)自特許狀頒布擁有自治權(quán)開始就制定了大學(xué)章程作為學(xué)校內(nèi)部各組織機構(gòu)運行的核心依據(jù)，大學(xué)治理除了要遵守聯(lián)邦憲法和州憲法相關(guān)規(guī)定以外，大學(xué)章程就是學(xué)校內(nèi)部治理的最高準(zhǔn)則和依據(jù)。

2.2 美國大學(xué)內(nèi)部治理法治的表現(xiàn)

首先，大學(xué)內(nèi)部治理法律健全，內(nèi)容詳盡。美國大學(xué)內(nèi)部治理的法律多樣且篇幅較長，內(nèi)容規(guī)定細致全面。校內(nèi)治理法律主要包括：第一，大學(xué)條例和規(guī)章;第二，大學(xué)與教師、職工、學(xué)生及外部公司簽署的合同。其次，各組織機構(gòu)依法運行，一旦出現(xiàn)問題，也會尋求法律救濟。大學(xué)章程滲透在大學(xué)治理的方方面面，大學(xué)治理依賴大學(xué)章程并不斷完善大學(xué)章程，沒有絕對權(quán)威，沒有專制主義，權(quán)力機構(gòu)設(shè)置重視權(quán)力制衡和法律援助建設(shè)，比如美國大學(xué)學(xué)生會部門設(shè)置中就設(shè)有司法部門和學(xué)生議會，學(xué)生自治組織必須按照學(xué)生議會制定的學(xué)生會章程運行且出現(xiàn)問題時可求助于學(xué)生司法部門。校內(nèi)其他組織機構(gòu)也依據(jù)相關(guān)工作條例運營?？傊捎肋h保證美國大學(xué)自治，永遠是學(xué)校內(nèi)部治理的第一原則，在美國大學(xué)治理中居于不可撼動的地位。

2.3 法治的評價

法治雖然沒有人治歷史久遠，但因創(chuàng)造的巨大效益而頗受現(xiàn)代大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人的喜愛。具體來說，法治具有的優(yōu)勢如下：第一，規(guī)范性。大學(xué)治理決策按照法律規(guī)章制度進行可以避免組織運行的隨意性和人情化，一切按照正規(guī)流程和法律章程辦事，大學(xué)運行有條不紊，法治使大學(xué)內(nèi)部雜亂無章的各種權(quán)力關(guān)系、交叉運行的各種組織關(guān)系處于規(guī)范狀態(tài)。第二，公平性。美國大學(xué)治理注重公平、民主，依法治理可以保障大學(xué)各利益相關(guān)者的以平等的法律地位充分參與大學(xué)治理，依法行使參與治理的各項權(quán)力，如審議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)等等，充分調(diào)動各利益主體參與大學(xué)治理的積極性，保證決策的民主性和科學(xué)性。第三，權(quán)威性。與政治權(quán)威不同，法律權(quán)威更莊嚴(yán)、更長久，是大學(xué)內(nèi)部形成依法治理良好風(fēng)氣的重要保證，法治的權(quán)威性使得組織內(nèi)部成員自覺遵從工作規(guī)章條例，按照章程辦事，當(dāng)出現(xiàn)意外狀況時，也堅信法律的處理結(jié)果的公平公正性，成員工作中充滿安全感，便會更加努力工作。第四，透明性。美國大學(xué)依法及時將各治理機構(gòu)決策信息和人事信息等重要事項進行公開，接受校內(nèi)及校外各利益相關(guān)者的監(jiān)督審查，以防止徇私舞弊，弄虛作假，使大學(xué)內(nèi)部各項權(quán)力在陽光下運行。當(dāng)然法治也并非十全十美，其缺陷主要有：第一，效率低。由于校內(nèi)各項決策都要依法進行民主決策，各個組織運行必須經(jīng)過法律規(guī)定的流程，很多繁瑣無用的步驟無法避免，組織決策與運行效率明顯降低。第二，不及時性。當(dāng)大學(xué)內(nèi)部遇到突發(fā)狀況而相關(guān)法律規(guī)定模棱兩可甚至空白的時候，法治會使大學(xué)內(nèi)部系統(tǒng)瞬間混亂無章，不能得到及時的控制。第三，刻板性。法律是人事先制定的，無法保證事事都合情合理，當(dāng)實際情況的合理解決方案與相關(guān)法律規(guī)定沖突的時候，法律規(guī)定的刻板性會引起校內(nèi)各利益相關(guān)者的不滿，進而加劇組織治理矛盾。

3 小結(jié)

人治即校園治理過程中由個人或極少數(shù)人意志來決定學(xué)校發(fā)展政策和方針，而法律處于從屬地位。我國大學(xué)內(nèi)部人治的原因：相關(guān)法律規(guī)定不健全;我國大學(xué)實行科層式管理，下級服從上級意識早已根深蒂固，組織成員更習(xí)慣人治而不是法治;中國是一個人情社會，治理的法制化松動，人情化的治理現(xiàn)象普遍。我國大學(xué)內(nèi)部人治的表現(xiàn)：我國最高決策機構(gòu)校黨委會其實際治理過程演變成校黨委書記決策，校內(nèi)其他組織機構(gòu)運行實際上都是每個治理組織“一把手”進行決策。執(zhí)行時也是如此，學(xué)校章程、工作條例只不過是應(yīng)付中央和官方檢查時的一紙文書。人治具有優(yōu)勢如下：靈活性、高效性、創(chuàng)造性。人治也有不少的缺陷：隨意性;專制性;權(quán)力競爭惡化，一方面，權(quán)力組織之間競爭惡化，另一方面，組織內(nèi)部權(quán)力競爭惡化。

美國大學(xué)內(nèi)部治理機構(gòu)和制度安排都嚴(yán)格按照各州憲法及各大學(xué)章程進行的，呈現(xiàn)出明顯的法治特色。美國大學(xué)內(nèi)部治理法治的原因：美國國家法治傳統(tǒng)、美國人法律意識強烈、美國大學(xué)法治傳統(tǒng)。美國大學(xué)內(nèi)部治理法治的表現(xiàn)：大學(xué)內(nèi)部治理法律健全，內(nèi)容詳盡;各組織機構(gòu)依法運行，一旦出現(xiàn)問題，也會尋求法律救濟。法治具有的優(yōu)勢如下：規(guī)范性、公平性、權(quán)威性、透明性。其缺陷主要有：效率低、不及時性、刻板性。

（作者單位：重慶第二師范學(xué)院）