小議特種設備應急管理工作

黎藹華 牟樂

摘? 要：特種設備應急管理的概念是針對特種設備事故的危害提出的，包括事前、事中、事后3個階段，主要有預防準備、響應和恢復3個方面內(nèi)容，特種設備安全監(jiān)察部門應依法在突發(fā)事件的事前預防準備、事中應對處置和事后善后恢復過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，應用科學、技術、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財產(chǎn)安全，促進社會和諧健康發(fā)展。

關鍵詞：特種設備? 應急管理? 重要性

中圖分類號：X924.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1672-3791（2019）04（b）-0078-03

相對于發(fā)達國家，我國對特種設備的管理起步較晚，所以沒有健全的風險評估體系。特種設備事故的高頻發(fā)生，給我國人民財產(chǎn)和生命造成了嚴重的損失。在這樣的背景下，從管理學的角度分析特種設備的風險，觀察特種設備的運行狀況，研究特種設備風險管理的影響因素，建立風險評價指標，對特種設備進行安全評價具有重要的現(xiàn)實意義。

1? 建立健全特種設備應急管理體系的重要性

1.1 建立健全特種設備應急管理體系是全面貫徹落實總體國家安全觀的必然要求

特種設備共分為八大類，在我國工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)和人民群眾生活中幾乎無處不在，對我國社會經(jīng)濟發(fā)展、人民健康平安生活起著至關重要的作用，特種設備的安全使用、應急管理的狀況和水平是我國安全管理體系的重點關注對象之一，是我國應急管理體系的一個重要組成板塊，因此在2009年修訂的《特種設備安全監(jiān)察條例》第六十五條規(guī)定：“特種設備安全監(jiān)督管理部門應當制定特種設備應急預案。特種設備使用單位應當制定事故應急專項預案，并定期進行事故應急演練[2]?！辈⒃?014年1月1日正式實施的《中華人民共和國特種設備安全法》第六十九條中規(guī)定：“國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門應當依法組織制定特種設備重特大事故應急預案，報國務院批準后納入國家突發(fā)事件應急預案體系[3]?！?/p>

1.2 持續(xù)提升特種設備應急管理體系水平是深化供給側結構性改革的內(nèi)在需求

隨著特種設備數(shù)量的快速增長和特種設備向大型化、高參數(shù)、復雜化方向發(fā)展，以及大批特種設備已經(jīng)或即將達到服役年限的嚴酷現(xiàn)實，社會公眾對特種設備安全保障的要求越來越高，對特種設備“量”和“質”的需求明顯增長，需求結構發(fā)生重大變化。

面對特種設備使用單位人手配備不足、設備管理水平低下，但又迫切需要更安全的生產(chǎn)生活環(huán)境的矛盾，從某種角度上來講，特種設備的日常管理、隱患排查治理、事故處置應對，甚至善后處理對特種設備安全使用和管理比國家法定特種設備檢驗檢測工作的重要性還要大。企業(yè)只有建立了完善的特種設備應急管理體系制度，才能夠真正地保障關鍵設備的運行安全，降低企業(yè)運營風險，對企業(yè)的“安全”需求提供有效供給。因此，指導協(xié)助特種設備使用單位建立健全特種設備應急管理水平，從而持續(xù)提升整個社會的特種設備應急管理體系的水平，是深化供給側結構性改革的內(nèi)在需求。

1.3 發(fā)揮事業(yè)單位技術特長推動特種設備應急管理體系發(fā)展是深化事業(yè)單位改革的應有之意

習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離。加快推進事業(yè)單位改革是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務。目前，我國事業(yè)單位在黨中央堅強領導下，為廣大人民群眾提供公益服務、為各級黨政機關提供支持保障，這是中國特色社會主義的一個重要特征。大力創(chuàng)新事業(yè)單位管理體制和運行機制，積極完善公益事業(yè)發(fā)展制度體系，不斷提高公益服務質量和效率，充分發(fā)揮對包含推動特種設備應急管理體系發(fā)展在內(nèi)的各個領域改革的體制支撐和保障作用，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[6]。

眾所周知，我國特種設備檢驗檢測機構絕大部分都是事業(yè)單位，在中央為企業(yè)減稅降費的政策大背景下，事業(yè)單位勢必面臨著檢驗檢測費用大幅降低的困難，這種情況下如何能讓檢驗檢測機構更好地生存下去為我國社會經(jīng)濟發(fā)展保駕護航？筆者認為，作為事業(yè)單位的檢驗檢測機構勢必需要在深化改革大潮中充分發(fā)揮自身的檢驗檢測優(yōu)勢，利用自身在多年特種設備檢驗檢測、安全管理和事故分析工作中積累的“大數(shù)據(jù)”和寶貴經(jīng)驗，在特種設備應急管理體系發(fā)展中體現(xiàn)更大的價值。

2? 建立健全特種設備應急管理體系的必要性

從安全管理理論的角度看，影響設備安全使用的因素主要有“人的不安全行為”和“物的不安全狀態(tài)”，據(jù)不完全統(tǒng)計，近10年來特種設備事故的原因有85%以上是由于人的不安全行為造成的，這說明我國通過特種設備安全法律法規(guī)體系建設和檢驗檢測能力的不斷增強，極大程度地提升了特種設備這個“物”的安全狀態(tài)水平，但特種設備這個“物”并不是獨立存在的，從上述的“85%”的比例就可以看出，它的安全水平在很大程度上受到“人”的影響。這里所講的“人”并不是單單指特種設備的操作人員，還包括管理人員、使用人員等，甚至包括了特種設備的周邊“相關人員”。如何控制與特種設備有關的“人的不安全行為”，辦法只有一個，那就是建立并不斷健全特種設備相關的管理體系，通過管理體系的力量去盡量消除“人的不安全行為”，其中就包括了安全使用管理體系和特種設備應急管理體系等，那么從這個角度看，建立健全特種設備應急管理體系的必要性不言而喻。

從另外一個方面看，特種設備應急管理的內(nèi)涵包括事前預防準備、事中應對處置和事后善后恢復3個階段，這3個階段是對立統(tǒng)一的，為什么呢？因為盡管它們每一階段都有自己獨立的目標，但在實際情況中這3個階段又是有不少的重疊部分，上一階段為下一階段做出了組織和物質上的準備，從而成為上一階段內(nèi)容的一部分。要將特種設備應急管理體系的事前預防準備、事中應對處置和事后善后恢復3個階段有機結合起來，扎扎實實做好每一方面的工作，盡量減少“人的不安全行為”和“物的不安全狀態(tài)”對特種設備的安全威脅，就必須建立健全特種設備應急管理體系，通過隱患排查治理等手段盡量降低風險，通過事前準備儲備足夠適用的應急救援人力和物力以降低事故危害，通過演練提高事故發(fā)生時應對處置的正確性，通過正確地善后處理盡量降低事故帶來的二次危害，這也是建立健全特種設備應急管理體系的必要性所在。

3? 現(xiàn)階段特種設備應急管理體系存在的問題

雖然我國在1982年就頒布了特種設備行業(yè)的第一個條例——《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》，但其中并未提到應急救援等應急管理方面的要求，直到2003年頒布實施的《特種設備安全監(jiān)察條例》中才對應急救援的內(nèi)容進行了規(guī)定，其后在2014年實施的《中華人民共和國特種設備安全法》中對使用單位、特種設備安全監(jiān)察部門在應急救援方面的義務和權利進行了描述，并上升到法律層面予以強調(diào)。

因此客觀地講，我國在特種設備應急管理方面的工作起步較晚，導致現(xiàn)階段我國的特種設備應急管理方面的工作存在著不少的問題。筆者自2015年起，每年都受廣州市各級特種設備安全監(jiān)察部門委托組織實施區(qū)域性的特種設備使用單位監(jiān)督檢查工作，并在2015和2018年兩次受該市某特種設備安全監(jiān)察部門委托組織實施了對特種設備專業(yè)應急救援隊伍的核查工作，并指導組織了若干場包括游樂場所、氣站、大型商場在內(nèi)的專項特種設備應急救援演練工作，過程中發(fā)現(xiàn)了不少問題，主要是由于對特種設備應急管理工作概念理解片面不到位，將重點放在應急救援演練。業(yè)內(nèi)很多人甚至絕大多數(shù)人普遍認為，應急救援主要是特種設備發(fā)生事故后的應對處置，只做應急救援演練，忽視了事前的隱患排查治理、預案編制和事后的善后處理。這樣片面的看法其實和我國的特種設備安全工作方針中的“預防為主”是相違背的，這是人為割裂“應急管理”概念的錯誤認識，他們沒有充分意識到大力度的隱患排查治理能最大限度地降低企業(yè)安全管理風險，沒有重視事故應急預案的編制和及時更新能夠清晰地指導其在事故發(fā)生后的應急救援處理應對工作，更忽略了善后處理對降低事故危害的重要性。因此，主要存在以下4個方面的問題。

3.1 隱患排查治理力度不足

有些企業(yè)由于領導重視程度不足，并沒有配備足夠的人力、物力開展特種設備隱患排查治理工作，甚至沒有建立隱患排查治理制度，長期運行的特種設備積累的風險越來越多，隱患越來越大，由于沒有及時排查并得到有效治理，特種設備發(fā)生事故的可能性就越來越大。

有些企業(yè)雖然建立了隱患排查治理制度，但沒有得到很好的執(zhí)行，比如隱患排查治理臺賬不全，造成諸如排查不到隱患或排查出隱患后沒有跟蹤導致治理不徹底，同樣會導致特種設備發(fā)生事故。

3.2 特種設備專項應急救援預案流于形式

通過安監(jiān)、質監(jiān)部門這些年的大力推動，絕大部分企業(yè)都編制了應急救援預案，但通過匯總分析我們這些年工作的情況，目前大多數(shù)企業(yè)的特種設備專項應急救援預案只是解決了“有沒有”的問題，但還沒有解決“好不好”的問題，預案的針對性、適用性、可操作性方面還存在著很大的問題，根本無法指導實際的應急救援工作。

3.3 忽略了善后處理方面的內(nèi)容

事故發(fā)生后，正確的應對處置措施可以降低事故的一次危害，但做好善后處理可以有效地降低事故帶來的二次危害，很多企業(yè)對這個方面并沒有足夠的認識，導致其應急預案或應急管理工作中忽略了這個方面的內(nèi)容，事故發(fā)生并處置后，只能憑個人經(jīng)驗開展善后處理工作，不但降低了事故應急救援整體工作的效率，更有可能使救援人員、操作和管理人員甚至周邊相關人員受到二次危害，帶來更大的損失。

3.4 應急管理相關人員專業(yè)程度不夠

如上文所述，特種設備應急管理涵蓋了事前預防準備、事中應對處置和事后善后恢復3個階段，每個階段的專業(yè)要求各不相同，但都包含了很多的專業(yè)要求，如前文所講，由于認識的片面性，普遍對事前預防準備和事后善后恢復的重視程度不夠導致這兩個階段的專業(yè)程度不足，即使是普遍相對重視的事中應對處置階段，大部分企業(yè)由于受到企業(yè)規(guī)模、發(fā)展重心等方面因素的限制，專門從事應急救援人員的專業(yè)程度也普遍不高，基本處于“知其然但不知其所以然”的水平，這樣不但限制了應急管理中事中應對處置階段的工作水平，更無法將特種設備應急管理工作推向更高的層次。

4? 關于特種設備應急管理工作的幾點建議

國家應急管理部的成立說明我國政策制定層面對于應急管理工作的認識已經(jīng)發(fā)展到了一個比較高的水平，雖然特種設備的管理權限仍然在國家市場監(jiān)管總局，但作為我國應急管理體系的一個重要板塊，我們特種設備相關從業(yè)人員，特別是從事特種設備應急管理的專業(yè)人員應該立刻行動起來，充分利用自身的專業(yè)技術知識，從特種設備應急管理體系建設政策制定、體系優(yōu)化、監(jiān)管職能轉變、推動企業(yè)提高重視程度、協(xié)助企業(yè)完善并不斷優(yōu)化自身應急管理體系等全方面、多角度推動我國特種設備應急管理體系建設工作。筆者結合自己工作經(jīng)歷，有以下幾點建議。

4.1 推動特種設備應急體系相關政策制修訂工作

《中華人民共和國特種設備安全法》中使用的仍然是“應急救援”的概念，這個概念從字眼上會給相關從業(yè)人員帶來誤解，令人無意中將重點放在事中應對處置上而忽視事前預防準備和事后善后恢復兩個重要階段，無法真正發(fā)揮應急管理對安全管理工作的重要意義。該法頒布實施已超5年，應在修訂該法時對此概念進行修訂，改用“應急管理”的概念，令相關人員從政策法律層面迅速扭轉對“應急管理”概念的片面認識。

4.2 轉變思路，利用事業(yè)單位專業(yè)優(yōu)勢推動特種設備應急管理工作

目前各地的特種設備檢驗檢測機構以事業(yè)單位為主，事業(yè)單位的主要使命是為公眾、社會提供技術支撐，隨著應急管理工作的一步步推進，各檢驗檢測機構應將特種設備應急管理工作納入主要工作范圍，可結合設備檢驗檢測、事故鑒定分析等數(shù)據(jù)開展大數(shù)據(jù)分析，找準應急管理工作的重點，為社會、為企業(yè)提供更多的專業(yè)技術服務，充分發(fā)揮體制優(yōu)勢。

4.3 借我國政府機構改革東風，充分發(fā)揮應急救援專業(yè)優(yōu)勢

2018年開始的政府機構改革，對我國的應急管理體系做了非常大的改動，我們特種設備行業(yè)應借此次政府機構改革的東風，充分利用我國整體應急管理體系的專業(yè)優(yōu)勢，與應急救援專業(yè)隊伍加強專業(yè)溝通，充分利用其應急救援專業(yè)力量并發(fā)揮自身特種設備專業(yè)知識，開展良好合作，達到1+1>2的效果，培養(yǎng)更多的特種設備應急管理專業(yè)人才，為社會公眾提供更好的應急管理服務。

4.4 參照安全生產(chǎn)標準化體系建立特種設備應急管理標準體系

安全生產(chǎn)標準化體系能夠為企業(yè)提供明確的建設、運轉的指引，對于提高企業(yè)建設安全生產(chǎn)管理體系、提升企業(yè)安全生產(chǎn)管理體系運轉質量起到了至關重要的作用。同時，筆者帶領廣州承壓院“承壓培評”團隊于2014年根據(jù)廣州市特種設備使用單位安全管理的特點，獨自開發(fā)了一套“特種設備使用單位安全管理綜合評價”體系，該體系能夠針對特種設備使用單位的安全管理情況通過數(shù)學模型進行計算并得出最終得分。經(jīng)過近5年的評價使用，該體系對于提高使用單位特種設備安全管理水平、提升特種設備安全監(jiān)察部門監(jiān)察工作準確度都起到了積極的作用。

鑒于此，筆者帶領的團隊已著手參照安全生產(chǎn)標準化體系和“特種設備使用單位安全管理綜合評價”體系開發(fā)特種設備應急管理標準體系和評價體系，力求通過直觀、客觀、準確的數(shù)字化評價模型，對各類特種設備使用單位的應急管理體系的建立和運轉情況進行客觀的評價。逐步使用后，可對不同時間段、不同區(qū)域、不同類型的特種設備使用單位的應急管理體系進行多維度的對比，真正提升區(qū)域的特種設備應急管理水平。

4.5 通過多種途徑加大特種設備應急管理專業(yè)知識的宣傳培訓力度

據(jù)了解，我國多個特種設備檢驗檢測機構已經(jīng)在當?shù)亟ㄔO了不少的科普機構，甚至有專門的應急救援工作基地，接下來，包括科普機構、工作基地在內(nèi)的所有特種設備應急管理相關機構都應該充分利用自身的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗，加大對民眾宣傳、對企業(yè)培訓開展特種設備應急管理專業(yè)知識的力度，政府部門也應該加大對特種設備應急管理的重視程度并加大投入，可通過政府采購等形式購買專業(yè)技術服務，加大對民眾、企業(yè)的宣傳培訓力度。同時，宣傳培訓時應注意不要將精力主要放在電梯等出現(xiàn)投訴較多的設備上，也應更加關注危險性更大的特種設備。

參考文獻

[1] 宋烜懿.我國中小工業(yè)企業(yè)應急管理制度研究[J].中國中小企業(yè)，2016（7）：76-77.

[2] 國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局.特種設備安全監(jiān)察條例[J].吉林政報，2009，19（3）：14-21.

[3] 總局機關子站.中華人民共和國特種設備安全法[J].特種設備安全技術，2013，35（6）：2.

[4] 習近平：堅持總體國家安全觀走中國特色國家安全道路[EB/OL].新華網(wǎng)，2014-04-15.

[5] 中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》[EB/OL].（2018-03-21）.http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#1.

[6] 牛占華.加快推進事業(yè)單位改革[N].人民日報，2018-05-25.

①作者簡介：黎藹華（1976，6—），女，漢族，江西南昌人，本科，從事特種設備作業(yè)人員考核管理、應急救援培訓等工作。