大數(shù)據(jù)背景下的行政決策研究

鄧娜

摘要：在互聯(lián)網(wǎng)被廣泛使用的今天，信息傳播極為迅速，大數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透到我們生活的各個(gè)方面。行政決策數(shù)據(jù)化有利于促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化，有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，有利于推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，有利于推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。但同時(shí)合作共享大數(shù)據(jù)的程度較低，急需消除信息孤島;大數(shù)據(jù)內(nèi)容魚(yú)龍混雜，行政決策依然需要行政決策者的經(jīng)驗(yàn)與智慧;大數(shù)據(jù)帶來(lái)的安全隱患和隱私泄露需要更多的技術(shù)和法律支持;大數(shù)據(jù)對(duì)于政府決策過(guò)程中遇到的不確定性問(wèn)題無(wú)效?？傊?，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府不能將大數(shù)據(jù)神化，也不能將其矮化，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)的局限性并充分利用它。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù) 信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù) 行政決策

信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展進(jìn)步，給人們的生活和工作帶來(lái)了極大的便捷，不僅提高了效率，還客觀精準(zhǔn)。在這種背景下，政府越來(lái)越重視數(shù)據(jù)、強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)，行政決策也將越來(lái)越多的用到大數(shù)據(jù)。

一、大數(shù)據(jù)背景下行政決策的相關(guān)概念

“大數(shù)據(jù)”，根據(jù)表面意思可知是指大量的數(shù)據(jù)，指的是需要新的處理模式才能有更強(qiáng)決策力、洞察力和流程優(yōu)化能力的海量、高增長(zhǎng)和多樣化的信息資產(chǎn)。大數(shù)據(jù)是指無(wú)法在可承受時(shí)間范圍內(nèi)用常規(guī)軟件工具捕捉和處理的數(shù)據(jù)集合?！按髷?shù)據(jù)”的概念最早出現(xiàn)在《大數(shù)據(jù)時(shí)代》中，是由維克托·邁爾·舍恩伯格和肯尼斯·庫(kù)克耶提出的，指不用隨機(jī)分析法，即抽樣調(diào)查的捷徑，而采用全部的數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行分析處理?，F(xiàn)如今大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)已經(jīng)由之前的3V、4V發(fā)展到了5V，即Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多樣）、Value（價(jià)值）、Veracity（真實(shí)）。大量是指大數(shù)據(jù)的體量巨大，一天之內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)新產(chǎn)生的內(nèi)容1.68億張DVD都放不下。如此之多的數(shù)據(jù)，要在現(xiàn)實(shí)中存儲(chǔ)是極為不便的，云存儲(chǔ)可以方便快捷地將這體量巨大的數(shù)據(jù)快速進(jìn)行云存儲(chǔ)。高速是指處理速度極快的云計(jì)算，可以對(duì)數(shù)據(jù)快速進(jìn)行實(shí)時(shí)分析和處理。多樣是指紛繁復(fù)雜的數(shù)據(jù)類型。價(jià)值密度較低是大數(shù)據(jù)的另一個(gè)特點(diǎn)，數(shù)據(jù)的不公開(kāi)性造成了極大的浪費(fèi)。 大數(shù)據(jù)的真實(shí)性很高，這是基于所有的數(shù)據(jù)都是真實(shí)的，而且通過(guò)大量的數(shù)據(jù)是可預(yù)測(cè)真實(shí)世界的。

行政決策是決策的一種，指的是行政主體為了履行行政職能而做出的行為設(shè)計(jì)和抉擇的過(guò)程。在本文中，行政決策指的是政府的一種行政行為，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在國(guó)家行政和社會(huì)公共事務(wù)中做出的決定。國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)社會(huì)生活中存在或者正在發(fā)生的問(wèn)題，通過(guò)系統(tǒng)地分析主觀和客觀條件，在掌握大量相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，運(yùn)用科學(xué)的理論和方法作出決定，并將其轉(zhuǎn)化為有關(guān)的公共工程，通過(guò)調(diào)動(dòng)各種組織，配置各種社會(huì)資源，運(yùn)用各種功能手段，達(dá)到解決問(wèn)題、穩(wěn)定政治、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。

信息是決策的靈魂，公眾參與會(huì)使信息更加全面和具有參考價(jià)值。利用大數(shù)據(jù)可以收集到更多數(shù)量的公眾的意見(jiàn)表達(dá)。另外，利用大數(shù)據(jù)對(duì)公眾的意見(jiàn)進(jìn)行快速分析，可以實(shí)現(xiàn)信息工作的數(shù)據(jù)化，能更好地實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)背景下的公眾參與，拓寬公眾參與的途徑?？梢钥闯龃髷?shù)據(jù)為行政決策帶來(lái)了機(jī)遇，但同時(shí)也出現(xiàn)了許多新的問(wèn)題，為行政決策帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

行政決策效益指的是行政主體公共決策執(zhí)行后獲得的效果和要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)。為了最大限度地提高行政決策的效益，政府要優(yōu)化行政決策的成本結(jié)構(gòu)，保證行政決策的科學(xué)性和民主性的統(tǒng)一。在大數(shù)據(jù)背景下，為了做好成本效益分析，需要做好信息收集、整理和分析，使行政決策具有較好的針對(duì)性和可操作性。其次，政府還需要收集公眾和社會(huì)組織的意見(jiàn)，利用大數(shù)據(jù)分析、了解公共利益的需求，不斷提高公共利益，從而產(chǎn)生最大的決策效益。

行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)重大行政決策涉及的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行可行性論證的評(píng)價(jià)。凡涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民切身利益的重大政策和項(xiàng)目，都要從合法性、合理性、可行性和可控性等方面進(jìn)行評(píng)估，重點(diǎn)從社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在大數(shù)據(jù)背景下，要運(yùn)用數(shù)據(jù)完善部門(mén)論證、專家咨詢和公眾參與的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，要運(yùn)用數(shù)據(jù)理性分析、科學(xué)預(yù)測(cè)、綜合判斷決策過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)。大數(shù)據(jù)在行政決策領(lǐng)域，特別是政府危機(jī)決策領(lǐng)域，為前瞻性管理和動(dòng)態(tài)管理提供了可能，也為事后決策的提前提供了機(jī)會(huì)。但是，對(duì)于某些不可預(yù)知的危機(jī)，大數(shù)據(jù)仍然任重道遠(yuǎn)。

二、大數(shù)據(jù)背景下行政決策數(shù)據(jù)化的意義

（一）有利于促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化

信息是決策制定的前提。政府只有掌握大量的相關(guān)信息，才能更好地做出科學(xué)民主的決策。而在以往，因?yàn)樾畔鞑ナ芟?，公眾參與途徑較少且不便捷，普通公民難以將意見(jiàn)傳遞到行政決策部門(mén)，造成政府獲得的信息量較少，所做決策往往采用以點(diǎn)到面、逐步深入的方式，既缺乏科學(xué)性，又缺乏民主性，會(huì)在一定程度上誤導(dǎo)政府，造成不良后果。大數(shù)據(jù)突破了時(shí)間和空間的限制，很好地解決了這個(gè)問(wèn)題。大數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)、海量信息和極速分析，將改變政府偏好使用的定性的決策方式，極大改善政府工作人員的有限理性，通過(guò)定量的方式將決策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，利用數(shù)據(jù)挖掘內(nèi)在規(guī)律，為科學(xué)的行政決策提供支持。信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，也為公眾參與政治生活提供了新渠道。更多不同年齡、不同職業(yè)的公眾的參與會(huì)使政府聽(tīng)到更多公眾的聲音，了解到更多公民的不同意愿，為民主的行政決策提供支持。

（二）有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府

一方面，政府擁有絕大部分大數(shù)據(jù)，在大數(shù)據(jù)的處理和應(yīng)用方面擁有最大的發(fā)言權(quán)。充分應(yīng)用這些海量數(shù)據(jù)可以節(jié)約大量的人力與物力，大幅提高行政決策效益，從而節(jié)約大量的資源。這些節(jié)省的資源可以放在更需要、更緊急的地方。同時(shí)，這將有助于政府職能的擴(kuò)大，使政府能將更多的資源放在公共產(chǎn)品和服務(wù)上。另一方面，大數(shù)據(jù)的有效應(yīng)用可以將一個(gè)個(gè)孤立的政府部門(mén)連接起來(lái)，使政府部門(mén)能夠共享大數(shù)據(jù)，從而更好地為公眾服務(wù)。這也將從側(cè)面提高政府官員的自律意識(shí)。大數(shù)據(jù)還將使公眾更便捷地與政府互動(dòng)，滿足多方需求，為公民提供更好的服務(wù)，提高政府的服務(wù)水平，轉(zhuǎn)變政府職能，更好地建設(shè)服務(wù)型政府。

（三）有利于推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用不僅提高了效率，機(jī)械性的信息處理方式還節(jié)約了大量的人力與物力。大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展將會(huì)使數(shù)據(jù)變成同土地、勞動(dòng)力等一樣的基本生產(chǎn)要素。若在行政決策中對(duì)大數(shù)據(jù)加以深度利用，必將激發(fā)出大數(shù)據(jù)的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這部分經(jīng)濟(jì)價(jià)值將會(huì)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展，進(jìn)入全面的數(shù)據(jù)時(shí)代。同時(shí)，根據(jù)大數(shù)據(jù)分析做出的行政決策將更加精準(zhǔn)合理、方便實(shí)行，這將從效率與資源兩個(gè)方面為社會(huì)經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量，不斷推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

（四）有利于推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，就是國(guó)家運(yùn)用國(guó)家制度治理國(guó)家以適應(yīng)現(xiàn)代狀況并順應(yīng)未來(lái)趨勢(shì)的過(guò)程。行政決策作為國(guó)家治理能力的一個(gè)重要組成部分，不僅影響政府在公眾心中的形象還影響政府職能的轉(zhuǎn)變、和諧社會(huì)的構(gòu)建。在大數(shù)據(jù)背景下，決策數(shù)據(jù)化的實(shí)現(xiàn)將會(huì)大大減少政府考慮不周帶來(lái)的決策風(fēng)險(xiǎn)，降低決策成本，從而提高決策成效，提高社會(huì)治理的精準(zhǔn)性和有效性，提高國(guó)家的治理能力，推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。

三、大數(shù)據(jù)背景下政府決策的問(wèn)題及對(duì)策

（一）合作共享大數(shù)據(jù)程度低，需消除信息孤島

隨著信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、大數(shù)據(jù)的不斷發(fā)展，作為大數(shù)據(jù)的絕對(duì)擁有者，政府已經(jīng)掌握了大量數(shù)據(jù)，如文本、圖片、音頻和視頻等。但是，雖然積累了海量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)都以不同的形式零散地儲(chǔ)存在政府信息網(wǎng)絡(luò)的不同地方，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)格式，查找困難，利用效率極低。從不同的政府部門(mén)看，大多數(shù)政府部門(mén)的電子政務(wù)開(kāi)始建設(shè)的時(shí)期不同，建設(shè)主體、業(yè)務(wù)領(lǐng)域也不同，所存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)格式更是不同，造成了政府不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)難以整合和有效利用。同時(shí)，由于數(shù)據(jù)產(chǎn)生的不可估量的價(jià)值，在大數(shù)據(jù)上也出現(xiàn)了地方保護(hù)。這種由于行政區(qū)劃造成的數(shù)據(jù)信息碎片化，衍生出數(shù)據(jù)保護(hù)。不同的政府部門(mén)將數(shù)據(jù)獨(dú)享，擔(dān)心分享給其他部門(mén)會(huì)影響自己的利益，將其視為權(quán)力的象征，越來(lái)越有可能走向信息割據(jù)。這種數(shù)據(jù)保護(hù)主義在政府和公眾之間也存在。政府不同部門(mén)掌握著海量數(shù)據(jù)，但公眾卻知之甚少。公眾的不了解會(huì)讓信息壟斷在政府手里，出現(xiàn)政府隨意解釋數(shù)據(jù)、操縱數(shù)據(jù)的情況。由于不同政府部門(mén)的數(shù)據(jù)建設(shè)分散、格式不統(tǒng)一以及政府的數(shù)據(jù)保護(hù)主義，造成了數(shù)據(jù)的浪費(fèi)，使行政主體在行政決策時(shí)不能充分利用數(shù)據(jù)，影響行政決策的效率及精準(zhǔn)度。為了解決上述問(wèn)題，大數(shù)據(jù)背景下的政府各部門(mén)應(yīng)將形式不一的數(shù)據(jù)盡早轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的形式，部門(mén)間的數(shù)據(jù)信息應(yīng)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合為一個(gè)整體，消除不同政府部門(mén)各自為政的現(xiàn)象，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)。在消除不同政府部門(mén)以及政府與公眾之間的數(shù)據(jù)不共享方面，更及時(shí)的政府信息公開(kāi)應(yīng)該會(huì)起到很大的作用。

（二）如何利用大數(shù)據(jù)有效決策，需要行政決策者的智慧

信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的收集、分析，在很大程度上可以預(yù)測(cè)未來(lái)的數(shù)據(jù)，但對(duì)于事物本身，數(shù)據(jù)只能是無(wú)限接近，而永遠(yuǎn)不可能到達(dá)事物本身。同時(shí)，雖有海量數(shù)據(jù)，但是并非所有的大數(shù)據(jù)都是可利用的，其中往往有許多信息存在干擾性。當(dāng)海量數(shù)據(jù)同時(shí)涌來(lái)，行政決策者很可能被其中的無(wú)用信息干擾或者被錯(cuò)誤信息帶錯(cuò)方向。我們姑且將這些無(wú)用信息和錯(cuò)誤信息稱為“噪音”。機(jī)械化的信息處理并不能有效剔除全部噪音，而習(xí)慣于通過(guò)大數(shù)據(jù)做出決策的數(shù)據(jù)愛(ài)好者，更關(guān)注技術(shù)，往往不能敏銳發(fā)現(xiàn)這些噪音。這個(gè)時(shí)候，行政決策者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)與智慧顯得尤為重要。個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)智慧不但能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)噪音，而且決策者的洞察力、靈感、創(chuàng)造力可以幫決策者選出利益最大化的計(jì)劃，都是機(jī)械化分析不可取代的。

信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在定量分析、數(shù)據(jù)化決策、綜合分析方面更準(zhǔn)確且效率更高，但同時(shí)存在機(jī)械化分析不能有效剔除噪音的問(wèn)題。決策者雖在很多方面比不上大數(shù)據(jù)，但決策者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)與智慧也是大數(shù)據(jù)不可與之比擬的。事實(shí)上，二者都各有優(yōu)缺點(diǎn)，不可極端。因此大數(shù)據(jù)背景下的政府決策要將數(shù)據(jù)和決策者的主觀能動(dòng)性結(jié)合起來(lái)，要利用好大數(shù)據(jù)的高效率，也要充分發(fā)揮決策者的靈感和創(chuàng)新能力。

（三）大數(shù)據(jù)帶來(lái)的安全隱患和隱私泄露需要更多的技術(shù)和法律

正如硬幣有正反兩面一樣，雖然大數(shù)據(jù)給人們的生活工作各個(gè)方面帶來(lái)了便捷，但隨之而來(lái)的是嚴(yán)重的安全與隱私問(wèn)題?，F(xiàn)如今信息來(lái)源的廣泛和存儲(chǔ)方式的多樣，導(dǎo)致破壞信息的渠道和方式更多，破壞行為也更隱蔽、更不易被發(fā)現(xiàn)。而且作為大數(shù)據(jù)的絕對(duì)擁有者政府而言，因?yàn)閿?shù)據(jù)的集中性導(dǎo)致政府的數(shù)據(jù)平臺(tái)更容易被攻擊，也受到了更多的挑戰(zhàn)。一般而言，大數(shù)據(jù)時(shí)代之前的數(shù)據(jù)以及非政府擁有的數(shù)據(jù)較為分散，則攻擊這些數(shù)據(jù)花費(fèi)的成本很高。而政府平臺(tái)攻擊者獲得的收益遠(yuǎn)大于攻擊成本，所以政府的數(shù)據(jù)平臺(tái)成為了攻擊者的首要目標(biāo)對(duì)象。對(duì)政府而言，行政決策越來(lái)越依賴于大數(shù)據(jù)。一旦大數(shù)據(jù)平臺(tái)遭受攻擊，政府將遭受巨大損失，除需重建大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)、影響工作進(jìn)程外，大量的公民隱私將被外泄。除政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)被攻擊導(dǎo)致公民隱私外泄外，由于我們現(xiàn)在的大量活動(dòng)都是通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的，我們的行為軌跡都將被記錄下來(lái)，那么我們的隱私也將受到巨大的威脅。最明顯的就是當(dāng)我們用新聞軟件瀏覽新聞時(shí)，新聞軟件會(huì)推送越來(lái)越多我們?cè)敢饬私獾膬?nèi)容。當(dāng)我們用購(gòu)物軟件挑選東西時(shí)，購(gòu)物軟件會(huì)跳出來(lái)更多相類似的東西供我們挑選。毫無(wú)疑問(wèn)，這代表我們的喜好已經(jīng)被這些軟件了解，也就是我們的隱私很有可能已經(jīng)泄露。為了應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)所面臨的信息安全和隱私問(wèn)題，必須要從技術(shù)層面提高大數(shù)據(jù)平臺(tái)的安全性。政府要引進(jìn)技術(shù)人才，加大財(cái)政對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)方面的投入。同時(shí)，從法律制度層面預(yù)防公民隱私泄露及隱私被濫用。這需要增加個(gè)人隱私在網(wǎng)絡(luò)空間保護(hù)的相關(guān)立法，提高法律內(nèi)容的可實(shí)施性，嚴(yán)格打擊各種網(wǎng)絡(luò)軟件對(duì)用戶隱私的泄露和不法利用。

（四）大數(shù)據(jù)對(duì)于政府決策過(guò)程中遇到的不確定性問(wèn)題無(wú)效

我們必須認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)是有巨大價(jià)值的，但同時(shí)數(shù)據(jù)并不是萬(wàn)能的。大數(shù)據(jù)利用對(duì)海量數(shù)據(jù)的收集、管理、分析來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)的社會(huì)，分析的結(jié)果是邏輯并且綜合的，但是社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的存在，會(huì)有各種不同的、難以預(yù)料的新情況出現(xiàn)，并不是簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)分析就可以完全預(yù)測(cè)的。面對(duì)新情況、不確定性的問(wèn)題，由于之前沒(méi)有類似問(wèn)題的出現(xiàn)，所以大數(shù)據(jù)沒(méi)有信息可以分析，這種情況下大數(shù)據(jù)是無(wú)能為力的。因此，大數(shù)據(jù)的使用要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行，不可盲目跟風(fēng)，認(rèn)為大數(shù)據(jù)什么問(wèn)題都可以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，從而將所有問(wèn)題都推給大數(shù)據(jù)。要明白，大數(shù)據(jù)只是眾多分析問(wèn)題的技術(shù)與手段中的一種，也會(huì)存在無(wú)效的時(shí)候，不可極端采用。

（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）