統(tǒng)籌使用教育領(lǐng)域編制資源探析

田超

黨的十九大報告指出，統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制。目前，我國大多數(shù)事業(yè)編制資源集中在教育、衛(wèi)生領(lǐng)域，研究探索如何統(tǒng)籌使用教育、衛(wèi)生領(lǐng)域編制資源是統(tǒng)籌使用好各類編制資源的重要支撐。本文以教育領(lǐng)域編制資源為切入點，重點對統(tǒng)籌使用義務(wù)教育領(lǐng)域編制資源進行探析。

一、不斷完善教育領(lǐng)域編制管理相關(guān)政策

近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和生育政策的調(diào)整，中小學(xué)在校生人數(shù)不斷增加，給機構(gòu)編制部門統(tǒng)籌管理教育領(lǐng)域編制資源帶來新的挑戰(zhàn)，山東省機構(gòu)編制系統(tǒng)堅持問題導(dǎo)向，不斷創(chuàng)新方式方法，為教育事業(yè)的發(fā)展提供了堅實的編制保障。

（一）不斷完善義務(wù)教育領(lǐng)域編制標(biāo)準(zhǔn)體系。

2011年8月，省政府印發(fā)《關(guān)于調(diào)整中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見的通知》（魯政辦發(fā)〔2011〕44號），統(tǒng)一了城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，保證了教育資源在城區(qū)和農(nóng)村之間的均衡配置，促進了教育公平。2016年4月，省政府印發(fā)《關(guān)于進一步加強中小學(xué)教師隊伍建設(shè)有關(guān)問題的意見》（魯政辦字〔2016〕56號），進一步健全完善了中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，明確提出以班師比與生師比相結(jié)合的方式核定教職工編制，規(guī)定學(xué)校年級學(xué)生數(shù)達到標(biāo)準(zhǔn)班額數(shù)的，仍按照魯政辦發(fā)〔2011〕44號文件規(guī)定的教職工與學(xué)生比例核定編制;年級學(xué)生數(shù)達不到標(biāo)準(zhǔn)班額數(shù)的，按照標(biāo)準(zhǔn)班額學(xué)生數(shù)核定教職工編制。在具體核編工作中，省內(nèi)各地嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于向農(nóng)村和邊遠地區(qū)傾斜的規(guī)定，重點對學(xué)生規(guī)模較小的村小、教學(xué)點，按照教職工與學(xué)生比例和教職工與班級比例相結(jié)合的方式核定教職工編制，有效強化了中小學(xué)的編制配備，為基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展提供了堅實的編制保障。

（二）加大義務(wù)教育領(lǐng)域編制周轉(zhuǎn)調(diào)劑力度。

編制周轉(zhuǎn)調(diào)劑是統(tǒng)籌使用各類編制資源的重要手段。為進一步盤活義務(wù)教育領(lǐng)域編制資源，積極探索通過各種方式加大編制調(diào)劑力度，切實讓編制“活起來”。一是在縣域?qū)用妫哟罂绮块T調(diào)劑力度。明確縣（市、區(qū)）在公立醫(yī)院實行人員控制總量后收回的空余編制、事業(yè)單位精簡壓縮收回的編制、清理“僵尸”事業(yè)單位收回的編制、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制收回的編制等，作為同級待分配編制，優(yōu)先在中小學(xué)核編過程中調(diào)劑使用，有效解決了各地中小學(xué)編制核編總量不足的問題。針對中小學(xué)滿編超編問題，由機構(gòu)編制部門根據(jù)解決大班額問題需要，在事業(yè)單位編制總量內(nèi)，利用精簡壓縮和事業(yè)單位改革等方式收回的編制，建立中小學(xué)教師臨時周轉(zhuǎn)編制專戶，對滿編超編的中小學(xué)確需補充專任教師的，使用臨時專戶編制予以補充。目前全省各市均已建立中小學(xué)教師臨時周轉(zhuǎn)編制專戶，在一定程度上緩解了超編滿編中小學(xué)不能補充專任教師的壓力。二是在市域?qū)用?，加大跨區(qū)域調(diào)劑力度。針對編制區(qū)域分布不平衡、部分地方現(xiàn)有編制難以滿足中小學(xué)教學(xué)需要的實際，在市域?qū)用婕哟罂鐓^(qū)域的調(diào)劑力度。比如，濟南市已經(jīng)探索實施全市中小學(xué)編制市域統(tǒng)籌。在全市事業(yè)編制總量內(nèi)，利用精簡壓縮、事業(yè)單位改革等方式收回的編制，分別設(shè)立市、縣兩級教育系統(tǒng)編制“蓄水池”。三是在省域?qū)用?，加大跨層級調(diào)劑力度。針對部分市歷史原因形成的事業(yè)編制總量偏小、市域內(nèi)難以解決中小學(xué)核編增量問題的實際情況，堅持問題導(dǎo)向，加大支持力度，從省屬事業(yè)編制中調(diào)劑部分編制計入市事業(yè)編制總量，專項用于解決中小學(xué)重新核編后增加的編制問題。

（三）建立義務(wù)教育領(lǐng)域編制動態(tài)管理機制。

調(diào)整縣域中小學(xué)教職工編制動態(tài)管理機制，將中小學(xué)核編周期由每3-5年核定一次，調(diào)整為每3年核定一次;教育行政部門每年在核定的縣域中小學(xué)教職工編制總量內(nèi)，按照班額、生源以及師資結(jié)構(gòu)等情況具體分配到各學(xué)校，縮短了中小學(xué)教職工編制重新核定周期，增強了編制配置的及時性和匹配度。根據(jù)新的編制標(biāo)準(zhǔn)對全省中小學(xué)教職工編制情況進行測算，針對測算中凸顯的編制資源分布不均衡、局部地區(qū)編制總量增幅較大等問題，深入了解具體情況，研究提出解決路徑。加強核編工作進展情況定期調(diào)度，建立中小學(xué)核編工作“半月報”制度，督促各市按時完成中小學(xué)重新核編工作。

（四）充分保障教育領(lǐng)域用編進人需求。

各級機構(gòu)編制部門通過各種方式，盤活編制存量，將有限的編制資源向基層教育領(lǐng)域傾斜，不斷加強對基層教育單位的編制保障力度。在用編進人方面，各級機構(gòu)編制部門高度重視和支持基層教育事業(yè)發(fā)展，省委編辦會同省人社廳、財政廳統(tǒng)籌安排年度用編進人計劃時，在確保全省財政供養(yǎng)人員只減不增的前提下，重點保障基層教育事業(yè)發(fā)展補充急需專業(yè)人才需求。近年來，重點對基層教育單位進行傾斜，對中小學(xué)實施有編即補。在保障免費師范生編制需求方面， 2016年5月，省教育廳、省委編辦等部門印發(fā)《山東省師范生免費教育實施辦法》（魯教師發(fā)〔2016〕1號），對免費師范生的教育和培養(yǎng)進行了明確。免費師范畢業(yè)生一般安排到學(xué)科教師緊缺的農(nóng)村學(xué)校。縣級政府在用編時先使用農(nóng)村中小學(xué)空余編制，必要時通過臨時周轉(zhuǎn)專戶編制等途徑確保免費師范生有編有崗。通過這些政策，有效保障基層教育領(lǐng)域的編制需求，為基層教育單位人才隊伍建設(shè)提供了重要支撐。

二、存在的問題

當(dāng)前，教育領(lǐng)域的編制需求普遍增長較快，各級機構(gòu)編制部門雖然采取了各種政策措施切實保障教育衛(wèi)生領(lǐng)域的編制需求，但是仍然存在一些實際問題。

（一）編制需求與總量不足的矛盾仍然比較突出。

各級機構(gòu)編制部門通過各種方式加強編制統(tǒng)籌力度，但是編制供需矛盾仍比較突出。2016年1月，我國“全面二孩”政策正式落地實施，數(shù)年之后，適齡入學(xué)兒童數(shù)量會顯著增加，中小學(xué)教師需要較大幅度的補充。另外，根據(jù)解決城鎮(zhèn)中小學(xué)大班額問題的有關(guān)要求，新增班級也需要按照標(biāo)準(zhǔn)配備教師，總體看編制需求仍然較大。

（二）結(jié)構(gòu)性缺員問題比較普遍。

除了編制需求較大之外，人員結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性缺員問題也比較普遍。人員結(jié)構(gòu)不合理的主要表現(xiàn)有：一是城鄉(xiāng)優(yōu)秀師資力量分布不平衡。在義務(wù)教育領(lǐng)域，由于工資待遇、工作環(huán)境等問題，優(yōu)秀的教育資源持續(xù)向城區(qū)集中，鄉(xiāng)村中小學(xué)優(yōu)秀師資流失現(xiàn)象比較普遍。二是人員年齡和知識結(jié)構(gòu)不平衡。在義務(wù)教育領(lǐng)域，部分老教師知識結(jié)構(gòu)相對老化、知識更新速度慢、教學(xué)方法相對比較落后，不能很好地勝任教育教學(xué)工作。三是學(xué)歷層次和職稱層次不平衡。在義務(wù)教育領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在高學(xué)歷層次教師比較少。在職稱層次上，表現(xiàn)為具有高級職稱的教師人數(shù)較少。四是不同學(xué)科教師人員結(jié)構(gòu)不平衡。國家政策規(guī)定中小學(xué)在課程設(shè)計上要開齊開全“國家、地方、校本”三級課程，但是各個學(xué)科之間師資配備不均衡問題比較突出。有的學(xué)科（如語文、數(shù)學(xué)）教師較充足，有的學(xué)科（如信息技術(shù)、音樂、體育、美術(shù)等）教師嚴(yán)重不足，存在“既多又少、既余又缺”的現(xiàn)象。有的學(xué)校由于一些學(xué)科教師短缺，只能從社會聘任代課教師才能基本開齊課程。

（三）教育領(lǐng)域調(diào)劑編制資源難度較大。

教育領(lǐng)域跨地區(qū)跨部門調(diào)劑編制資源難度較大。一是部分地方縣域編制總量不足。從目前情況看，部分縣（市、區(qū)）縣域內(nèi)可使用的編制資源已經(jīng)非常有限，缺口仍然較大，難以進行編制資源調(diào)劑。二是在實際工作中跨區(qū)域調(diào)劑編制資源阻力較大。在工作中，事業(yè)編制在一定程度上成為了基層的“自留地”，被各地“倍加珍惜”，即使有一些空余編制，也很難會同意調(diào)劑給別的地方或部門使用。一些地方的編制調(diào)劑只能靠自己“摸索”，實施起來難度較大。

（四）編外用人管理不夠規(guī)范。

按照山東省人民政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)省教育廳等部門關(guān)于進一步加強農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍建設(shè)的意見的通知》（魯政辦發(fā)〔2013〕11號）要求，明確規(guī)定“嚴(yán)禁聘用代課教師，個別確需聘用代課教師彌補臨時性崗位空缺的，須按國家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，聘用期限不得超過6個月”。但目前各縣（市、區(qū)）聘用部分臨時教師比較普遍，還有的地方通過其他方式（如人才派遣）聘用教師。編外用人帶來了管理上的一些問題。一是編外人員用工形式比較復(fù)雜，一些單位同時存在勞務(wù)派遣、單位自聘、政府購買服務(wù)等用工形式，管理不夠規(guī)范。二是編內(nèi)人員和編外人員薪酬差距較大。編外人員流動性強，人員層次參差不齊，歸屬感、存在感較低。

三、統(tǒng)籌使用教育領(lǐng)域編制資源的相關(guān)建議

針對上述問題，建議進一步加大政策創(chuàng)新力度，統(tǒng)籌使用教育領(lǐng)域編制資源，努力為教育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展提供強有力的體制機制保障。

（一）探索實施基層教育編制資源“切塊管理”。

隨著編制供需矛盾不斷加大，在總量控制的前提下，各地統(tǒng)籌調(diào)劑的編制資源難以滿足基層教育衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。目前，教育領(lǐng)域的編制標(biāo)準(zhǔn)基本實現(xiàn)了全覆蓋，編制標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)比較完善。建議創(chuàng)新管理思路，探索對事業(yè)編制實行總量控制與切塊備案相結(jié)合的管理方式。將中小學(xué)、公辦幼兒園等基層教育領(lǐng)域編制統(tǒng)一從地方事業(yè)編制總量內(nèi)切塊劃出，單獨記賬管理，統(tǒng)籌使用，確保能夠嚴(yán)格按已確定的編制標(biāo)準(zhǔn)足額核定事業(yè)編制，保障重點民生領(lǐng)域編制需求。

（二）加強編制資源統(tǒng)籌調(diào)劑機制建設(shè)。

在現(xiàn)有事業(yè)編制總量控制的前提下，統(tǒng)籌教育領(lǐng)域編制資源必須進一步加強事業(yè)編制資源調(diào)劑機制建設(shè)。一是建立健全收回編制補充教育領(lǐng)域機制。分析目前教育領(lǐng)域事業(yè)編制配置和人員配備情況，針對編制供需矛盾突出的現(xiàn)狀，通過政策引導(dǎo)，在事業(yè)單位編制總量內(nèi)，利用精簡壓縮、事業(yè)單位改革等方式收回的編制，及時補充到基層教育領(lǐng)域。二是進一步推廣使用編制周轉(zhuǎn)專戶辦法。目前，山東省在編制周轉(zhuǎn)方法上已經(jīng)進行了一些探索，積累了一些經(jīng)驗，在前期工作基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步加大實施編制周轉(zhuǎn)專戶的工作力度。建議分別設(shè)立市、縣兩級臨時周轉(zhuǎn)編制專戶，構(gòu)建起解決教育領(lǐng)域核編增量部分和大班額所需編制的“蓄水池”。需要增編的縣（市、區(qū)）首先在本區(qū)域事業(yè)編制總量內(nèi)調(diào)劑，不足部分從市直和核減的縣（市、區(qū)）調(diào)劑。通過這些措施，為教育事業(yè)提供多渠道的編制保障，有效促進教育領(lǐng)域編制資源均衡分布。

（三）深入推進教育領(lǐng)域人事制度改革。

針對結(jié)構(gòu)性缺員、編制使用效益不高等問題，建議統(tǒng)籌編制資源與統(tǒng)籌人才資源同步實施，加大教育領(lǐng)域人事制度改革力度，完善用人機制，最大限度發(fā)揮專業(yè)人才的作用，提高編制使用效益。一是探索逐步建立退出機制。按照事業(yè)單位人員聘用制度的相關(guān)政策，探索落實教師解聘政策，落實教師退出機制，打通不合格教師出口。比如，現(xiàn)有教職工超出編制員額的，管理、教學(xué)輔助和工勤人員超過規(guī)定比例的，予以調(diào)配分流。對現(xiàn)占用教師編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理人員等非中小學(xué)教職工，予以調(diào)整分流。按照中小學(xué)教師的年齡和工作年限，探索在達到一定年齡和工作年限后有序退出教師隊伍的措施。二是加大教師培訓(xùn)力度。進一步提高教師隊伍綜合能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)，建設(shè)業(yè)務(wù)精湛、結(jié)構(gòu)優(yōu)良的高素質(zhì)教師隊伍。三是加大跨學(xué)科師資力量調(diào)整力度。針對不同學(xué)科師資力量不均衡的情況，建議對學(xué)科富余教師進行轉(zhuǎn)學(xué)科教學(xué)能力培訓(xùn)，對年富力強、學(xué)有余力的教師開展多學(xué)科教學(xué)能力培訓(xùn)，實現(xiàn)人盡其用，提高人才使用效益。強化學(xué)區(qū)內(nèi)教師資源統(tǒng)籌配置，學(xué)區(qū)內(nèi)教師可統(tǒng)一安排使用，實行短缺學(xué)科教師走教，實現(xiàn)學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)師資共享。四是大力推進后勤服務(wù)社會化。按照相關(guān)政策要求，嚴(yán)格控制學(xué)校專職管理人員、教學(xué)輔助人員和工勤人員占教職工的比例，中小學(xué)新增教學(xué)輔助和工勤人員一般應(yīng)通過政府購買服務(wù)方式解決，空出的編制主要用于補充教師。

（四）進一步規(guī)范編外人員管理。

積極探索將編外用人納入規(guī)范化管理的措施辦法。一是探索核定編外用人總量。對全省教育領(lǐng)域編外用人情況進行調(diào)查摸底，摸清現(xiàn)有編外用人底數(shù)。根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變要求，鼓勵部門將可以由市場、社會組織承擔(dān)的工作任務(wù)進行服務(wù)外包，減少編外人員使用。確需編外用人的，根據(jù)部門職責(zé)分工，參考現(xiàn)有編外用人底數(shù)，按照核定編制數(shù)的一定比例重新科學(xué)核定編外用人總量。二是優(yōu)化編外用人人員結(jié)構(gòu)。在不突破編外用人核定總量的前提下，會同有關(guān)部門根據(jù)各單位工作職能飽和度和編外用人工種等情況，對各單位的編外用人數(shù)量進行分類審核。對職能弱化、可市場化服務(wù)的用人數(shù)量進行核減，進一步優(yōu)化編外用人的功能結(jié)構(gòu)。三是規(guī)范編外用人管理程序。探索建立編外用人管理聯(lián)動機制，與相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，把好審核、用工、工資發(fā)放三道關(guān)卡，實現(xiàn)對編外用工的聯(lián)合管控。強化事后跟蹤監(jiān)管，提高編外用人的質(zhì)量效益，保障編外人員的合法權(quán)益。□作者單位：山東省行政管理科學(xué)研究所E：TC

關(guān)鍵詞：教育 編制資源 統(tǒng)籌