關(guān)于做好房屋征收和拆遷檔案管理工作的思考與建議

□ 麗水市自然資源和規(guī)劃局 金滔慧

近年來(lái)，隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，房屋征收和拆遷成為城市發(fā)展中一項(xiàng)重要工作，在實(shí)施過(guò)程中形成了大量檔案材料，將成為今后城市建設(shè)、發(fā)展和管理不可缺少的歷史依據(jù)和法律憑證。

因此，做好房屋征收和拆遷檔案管理工作十分重要。

一、房屋征收和拆遷檔案管理的現(xiàn)狀

（一）檔案管理不規(guī)范

因未明確房屋征收和拆遷檔案的主管部門(mén)，各地均由檔案材料形成單位分散保管。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，麗水市部門(mén)檔案管理比較規(guī)范，各拆遷公司檔案管理狀況不容樂(lè)觀(guān)：一是無(wú)檔案管理制度，未明確檔案的收集、組卷、歸檔、保管、利用等工作事項(xiàng)。二是未配專(zhuān)職檔案管理員，檔案材料分別存放在各項(xiàng)目拆遷小組的經(jīng)辦人手中，因忙于業(yè)務(wù)工作，根本來(lái)不及完成整理、組卷、歸檔等工作，材料越積越多。三是無(wú)專(zhuān)門(mén)的檔案保管設(shè)備和場(chǎng)所，將材料裝入檔案袋堆放在辦公桌、辦公室角落或鐵皮柜中。四是檔案數(shù)字化程度底，不利于查找、利用；無(wú)查閱制度，查檔不規(guī)范。五是檔案安全隱患大。

（二）監(jiān)管不到位

拆遷公司屬于民營(yíng)單位，檔案管理部門(mén)無(wú)對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管的依據(jù)。而項(xiàng)目業(yè)主單位、征收部門(mén)以抓業(yè)務(wù)為主，無(wú)暇顧及拆遷公司在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中形成大量檔案的管理和監(jiān)管。加之拆遷公司長(zhǎng)期以來(lái)都是重效益、輕檔案的觀(guān)念，對(duì)檔案工作沒(méi)有引起足夠重視，造成了檔案可有可無(wú)、管理松懈的現(xiàn)象普遍存在。

（三）拆遷公司準(zhǔn)入條件底

目前，各級(jí)未出臺(tái)拆遷公司的管理制度。拆遷公司只需辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可，無(wú)準(zhǔn)入條件、業(yè)務(wù)水平、從業(yè)資格等要求，也無(wú)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。以麗水市為例，從1998年至2017年間共成立了3家拆遷公司。2018年，因大力推進(jìn)城中村改造工作，在拆遷任務(wù)量、壓力大的情況下，新成立了4家拆遷公司。一方面加強(qiáng)了麗水市拆遷公司的力量；另一方面因新成立公司人員大多為新聘用的工作人員，對(duì)業(yè)務(wù)不熟悉，無(wú)工作經(jīng)驗(yàn)，未能很好地開(kāi)展工作，更無(wú)精力顧及檔案管理工作。

二、房屋征收和拆遷檔案存在的問(wèn)題

（一）檔案未實(shí)行統(tǒng)一管理

目前，國(guó)家、省、市未出臺(tái)房屋征收和拆遷檔案管理工作規(guī)范性文件，缺乏指導(dǎo)性、操作性，這是導(dǎo)致檔案分散管理的根本原因。

檔案分散在各材料形成單位，一是不符合檔案成套性保管的特點(diǎn)，又增加了檔案的安全隱患。如房屋征收（拆遷）指揮部等臨時(shí)機(jī)構(gòu)形成和保存的檔案，其規(guī)范管理和安全性都不易得到保證，當(dāng)臨時(shí)機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)時(shí)，往往未將檔案及時(shí)組卷移交到檔案管理部門(mén)。各單位存在因檔案材料保管不善，造成檔案丟失或被篡改等安全隱患。二是造成查檔不方便，拆遷戶(hù)和檔案利用單位不知所需材料存放哪個(gè)單位，往往需要跑遍各檔案形成單位，甚至有時(shí)各單位跑遍了，仍未找到檔案材料。不符合檔案統(tǒng)一管理的要求，也不符合“最多跑一次改革”的要求。

（二）檔案管理缺乏專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)，隨意性強(qiáng)

因檔案分散保管，造成檔案管理部門(mén)很難開(kāi)展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使各檔案形成單位呈現(xiàn)出較強(qiáng)的隨意性，主要表現(xiàn)在以下方面。

▲ 檔案查詢(xún)

1.收集的隨意性

因無(wú)檔案收集、歸檔范圍文件作指導(dǎo)，多數(shù)工作人員根據(jù)辦理流程或以文件的形成和積累進(jìn)行收集，也有憑工作經(jīng)驗(yàn)收集的，至于是否收集齊全，沒(méi)有具體文件，無(wú)法核對(duì)。

2.分類(lèi)的隨意性

因無(wú)檔案分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，各檔案形成單位對(duì)檔案的屬性認(rèn)識(shí)和業(yè)務(wù)水平不一致，導(dǎo)致分類(lèi)結(jié)果不同，分類(lèi)方式變得五花八門(mén)。

3.整編方法的隨意性

由于分類(lèi)方法不同，造成檔案組卷方法也不同，案卷整編非常隨意，缺乏必要的基礎(chǔ)整編工作。

（三）不能有效利用檔案資源

由于各單位的收集、保管、利用水平不一致，檔案數(shù)字化程度底，造成檔案查全率和查準(zhǔn)率低，不能發(fā)揮檔案的作用。如檔案整理人員未按“一戶(hù)一檔”的原則進(jìn)行組卷，僅體現(xiàn)拆遷戶(hù)主的安置信息，無(wú)拆遷時(shí)符合安置家庭成員的信息，造成有檔查不出的現(xiàn)象。給今后涉及征收、拆遷安置審查或申請(qǐng)建房審批等工作造成再次安置或?qū)徟穆┒?，將造成?guó)有資產(chǎn)流失，相關(guān)單位工作人員的失職、瀆職等情況發(fā)生。

（四）檔案意識(shí)淡薄，檔案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高

各相關(guān)單位缺乏建立健全檔案管理的意識(shí)，沒(méi)有建立檔案管理機(jī)構(gòu)，對(duì)收集、整理和歸檔等工作缺乏重視，影響了檔案的真實(shí)性、完整性。檔案管理工作以兼職或臨時(shí)性工作人員為主，因此真正投入到檔案工作的時(shí)間和精力十分有限。而許多檔案管理人員沒(méi)有接受過(guò)專(zhuān)門(mén)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)檔案缺乏重要性的認(rèn)識(shí)，缺乏檔案業(yè)務(wù)知識(shí)。

三、做好房屋征收和拆遷檔案的幾點(diǎn)思考與建議

房屋征收和拆遷檔案是涉及人民群眾切身利益的工作，為城市建設(shè)留下真實(shí)的歷史記錄。根據(jù)檔案管理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，筆者提出以下幾點(diǎn)粗淺的思考與建議。

（一）明確管理體制，實(shí)行統(tǒng)一管理制度

房屋征收部門(mén)與檔案管理部門(mén)應(yīng)建立協(xié)同工作機(jī)制，明確分工，即房屋征收部門(mén)應(yīng)主管房屋征收和拆遷檔案工作；檔案管理部門(mén)應(yīng)切實(shí)承擔(dān)對(duì)房屋征收和拆遷檔案工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查工作。房屋征收部門(mén)負(fù)責(zé)審查檔案的完整性、真實(shí)性；檔案管理部門(mén)按照檔案相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查驗(yàn)收，列為年度檔案行政執(zhí)法檢查的重點(diǎn)，嚴(yán)格查處檔案管理工作中違反檔案法律法規(guī)的行為。同時(shí)，建立拆遷公司管理制度，明確履行項(xiàng)目主體的職責(zé)和義務(wù)及檔案管理工作，并接受檔案管理部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督。

由于缺乏健全的管理制度，一些重要文件材料查找不到或無(wú)檔可查的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此要建立健全檔案統(tǒng)一管理制度，將其納入檔案管理部門(mén)進(jìn)館范圍。對(duì)規(guī)定應(yīng)當(dāng)組卷歸檔的材料，必須按照規(guī)定定期向檔案管理部門(mén)移交，實(shí)行統(tǒng)一管理，徹底改變以往分散管理的模式。

（二）制定檔案管理制度

1.制定房屋征收和拆遷檔案收集、歸檔范圍

使各單位收集檔案有依據(jù)。嚴(yán)格執(zhí)行制度，確保檔案材料做到應(yīng)收盡收，防止缺項(xiàng)少頁(yè)等情況發(fā)生。

▲ 為廣大群眾提供查閱利用檔案

2.制定房屋征收和拆遷檔案整理標(biāo)準(zhǔn)

一是統(tǒng)一檔案形成的格式標(biāo)準(zhǔn)二是統(tǒng)一檔案整理標(biāo)準(zhǔn)，遵循文件材料的形成規(guī)律和特點(diǎn)，規(guī)范排列順序、卷內(nèi)目錄等，以解決檔案組卷混亂的問(wèn)題。

3.制定房屋征收和拆遷檔案驗(yàn)收、移交制度

為提高檔案質(zhì)量，實(shí)行檔案驗(yàn)收、移交制度，防止檔案丟失等情況發(fā)生。

（三）加強(qiáng)檔案形成過(guò)程的管理

房屋征收和拆遷檔案是從有型物體消失而積累下來(lái)的原始材料，珍貴程度不言而喻。房屋征收部門(mén)要加強(qiáng)檔案形成過(guò)程的管理和監(jiān)督，制定檔案材料審核制度，做到層層把關(guān)，各級(jí)審核。從項(xiàng)目調(diào)查摸底，繪制征收、拆遷項(xiàng)目房屋平面圖，攝制被征收、拆遷區(qū)域現(xiàn)狀實(shí)況等工作過(guò)程中產(chǎn)生了大量第一手材料。這些材料在形成過(guò)程中要依法依規(guī)，客觀(guān)真實(shí)，完整無(wú)缺，如實(shí)反映現(xiàn)實(shí)情況，真實(shí)記錄歷史原貌，準(zhǔn)確填寫(xiě)補(bǔ)償項(xiàng)目，每一份材料要經(jīng)得起時(shí)間的推敲和考驗(yàn)。

（四）加強(qiáng)對(duì)拆遷公司的管理

在項(xiàng)目業(yè)主單位與拆遷公司在協(xié)議中往往未約定項(xiàng)目檔案的質(zhì)量要求、移交工作等內(nèi)容，故對(duì)項(xiàng)目檔案管理無(wú)約束力。征收部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)拆遷公司的管理，對(duì)檔案管理工作同布置，同檢查，同考核，從源頭開(kāi)始抓好檔案質(zhì)量。建議參照重點(diǎn)工程檔案驗(yàn)收方式，在項(xiàng)目全部安置結(jié)束后3個(gè)月內(nèi)，拆遷公司將項(xiàng)目檔案經(jīng)征收部門(mén)審核簽字后，提交檔案管理部門(mén)驗(yàn)收，業(yè)主單位再根據(jù)驗(yàn)收結(jié)果給予結(jié)算項(xiàng)目剩余委托服務(wù)費(fèi)。如拆遷公司檔案有收集不齊全、組卷不符合規(guī)范，達(dá)不到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的，給予退回按規(guī)范重新組卷。在項(xiàng)目檔案達(dá)到提交驗(yàn)收時(shí)間，而未按時(shí)將檔案提交驗(yàn)收或檔案驗(yàn)收不合格的，征收部門(mén)應(yīng)限制該拆遷公司參加下一項(xiàng)目的招投標(biāo)資格，以此來(lái)約束拆遷公司自覺(jué)、主動(dòng)做好檔案的收集、組卷、歸檔等工作，有效提高檔案的質(zhì)量。

（五）加強(qiáng)檔案管理信息化建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量

為提高房屋征收和拆遷的透明度和公信力，規(guī)范房屋征收、房屋拆遷與補(bǔ)償安置行為，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，大力推進(jìn)房屋征收和房屋拆遷檔案信息化建設(shè)。征收部門(mén)要將存量檔案的數(shù)字化與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)同步進(jìn)行，以利于存量數(shù)據(jù)與增量數(shù)據(jù)的快速整合。在數(shù)字化過(guò)程中將檔案的基本屬性逐條錄入系統(tǒng)，通過(guò)條件搜索和模糊查找、利用檔案，提高工作效率和管理水平。

（六）切實(shí)提高檔案人員的業(yè)務(wù)水平

一是對(duì)房屋征收和拆遷業(yè)務(wù)及檔案管理等知識(shí)進(jìn)行培訓(xùn)，并組織考試，考試合格者取得《房屋征收（拆遷）檔案管理人員上崗證》，未取得上崗證的不得從事該項(xiàng)工作，上崗證實(shí)行一年一考的年審制度，各相關(guān)單位檔案管理人員必須持證上崗，并納入年終考核。二要加強(qiáng)學(xué)習(xí)與業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，提升專(zhuān)業(yè)技能水平，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，提高自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)。三是開(kāi)展檔案技能“大比武”等系列活動(dòng)，作為單位年終評(píng)先評(píng)優(yōu)的首要條件，充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，激發(fā)檔案管理人員的工作積極性。另外，各單位要盡量減少檔案管理人員的流動(dòng)性，安排穩(wěn)定的專(zhuān)職檔案管理人員。

隨著社會(huì)法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，廣大拆遷戶(hù)紛紛依靠法律武器維護(hù)自身權(quán)益，房屋征收和拆遷檔案利用率逐年上升。房屋征收和拆遷檔案是廣大拆遷戶(hù)合法權(quán)益得到保障的第一手材料，是城市發(fā)展變化的有力見(jiàn)證者。加強(qiáng)和規(guī)范房屋征收和拆遷檔案管理工作不容忽視。