農(nóng)村公園景觀用地管理存在問題及對(duì)策建議以紹興市為例

□ 紹興市自然資源和規(guī)劃局 壽程杰

公園景觀是城市建設(shè)的一個(gè)重要功能區(qū)塊，農(nóng)村景區(qū)化是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、實(shí)施鄉(xiāng)村振興政策、改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要舉措之一。近年來，紹興市以“五星達(dá)標(biāo)、3A爭(zhēng)創(chuàng)”、小城鎮(zhèn)綜合整治等為抓手，全域推進(jìn)農(nóng)村景區(qū)化建設(shè)。當(dāng)前，農(nóng)村公園景觀已成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的主要休閑場(chǎng)所、社會(huì)主義新農(nóng)村文化的重要傳播基地，但隨著農(nóng)村公園景觀的陸續(xù)建成和迅速發(fā)展，其統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺位、用地空間后勁不足、建設(shè)用地指標(biāo)缺乏、補(bǔ)償與使用成本偏高等問題也逐漸顯現(xiàn)。為此，我們對(duì)全市景觀用地管理使用情況進(jìn)行了調(diào)研，并就發(fā)現(xiàn)的問題提出了若干思考與建議。

一、農(nóng)村公園景觀用地使用管理中存在的問題

（一）公園建設(shè)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

目前，相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村公園景觀建設(shè)尚無統(tǒng)一規(guī)范要求，審批門檻、程序、資料和管理主體無法統(tǒng)一認(rèn)定，從政策層面可供借鑒和引述的關(guān)于農(nóng)村公園建設(shè)規(guī)模、功能和用地方面的政策依據(jù)較少，項(xiàng)目建設(shè)的隨意性導(dǎo)致違法用地顯現(xiàn)。據(jù)調(diào)查，紹興市有若干公園景觀及綠化美化項(xiàng)目涉嫌違法占用耕地，甚至永久基本農(nóng)田。同時(shí)，由于公園景觀、美化綠化項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，違法發(fā)現(xiàn)時(shí)以建成項(xiàng)目或即將建成項(xiàng)目居多，很少能通過要求復(fù)墾、還綠等措施恢復(fù)耕地原有功能。

▲ 新昌縣梅渚鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治現(xiàn)場(chǎng)

▲ 新昌縣梅渚鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治現(xiàn)場(chǎng)

（二）公園景觀用地空間不足

當(dāng)前永久基本農(nóng)田保護(hù)壓力較大，一定程度上擠壓了村莊發(fā)展空間。如紹興市耕地保有量任務(wù)為288.53萬(wàn)畝，其中永久基本農(nóng)田劃定面積達(dá)到240萬(wàn)畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)到83%。不少村莊周邊已全部被劃為永久基本農(nóng)田進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，項(xiàng)目建設(shè)需要的可拓展空間嚴(yán)重不足，客觀上造成農(nóng)村公園景觀以及綠化、美化項(xiàng)目占用基本農(nóng)田的幾率大幅上升。

（三）公園景觀用地缺少保障

近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村村民對(duì)于公園、停車場(chǎng)的需求日益增加，農(nóng)村建設(shè)適當(dāng)規(guī)模的停車場(chǎng)（曬場(chǎng)）和集中綠化休憩場(chǎng)所的呼聲也比較大，但這些地區(qū)往往土地資源相對(duì)稀缺。以紹興市為例，2014—2018年全市新增建設(shè)用地指標(biāo)10.96萬(wàn)畝，其中耕地7.7萬(wàn)畝，分別比上五年減少21.9%和12%，且主要用于基礎(chǔ)設(shè)施用地、產(chǎn)業(yè)用地、經(jīng)營(yíng)性用地以及農(nóng)民住房等。再加之可補(bǔ)充的耕地后備資源不足，導(dǎo)致公園景觀和綠化美化項(xiàng)目的用地需求難以滿足。

（四）土地使用成本偏高

國(guó)家對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地管理非常嚴(yán)格，征用耕地補(bǔ)償費(fèi)用也非常高。以紹興市為例，占用一畝水田的指標(biāo)費(fèi)用至少在40萬(wàn)元以上，占用一畝旱地的指標(biāo)費(fèi)用至少在25萬(wàn)元以上。農(nóng)村公園景觀和道路綠化帶如果按照建設(shè)用地進(jìn)行合法審批，勢(shì)必會(huì)大幅增加項(xiàng)目建設(shè)成本，增加村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)。

二、完善農(nóng)村公園景觀用地使用管理的政策建議

（一）規(guī)范農(nóng)村公園景觀建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

在對(duì)農(nóng)村公園進(jìn)行科學(xué)定義的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村公園用地功能、規(guī)模分類制定標(biāo)準(zhǔn)，建議按農(nóng)村人口數(shù)量，分檔確定農(nóng)村公園用地允許規(guī)模，規(guī)定用地面積上限，并明確公廁、停車場(chǎng)等硬化面積占總用地比例上限。在設(shè)計(jì)建設(shè)過程中，應(yīng)遵循因地制宜原則，充分利用原有自然環(huán)境（尤其是低丘緩坡）或現(xiàn)有建設(shè)用地（廢棄或低效利用土地、廠房、宅基地等），依山就勢(shì)建設(shè)綠地，減少人工堆造地形，盡量減少占用耕地。

（二）加大農(nóng)村公園景觀用地供給

建議根據(jù)實(shí)際建設(shè)需要，適當(dāng)增加公益建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)，并加快對(duì)各地申報(bào)的公園綠化等民生公益項(xiàng)目農(nóng)轉(zhuǎn)用的審批。對(duì)于公園景觀內(nèi)的公廁、停車場(chǎng)等建構(gòu)筑物用地和硬化土地，建議參照“坡地村鎮(zhèn)”模式，實(shí)行“點(diǎn)式”供地，并在縣一級(jí)或鎮(zhèn)一級(jí)政府內(nèi)部落實(shí)土地指標(biāo)與耕地占補(bǔ)平衡。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村公園景觀用地政策創(chuàng)新

加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，建議設(shè)立專門的綠化用地指標(biāo)，對(duì)農(nóng)村公園景觀用地中的綠化（非硬化）用地實(shí)行差別化管理，如參照“設(shè)施農(nóng)用地”，以“農(nóng)用地”地類認(rèn)定。進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，加快探索全域土地綜合整治、宅基地“三權(quán)分置”與村土地利用規(guī)劃相結(jié)合的實(shí)現(xiàn)方式，通過規(guī)劃管控、合理布局、內(nèi)部挖潛，使農(nóng)村公園景觀用地盡量使用現(xiàn)有集體建設(shè)用地。對(duì)于已經(jīng)建成的公園景觀、綠化美化用地涉及占用永久基本農(nóng)田的，建議實(shí)行永久基本農(nóng)田掛帳，待允許開展永久性基本農(nóng)田補(bǔ)劃時(shí)，對(duì)涉及地塊進(jìn)行補(bǔ)劃。