淺談高校內(nèi)控制度建設(shè)

摘 要：為了實現(xiàn)學(xué)校制定的發(fā)展目標(biāo)，防范業(yè)務(wù)風(fēng)險，目前許多高校都能從自身實際或落實上級工作要求出發(fā)，逐步推進內(nèi)控制度建設(shè)，高校內(nèi)控建設(shè)取得了一定的成績，但同時我們也應(yīng)看到，高校內(nèi)控制度建設(shè)還不夠完善，財務(wù)和廉潔風(fēng)險依然存在。文章從分析高校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，針對目前普遍存在的問題提出了幾點加強和完善高校內(nèi)控制度建設(shè)的對策和建議，期望對高校內(nèi)部控制的建設(shè)和完善有所幫助。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;現(xiàn)狀;問題;對策

內(nèi)部控制是單位通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控，是加強事前和事中控制，從源頭上預(yù)防風(fēng)險、防治腐敗的有效手段，能有效保證單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的安全。近年來，財政部門和教育主管部門均充分認(rèn)識到了內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，對各部門內(nèi)部控制建設(shè)提出了更高的要求，管理越來越規(guī)范，越來越嚴(yán)格。2012年，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），對單位內(nèi)部控制的目標(biāo)、建立與實施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循的原則、風(fēng)險評估和控制方法、內(nèi)部控制的內(nèi)容以及評價與監(jiān)督等方面作出了規(guī)定，要求在全國行政事業(yè)單位施行。2015年12月，財政部印發(fā)《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號），明確了內(nèi)控建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)及保障措施，為行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)提出了更具操作性的指導(dǎo)。2016年，財政部頒布了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，通過量化評價的方式，尋找不足，明確下一步單位內(nèi)部控制建設(shè)的重點和改進方向。2017年，財政部下發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，進一步明確了單位主要負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制報告的真實性和完整性負(fù)責(zé)，對內(nèi)部控制報告的編制、報送和使用進行了規(guī)范，對報告的監(jiān)督檢查提出了要求。為推動、督促高校做好內(nèi)控建設(shè)工作，一些省級教育部門也制定了相關(guān)政策，如四川省教育廳印發(fā)了《四川省教育廳關(guān)于做好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的通知》（川教函〔2016〕452號），要求各高校統(tǒng)一認(rèn)識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真梳理各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)流程，開展內(nèi)控管理基礎(chǔ)性評價，啟動內(nèi)控制度建設(shè)工作，為全面建成科學(xué)、高效內(nèi)控制度體系奠定基礎(chǔ)。另外，隨著高校各方面迅速發(fā)展，教育及科研經(jīng)費規(guī)模有了很大的增長，涉及的經(jīng)濟業(yè)務(wù)類型更多，經(jīng)費結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，經(jīng)費來源更加多元化，支出分類更加復(fù)雜，支付方式多種多樣，面臨的經(jīng)濟風(fēng)險也相應(yīng)地增加，出現(xiàn)問題的可能性越來越大，而加強內(nèi)部控制是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范業(yè)務(wù)流程，防范廉潔風(fēng)險的必然手段，是加強教育經(jīng)費監(jiān)管，建立一個不想腐、不敢腐、不能腐的權(quán)力運行機制，促進學(xué)校依法辦學(xué)、依法治學(xué)，提高學(xué)校管理水平，防范內(nèi)部風(fēng)險的有效途徑。因此，各級高校從保障自身健康高效發(fā)展考慮，對加強內(nèi)部控制制度建設(shè)有了更強烈的需求。由此可見，加強高校內(nèi)控建設(shè)既是上級部門的工作要求，也是高校尋求自身更好發(fā)展的必然選擇。

一、高校內(nèi)控制度建設(shè)的現(xiàn)狀

基于上述內(nèi)控建設(shè)的重要性，為了實現(xiàn)學(xué)校制定的發(fā)展目標(biāo)，防范經(jīng)濟和廉潔風(fēng)險，同時也是為了完成上級的工作要求，目前許多高校都能從自身實際或落實工作要求出發(fā)，逐步推進內(nèi)控制度建設(shè)。

在單位層面，大多數(shù)高校成立了學(xué)校校長、書記擔(dān)任組長，人事、財務(wù)、國資、基建、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、校辦等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的內(nèi)部控制建設(shè)工作，制訂內(nèi)控建設(shè)方案，明確學(xué)校開展內(nèi)部控制建設(shè)和評價工作的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、主要任務(wù)、工作步驟和要求，分解落實各項工作任務(wù)，劃分各部門工作責(zé)任，為全面統(tǒng)籌推進內(nèi)控建設(shè)提供了組織保障，明確了工作方向。通過近幾年的努力，大多數(shù)高校已完善了黨委會、校長辦公會議事規(guī)則及三重一大等制度，構(gòu)建了權(quán)力運行機制，建立健全了決策機制，建立了預(yù)算、收入、支出、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同等管理制度，內(nèi)部控制制度基本完備，對不相容崗位與職責(zé)進行了相應(yīng)設(shè)計，不相容崗位及職責(zé)得到有效分離和實施。

在業(yè)務(wù)層面，大多數(shù)高校能按單位內(nèi)部管理制度要求，在加強內(nèi)部控制制度體系建設(shè)的同時，對各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的執(zhí)行履行必要的控制程序，梳理和編制了各項業(yè)務(wù)活動的流程圖，形成了預(yù)決算、收入、支出、合同簽訂、國有資產(chǎn)、建設(shè)項目、政府采購等各項具體經(jīng)濟業(yè)務(wù)的規(guī)范化管理體系，使得每項業(yè)務(wù)開展有理可依、有據(jù)可查。如針對預(yù)算管理業(yè)務(wù)，A高校制定了《A高校預(yù)算管理辦法》，對預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行、評價考核等進行規(guī)范，使預(yù)算全過程管理更加清晰。執(zhí)行中由學(xué)校財務(wù)處預(yù)算科負(fù)責(zé)制訂預(yù)算草案和流程，下發(fā)預(yù)算編制通知，各部門結(jié)合近年各項收支情況及下一年工作計劃、預(yù)計影響因素等編制下一年度的收支測算表并附測算依據(jù)。各部門編制好后按歸口管理要求，屬于科研項目的經(jīng)費由科研處收集匯總，屬于設(shè)備購置的報國有資產(chǎn)管理處匯總，屬于基建及大型修繕的項目報基建處匯總，科研處、國資處及基建處匯總各部門相關(guān)數(shù)據(jù)后通過一定的評估程序后初步形成上報黨委會的專項報財務(wù)處匯總。其他日常經(jīng)費和專項直接報財務(wù)處匯總，財務(wù)處收集各部門上報數(shù)據(jù)并充分與各部門交流后結(jié)合學(xué)校整體資金情況形成預(yù)算草案，經(jīng)過財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核并向黨委會匯報后形成決議。預(yù)算科根據(jù)黨委會決議負(fù)責(zé)修改細化各部門預(yù)算后下達各部門執(zhí)行。執(zhí)行中財務(wù)處通過財務(wù)核算系統(tǒng)對部門項目發(fā)生額及余額進行控制，杜絕超預(yù)算情況發(fā)生。通過這一系列流程及財務(wù)控制設(shè)計，提高了預(yù)算編制的合理性、科學(xué)性，確保了預(yù)算的剛性和嚴(yán)肅性，同時也加強了收支業(yè)務(wù)的歸口管理和分類控制。

二、高校內(nèi)控建設(shè)存在的問題

如上所述，在內(nèi)外在因素的影響下，大多數(shù)高校均已開始了內(nèi)部控制制度基礎(chǔ)建設(shè)，內(nèi)部控制建設(shè)有了長足的發(fā)展，取得了一定的成績，各種風(fēng)險得到了一定的控制但是風(fēng)險依然存在，高校違規(guī)腐敗等問題仍不時見諸媒體，引起社會各方面關(guān)注。如2017年中央第十二輪巡視部分部屬高校過程中，就發(fā)現(xiàn)部分高校在基建工程、后勤管理、科研經(jīng)費、資產(chǎn)管理、物資采購等領(lǐng)域依然存在管理漏洞，容易發(fā)生腐敗風(fēng)險。一些地方高校領(lǐng)導(dǎo)也在省級巡視中因各種原因被查處、被追責(zé)。這些問題的出現(xiàn)大多與內(nèi)控建設(shè)不規(guī)范，內(nèi)控制度執(zhí)行不力有關(guān)。可見，高校內(nèi)部控制還存在一定問題，內(nèi)部控制制度建設(shè)有待加強。筆者認(rèn)為，目前高校內(nèi)控建設(shè)主要存在以下問題：

1.部分高校對內(nèi)控建設(shè)的重要性及緊迫性認(rèn)識不足，重視程度不高

加強內(nèi)控制度建設(shè)是提高學(xué)校管理水平的有效途徑，但長期以來，部分高校對內(nèi)控制度建設(shè)的重要性及緊迫性認(rèn)識不足。一方面從高校領(lǐng)導(dǎo)方面來說，部分領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控知識缺乏了解、對內(nèi)控建設(shè)工作的認(rèn)識和定位與國家的相關(guān)政策要求還存在差距。日常工作中，大多數(shù)高校領(lǐng)導(dǎo)非常重視教學(xué)科研、學(xué)科建設(shè)，關(guān)注招生就業(yè)等與學(xué)校發(fā)展直接相關(guān)的問題，而對內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度不高，對內(nèi)控建設(shè)的關(guān)注度不夠，督促不及時，存在重發(fā)展、輕管理的現(xiàn)象。另一方面一些領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人對內(nèi)控控制存在一定的誤解。認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)僅僅是個別職能部門的事情，甚至簡單認(rèn)為只是財務(wù)部門或者審計部門的事情，忽略了內(nèi)控建設(shè)的系統(tǒng)性，因而在實際工作中參與度不夠，部門之間協(xié)作性缺乏，責(zé)任心不強。雖然大多數(shù)高校按上級要求成立了以單位主要負(fù)責(zé)人為組長的內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，但實際工作中領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)揮作用不大，參與部門也多為完成任務(wù)簡單提供內(nèi)控評價所需資料，牽頭部門簡單匯總各部門上報資料后按上級要求完成內(nèi)控報告編制工作，職工參與度差，責(zé)任心不強，導(dǎo)致對具體業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵風(fēng)險點分析查找不到位，內(nèi)控建設(shè)走過場。部分業(yè)務(wù)活動雖制訂了內(nèi)控制度，甚至編制了厚厚的內(nèi)控手冊，但缺少內(nèi)部控制的培訓(xùn)及檢查落實措施，一些管控措施未落到實處，導(dǎo)致內(nèi)控虛設(shè)。

2.缺乏內(nèi)控建設(shè)專門機構(gòu)和力量，內(nèi)控制度建設(shè)人員業(yè)務(wù)水平有待提高

財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）第三章第十三條規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作?！睂嶋H執(zhí)行中，由于人手所限，大多數(shù)高校未設(shè)置專門的內(nèi)控控制部門，而是采用確定一個內(nèi)部牽頭部門的辦法，這個牽頭部門有的是財務(wù)部門，有的是審計部門，有的是紀(jì)檢部門，還有一些高校由其他職能部門牽頭。由于內(nèi)控建設(shè)涉及范圍廣、綜合性強，既有單位層面權(quán)力運行制約機制建設(shè)，又包含業(yè)務(wù)層面工作流程梳理、崗位設(shè)置、重要風(fēng)險點防控等諸多方面，不管由哪個部門牽頭，作為具體業(yè)務(wù)部門，由于與其他部門是同級關(guān)系，如果沒有上一級領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，均難以得到其他部門密切配合，難以站在學(xué)校的高度整體推動學(xué)校內(nèi)部控制制度的建設(shè)。何況牽頭部門還要承擔(dān)繁雜的日常工作，難以抽出更多的時間用于設(shè)計、完善內(nèi)部控制制度。此外，對大多數(shù)高校來說，內(nèi)控建設(shè)尚屬新生事物。由于各校經(jīng)濟活動所處的環(huán)境不同，業(yè)務(wù)各異，上級部門也只能給出一些指導(dǎo)性建設(shè)意見而不可能制訂內(nèi)控建設(shè)的模板，必須由單位自己根據(jù)實際進行設(shè)計和完善，這需要高校內(nèi)控人員具備較高的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)能力。目前有的高校采用由牽頭部門出面聘請中介機構(gòu)參與內(nèi)部控制制度建設(shè)，通過專業(yè)的訪談、測試等方式，對高校內(nèi)控建設(shè)作出合理評價并提出一些較為合理的改進建議，幫助高校建立和完善內(nèi)控制度。這雖能暫時彌補一部分高校專業(yè)人才缺乏的不足，但也僅僅是權(quán)宜之計。中介機構(gòu)在短期內(nèi)難以對高校的實際情況作出全面了解，難以參與高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)全過程，不能及時根據(jù)高校內(nèi)外環(huán)境的變化、經(jīng)濟業(yè)務(wù)的發(fā)展和管理要求的提高，有針對性地修改完善內(nèi)部控制制度。這些只能由高校自己的內(nèi)部控制人員來解決。而目前絕大部分高校都未設(shè)置專門的內(nèi)控機構(gòu)，缺乏內(nèi)控建設(shè)專業(yè)人員，大部分都是兼職從事內(nèi)控建設(shè)工作，精力有限，業(yè)務(wù)水平和專業(yè)能力都有待提高，內(nèi)控建設(shè)難以常態(tài)化。

3.內(nèi)部控制信息化水平有待加強

財政部發(fā)布的《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求各單位應(yīng)當(dāng)運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中。隨著信息化建設(shè)的推進，高校各業(yè)務(wù)部門因工作需要大多已建立起各自的業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了部門內(nèi)部業(yè)務(wù)的信息化管理，人為操縱可能性減少，更好地保護了業(yè)務(wù)信息的安全。但部門與部門之間條塊分割，這些系統(tǒng)分別隸屬于不同的部門，未形成統(tǒng)一的內(nèi)部控制管理信息平臺上，不能對經(jīng)濟活動全過程實施網(wǎng)絡(luò)化管理。各部門在進行信息化建設(shè)時，大多也僅限本部門的管理人員使用，未實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，其他人員難以調(diào)用相關(guān)數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性缺乏有效的監(jiān)督，難以通過內(nèi)部控制系統(tǒng)對經(jīng)濟活動實施全過程監(jiān)管，難免留下風(fēng)險隱患。

三、高校加強內(nèi)控制建設(shè)的對策及建議

1.繼續(xù)加大內(nèi)控建設(shè)宣傳力度，重視內(nèi)部控制制度建設(shè)

實施內(nèi)部控制規(guī)范，對進一步提高高校內(nèi)部管理水平，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，防范內(nèi)部風(fēng)險隱患具有重要意義。目前高校運行發(fā)展中還存在一些較大風(fēng)險隱患，隨著高校的快速發(fā)展，高校所面臨的風(fēng)險越來越多。但高校管理者的風(fēng)險意識還比較淡薄，對內(nèi)控制度建設(shè)的重要性和緊迫性認(rèn)識不足。高校領(lǐng)導(dǎo)自身應(yīng)加強對內(nèi)控理論的學(xué)習(xí)，切實承擔(dān)起內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，認(rèn)真抓好本校內(nèi)控建設(shè)，健全工作機制，將單位內(nèi)部控制建設(shè)納入制度化、規(guī)范化軌道。同時要進一步加強對全體教職工進行內(nèi)部控制規(guī)范的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，利用多種形式廣泛宣傳相關(guān)先進經(jīng)驗和典型做法。調(diào)動全校教職員工參與內(nèi)部控制建立和完善的積極性，認(rèn)真梳理各部門管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，確保全面、有效建立和實施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋本校經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動的全范圍。完善檢查落實措施，充分發(fā)揮財務(wù)、審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用，保證內(nèi)控制度的有效執(zhí)行。

2.加大對內(nèi)控人才的培養(yǎng)和引進力度，增強內(nèi)控建設(shè)專業(yè)力量

各高校是本單位內(nèi)控建設(shè)的實施主體和責(zé)任主體，必須承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，對本單位內(nèi)控建設(shè)工作負(fù)責(zé)。而內(nèi)控建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，它需要一個長期不斷摸索，逐步完善的過程，不可能一蹴而就。各高校必須結(jié)合本單位業(yè)務(wù)和工作實際，不斷修改和完善內(nèi)控制度。高?，F(xiàn)有人員的結(jié)構(gòu)和專業(yè)素養(yǎng)難以完全勝任這一專業(yè)性較強的工作。短期內(nèi)，高?？梢詾樾?nèi)人員提供多渠道參加內(nèi)控制度相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的機會，提高現(xiàn)有人員的專業(yè)能力，長期來看，高校還是應(yīng)當(dāng)適度引進一批相對穩(wěn)定的高素質(zhì)的內(nèi)控專業(yè)人才，組建專門的內(nèi)控管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、評價單位內(nèi)部控制制度。

3.加快內(nèi)控制度信息化建設(shè)，提高內(nèi)控質(zhì)量和效率

信息技術(shù)的發(fā)展，使內(nèi)控制度嵌入業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)成為可能。高校在設(shè)計內(nèi)控管理體系時應(yīng)根據(jù)學(xué)校實際充分整合學(xué)?，F(xiàn)在的人事管理系統(tǒng)、學(xué)生管理系統(tǒng)、教務(wù)管理系統(tǒng)、財務(wù)管理系統(tǒng)、國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)等，編制學(xué)校內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)整體的解決方案，通過信息化技術(shù)手段，建立智慧化校園系統(tǒng)，實現(xiàn)經(jīng)濟業(yè)務(wù)全程信息化管控及數(shù)據(jù)共享，減少各部門重復(fù)勞動。同時加強系統(tǒng)間權(quán)限控制，實現(xiàn)不同崗位相互分離和相互制約監(jiān)督。一方面保證經(jīng)濟業(yè)務(wù)流程合規(guī)，有章可循，另一方面使單位業(yè)務(wù)處理均有記錄，有跡可循，減少人為干擾，保護信息的完整和安全，同時提高工作效率。經(jīng)濟業(yè)務(wù)信息更加透明公開，降低經(jīng)濟風(fēng)險。

內(nèi)部控制制度建設(shè)對高校發(fā)展具有重要作用，加強內(nèi)部控制度建設(shè)是提高學(xué)校管理水平的有效途徑，高校加強內(nèi)控制度建設(shè)勢在必行，但目前部分高校依然存在對內(nèi)控建設(shè)重要性認(rèn)識不足，重視程序不高，缺乏內(nèi)控建設(shè)專門機構(gòu)和力量，內(nèi)部控制信息化水平有待加強等問題，財務(wù)和廉潔風(fēng)險依然存在，高校內(nèi)控制度的完善還需要一個長期的過程，需要內(nèi)外部通力合作。相信在上級部門科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃及督促指導(dǎo)下，高校通過鍥而不舍的努力，一定能建立起符合各校實際的科學(xué)的內(nèi)部控制體系，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制的重要作用，助力高校健康有序發(fā)展。

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作者簡介：康蓮（1969—），女，四川內(nèi)江人，高級會計師，研究方向：財務(wù)管理。