新時期做好礦業(yè)權(quán)管理工作任重道遠(yuǎn)

□ 浙江省自然資源廳礦業(yè)權(quán)管理處 呂曉瀾

▲ 湖州新開元航拍

截至2018年底，浙江省已發(fā)現(xiàn)礦種113種，其中查明儲量礦產(chǎn)83種，查明儲量礦區(qū)多為中小型或礦點，大中型規(guī)模較少。總體來說，浙江省礦產(chǎn)資源稟賦具有總量不大種類多、豐欠并存有特色、規(guī)模不大分布廣、家底不厚潛力有、砂石開發(fā)規(guī)模大的特點。2018年，全省礦產(chǎn)開發(fā)總量5.27億噸，其中普通建筑用砂石開發(fā)總量4.35億噸，水泥用灰?guī)r開發(fā)總量0.64億噸，兩礦種開發(fā)總量占全省礦產(chǎn)開發(fā)總量的94.7%。今年1—5月，浙江省共出讓采礦權(quán)17宗，成交出收益8.54億元，出讓砂石礦產(chǎn)資源采礦權(quán)16宗，出讓礦產(chǎn)資源7267.46萬噸。浙江礦業(yè)權(quán)管理工作以統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與資源保障協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，全面謀劃、科學(xué)調(diào)控、主動服務(wù)、深化改革，有力地保障了全省“大灣區(qū)、大花園、大通道、大都市區(qū)”建設(shè)對礦產(chǎn)資源的需求。

一、進(jìn)入新時期，浙江省礦業(yè)權(quán)管理工作有新成效

浙江省自然資源廳成立以來，根據(jù)廳“三定方案”確定的礦業(yè)權(quán)管理職責(zé)，對如何做好全省礦業(yè)權(quán)管理進(jìn)行了認(rèn)真思考、深入謀劃，做了大量工作。

（一）明確礦業(yè)權(quán)管理工作思路

根據(jù)當(dāng)前面臨的形勢，經(jīng)過認(rèn)真研究分析，理清全省礦業(yè)權(quán)管理的總體思路是：以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，緊緊圍繞自然資源管理中心工作，努力實現(xiàn)一個目標(biāo)，爭取破解兩道難題，積極采取三條措施，扎實抓好四項工作，為實現(xiàn)全省“兩個高水平”目標(biāo)提供堅實的礦產(chǎn)資源保障。

1.努力實現(xiàn)一個目標(biāo)。以礦產(chǎn)資源有償使用制度改革為重點，全面建立生態(tài)優(yōu)先、保障有力、綠色發(fā)展、誠信監(jiān)管，符合新時代自然資源管理要求的礦業(yè)權(quán)管理新機(jī)制，是現(xiàn)階段要實現(xiàn)的一個目標(biāo)。

2.努力破解兩道難題。一是通過禁止新設(shè)經(jīng)營性露天礦山礦業(yè)權(quán)、從嚴(yán)管控新設(shè)建設(shè)項目類礦業(yè)權(quán)、大力發(fā)展綠色礦業(yè)等舉措，在落實打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動要求的同時更好地做好礦產(chǎn)資源保障工作，努力破解生態(tài)保護(hù)要求高與資源保障壓力大的難題；二是通過理清工作思路、明晰職責(zé)分工、加強(qiáng)能力建設(shè)、借助支撐力量等措施，努力破解工作職責(zé)與人員力量不匹配的難題。

3.積極采取三條措施。一是建立健全源頭嚴(yán)控、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的礦業(yè)權(quán)管控制度；二是全面建立信息公示、誠信監(jiān)管、聯(lián)合懲戒的礦業(yè)權(quán)監(jiān)管體系；三是深入推進(jìn)礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、礦地綜合開發(fā)利用新途徑、推進(jìn)“最多跑一次”改革和從“網(wǎng)上辦”到“掌上辦”數(shù)字化管理等改革創(chuàng)新。通過這三條措施加快推進(jìn)當(dāng)前的礦業(yè)權(quán)管理工作改革創(chuàng)新。

4.扎實抓好四項工作。一是禁止新設(shè)經(jīng)營性露天礦山礦業(yè)權(quán)，從嚴(yán)管控新設(shè)建設(shè)項目類礦業(yè)權(quán)；二是進(jìn)一步加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)規(guī)范管理，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭出讓；三是推進(jìn)礦地綜合開發(fā)利用，探索礦地融合新模式；四是全面推進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展，不斷提高礦業(yè)權(quán)管理水平。

（二）制定禁止新建露天礦山規(guī)范性文件

為認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院和省人民政府打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動的要求，今年1-3月，浙江省自然資源廳在形成禁止新建露天礦山規(guī)范性文件初稿的基礎(chǔ)上內(nèi)部召開了6次座談討論會，于3月中旬形成征求意見稿，向各市、縣（市、區(qū)）政府、相關(guān)企業(yè)行業(yè)協(xié)會商會和社會公眾廣泛征求意見，反饋意見主要集中在對“禁止新設(shè)露天礦山礦業(yè)權(quán)”有不同看法；4月上旬，專程赴省生態(tài)環(huán)境廳有關(guān)業(yè)務(wù)處當(dāng)面溝通協(xié)調(diào)，就有關(guān)內(nèi)容形成共識；5月初，將送審稿報送省政府辦公廳審查，經(jīng)省司法廳合法性審查通過，省政府同意后下發(fā)；5月22日，出臺了《關(guān)于禁止新建露天礦山嚴(yán)格管控新設(shè)礦業(yè)權(quán)的通知》（浙自然資規(guī)〔2019〕4號），并于當(dāng)晚在浙江衛(wèi)視播報；23日在中宣部學(xué)習(xí)強(qiáng)國浙江學(xué)習(xí)平臺發(fā)布了《即日起浙江全面禁止新建露天礦山》。這個規(guī)范性主要內(nèi)容是禁止新設(shè)經(jīng)營性露天礦山礦業(yè)權(quán)、從嚴(yán)管控新設(shè)建設(shè)項目類礦業(yè)權(quán)、嚴(yán)厲打擊以工程施工為名非法開采礦產(chǎn)資源、切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)四個方面，主要思路是認(rèn)真貫徹落實打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動的要求，同時積極拓展礦產(chǎn)資源保障途徑。

（三）修訂礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則

2018年12月，部下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整<礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則>有關(guān)規(guī)定的通知》（自然資發(fā)〔2018〕175號），取消了礦業(yè)權(quán)交易保證金的條款。因交易保證金這種資金擔(dān)保模式對強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)交易行為約束，遏制競買人擾亂市場交易秩序行為能起到有效作用，如果礦業(yè)權(quán)交易取消資金擔(dān)保，易引發(fā)哄抬競買價格、擾亂市場秩序等違規(guī)事件。經(jīng)認(rèn)真研究，浙江省今年初暫停了礦業(yè)權(quán)出讓交易工作。之后，浙江省自然資源廳與省財政廳、省審計廳、省經(jīng)信廳、省信用中心等多方開展了大量溝通協(xié)商工作，廳主要領(lǐng)導(dǎo)多次親自協(xié)調(diào)，最終將交易保證金的資金擔(dān)保模式調(diào)整為銀行出具保函的資金監(jiān)管模式，明確要求“礦業(yè)權(quán)競買人構(gòu)成違約的，取消其競買人資格，賠償全部損失，并執(zhí)行公共資源交易領(lǐng)域失信懲戒”，在完成征求意見基礎(chǔ)上經(jīng)廳長辦公會議審議，6月5日修訂后的礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易規(guī)則以浙自然資規(guī)〔2019〕5號文件發(fā)布實施。本次調(diào)整了《網(wǎng)上交易規(guī)則（試行）》的第八條、第十七條、第三十一條、第三十七條、第三十八條和第四十四條。刪除了“獲取交易保證金賬號、按時足額繳納交易保證金、競得人資格審查、不予退還其繳納的交易保證金”等內(nèi)容，增加了“信用查驗、選擇合作銀行，并由銀行提供擔(dān)保證明信息至網(wǎng)上交易系統(tǒng)、競得人申請材料復(fù)核、出讓人取消其競買人資格、要求其向出讓人繳納起始價30%的違約金、執(zhí)行公共資源交易領(lǐng)域失信懲戒相關(guān)要求”等規(guī)定。

（四）推進(jìn)礦地綜合開發(fā)利用

2018年2月，原省國土資源廳部署啟動了礦地綜合開發(fā)利用采礦權(quán)試點工作，經(jīng)各縣（市、區(qū)）申報，將24個建筑用砂石采礦權(quán)納入試點，計劃開發(fā)利用礦產(chǎn)資源4.2億噸，提供可利用礦地2.4萬畝。浙江省自然資源廳成立后，為繼續(xù)推進(jìn)這項改革創(chuàng)新舉措，主要做了三方面工作：一是大力推進(jìn)試點工作。截至目前，有8個試點采礦權(quán)已正式實施，共產(chǎn)生礦地5302畝，開采砂石礦產(chǎn)2619萬噸。根據(jù)工作進(jìn)度，今年預(yù)計有5-6個試點將正式實施，未來3年預(yù)計可產(chǎn)生礦地總量近8千畝，預(yù)計可開采砂石超1億噸。同時，初步形成了具有地方特色的礦地綜合開發(fā)利用模式，如南太湖產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)長興分區(qū)廢棄礦地綜合治理項目通過試點實施，計劃提供礦地6000畝，力爭打造全省一流綠色智能制造產(chǎn)業(yè)園。可以說，試點工作取得了初步成效。二是探索完善礦地綜合開發(fā)利用采礦權(quán)管理機(jī)制。在初步總結(jié)各地試點經(jīng)驗與問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確礦地綜合開發(fā)利用采礦權(quán)申報范圍、條件、程序和項目庫管理及組織推進(jìn)等各項要求。目前，浙江各縣（市、區(qū)）共申報2019年度礦地綜合開發(fā)利用采礦權(quán)36個，浙江省自然資源廳正在抓緊研究，擬對礦地綜合開發(fā)利用采礦權(quán)管理制度進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范。

（五）推進(jìn)探礦權(quán)競爭性出讓

浙江省探礦權(quán)管理仍存在有償使用不夠到位、市場競爭不夠充分等問題，為貫徹落實礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的要求，推進(jìn)探礦權(quán)競爭性出讓，今年以來主要做了兩方面的工作：一是開展探礦權(quán)管理制度研究。在全面清理有效探礦權(quán)和現(xiàn)行管理制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)改革要求開展了探礦權(quán)管理制度研究，提出改革思路和意見建議；二是完善探礦權(quán)管理制度。為貫徹原國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》（國土資規(guī)〔2017〕14號），已起草了《加強(qiáng)探礦權(quán)管理工作的通知》正在向全社會公開征求意見，擬從加強(qiáng)新立探礦權(quán)勘查區(qū)塊范圍論證、規(guī)范新立探礦權(quán)勘查出資管理、加強(qiáng)已設(shè)采礦權(quán)外圍探礦權(quán)設(shè)置管理、完善探礦權(quán)保留期間勘查工作管理等方面，對全省探礦權(quán)管理存在的主要問題提出加強(qiáng)管理的措施，即將按照制定規(guī)范性文件的程序要求征求意見。

二、面臨新形勢，浙江省礦業(yè)權(quán)管理工作任重道遠(yuǎn)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)上升到了國家戰(zhàn)略的高度。特別是中央環(huán)保督查后，部分地區(qū)不斷加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，相繼關(guān)停了一些礦山，導(dǎo)致浙江省大部分地區(qū)砂石土礦價值居高不下。因此，如何正確將習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于自然資源管理的重要論述貫徹落實到礦產(chǎn)資源管理工作中，礦業(yè)權(quán)管理必須準(zhǔn)確處理好環(huán)境保護(hù)與資源保障的關(guān)系。

2016年12月29日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕82號），對礦產(chǎn)資源等6類全民所有自然資源有償使用制度改革作出全面部署。2017年2月27日，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》（中辦〔2017〕12號），對礦業(yè)權(quán)管理改革作出了一系列重大部署。2017年4月13日，國務(wù)院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（國發(fā)〔2017〕29號），對礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度進(jìn)行了重新構(gòu)建。以這三個文件為標(biāo)志，新一輪礦產(chǎn)資源管理改革正式拉開了大幕，這是礦業(yè)權(quán)管理面臨的新形勢。

近年來，浙江省“四大建設(shè)”正處于關(guān)鍵時期，對礦產(chǎn)資源特別是砂石礦產(chǎn)的需求十分旺盛，預(yù)計未來三年年均需求量在4億噸左右，不少地方已出現(xiàn)供不應(yīng)求、價格高企，甚至高價都買不到砂石礦產(chǎn)的狀況，少數(shù)地區(qū)因砂石礦產(chǎn)短缺嚴(yán)重影響了重點工程項目建設(shè)進(jìn)度。從浙江省已設(shè)采礦權(quán)的開采能力分析，預(yù)計2019年全省供求基本能達(dá)到平衡，如果不采取有效措施，2020年將可能形成約1.1億噸的供應(yīng)缺口，2021年將可能形成約1.4億噸的供應(yīng)缺口。

綜上所述，當(dāng)前浙江省礦業(yè)權(quán)管理面臨新的形勢，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和礦產(chǎn)資源保障壓力更大，礦產(chǎn)資源有償使用制度改革任務(wù)更重，推進(jìn)“最多跑一次”改革和從“網(wǎng)上辦”到“掌上辦”數(shù)字化管理轉(zhuǎn)型要求更高。浙江省礦業(yè)權(quán)管理工作必須全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，抓好以下四個方面的工作。

（一）認(rèn)真貫徹落實《關(guān)于禁止新建露天礦山嚴(yán)格管控新設(shè)礦業(yè)權(quán)的通知》

近期，自然資源部辦公廳聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部辦公廳向各?。▍^(qū)、市）人民政府辦公廳發(fā)出了《關(guān)于加快推進(jìn)露天礦山綜合整治工作實施意見的函》（自然資辦函〔2019〕819號），進(jìn)一步明確要求嚴(yán)格貫徹《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》（國發(fā)〔2018〕22號），要求嚴(yán)格控制新建露天礦山建設(shè)項目，重點區(qū)域原則上禁止新建露天礦山建設(shè)項目，浙江省自然資源廳《關(guān)于禁止新建露天礦山嚴(yán)格管控新設(shè)礦業(yè)權(quán)的通知》的要求完全符合上述要求。當(dāng)前，正在抓緊制定全省露天礦山綜合整治工作方案，將聯(lián)合省生態(tài)環(huán)境廳提請省政府同意實施。從礦業(yè)權(quán)管理的范疇，要抓好以下三方面的工作。一是嚴(yán)格落實禁止新設(shè)經(jīng)營性露天礦山礦業(yè)權(quán)。加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)監(jiān)管和監(jiān)督檢查，嚴(yán)格禁止新設(shè)經(jīng)營性露天礦山礦業(yè)權(quán)，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)開采。二是嚴(yán)格管控工程性露天礦山礦業(yè)權(quán)。加強(qiáng)廢棄礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)工程項目、建設(shè)工程用地紅線范圍內(nèi)因工程施工開采礦產(chǎn)資源獲得礦產(chǎn)品的建設(shè)項目、礦地綜合開發(fā)利用項目和毗鄰礦區(qū)綜合整治項目這四類礦業(yè)權(quán)的管理，指導(dǎo)各地做好礦業(yè)權(quán)依法設(shè)立，并嚴(yán)格審批。三是完善礦業(yè)權(quán)管理制度。從簡化建設(shè)項目類礦業(yè)權(quán)審批程序、推進(jìn)“最多跑一次”和“網(wǎng)上辦、掌上辦”數(shù)字化管理等改革創(chuàng)新、嚴(yán)格監(jiān)管等方面完善相關(guān)制度。

（二）繼續(xù)推進(jìn)礦地綜合開發(fā)利用

主要是做好以下三方面的工作。一是認(rèn)真總結(jié)試點項目取得的可復(fù)制經(jīng)驗，分析研究存在的主要問題，提出破解問題的對策建議，完成礦地綜合利用的專題調(diào)研報告，并做好典型礦地綜合開發(fā)利用項目總結(jié)推廣。二是研究制定繼續(xù)推進(jìn)礦地綜合開發(fā)利用的制度，在推廣可復(fù)制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擬對項目立項、采礦權(quán)設(shè)置、監(jiān)督管理等方面提出進(jìn)一步的要求。三是轉(zhuǎn)變管理方式，為穩(wěn)步推進(jìn)礦地綜合開發(fā)利用采礦權(quán)管理工作，經(jīng)初步考慮，浙江省自然資源廳層面主要開展政策研究，制定完善符合全省實際的礦地綜合開發(fā)利用政策制度，建立和完善項目庫動態(tài)管理；設(shè)區(qū)市層面在認(rèn)真抓好市本級相關(guān)工作的同時，對所轄縣（市、區(qū)）實施監(jiān)督檢查；縣級層面要對礦地綜合開發(fā)利用項目履行主體責(zé)任，切實按照相關(guān)政策制度真正做好項目的立項工作，嚴(yán)格防范以實施礦地綜合開發(fā)利用項目為名變相違規(guī)新設(shè)露天礦山采礦權(quán)，并在此基礎(chǔ)上，采取有效措施加強(qiáng)項目實施過程的監(jiān)督管理，防止因項目實施引發(fā)違法違規(guī)事件。

（三）全面實施礦業(yè)權(quán)出讓制度改革

中辦國辦《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個?。▍^(qū)）開展試點，今年要在全國推廣實施。自然資源部正在研究制定《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》，已經(jīng)向全社會公開征求意見，即將完成規(guī)范性文件的制定程序并出臺實施。當(dāng)前，浙江省主要是認(rèn)真抓好以下兩方面的工作：一是健全完善礦業(yè)權(quán)出讓管理制度，待自然資源部《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》出臺以后，嚴(yán)格按照礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的要求，梳理存在主要問題，制定一份符合具有浙江省特色的全省礦業(yè)權(quán)出讓管理制度；二是完善探礦權(quán)管理制度，加快完成《加強(qiáng)探礦權(quán)管理工作的通知》相關(guān)程序，在認(rèn)真貫徹落實原國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》的基礎(chǔ)上，切實加強(qiáng)和改進(jìn)全省探礦權(quán)管理工作。