“困境兒童”保障體系缺什么？

村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣三級(jí)專人負(fù)責(zé)兒童福利，政府部門有事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，兒童福利機(jī)構(gòu)對(duì)孤兒、棄兒、困境兒童等進(jìn)行“兜底”，同時(shí)，能夠向社會(huì)提供特教及康復(fù)治療等擴(kuò)展服務(wù)。

陶進(jìn)認(rèn)為，出現(xiàn)留守兒童問(wèn)題的部分原因是“關(guān)愛(ài)服務(wù)不夠?qū)I(yè)”，專業(yè)社工、心理服務(wù)人員非常欠缺。整個(gè)畢節(jié)市僅有38名注冊(cè)社工，有一家專業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，專業(yè)人才過(guò)于稀缺。

南方周末記者 劉怡仙 汪徐秋林 發(fā)自貴州畢節(jié)

“不太可能（是真的）”。貴州省畢節(jié)市兒童福利院副院長(zhǎng)李婧杰當(dāng)晚看到了網(wǎng)絡(luò)流傳的信息。

2019年6月26日傍晚，一則“畢節(jié)、凱里福利院有未成年兒童被性侵”的消息，在各大社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中迅速傳播。當(dāng)晚，國(guó)家民政部及貴州公安、民政、教育、婦聯(lián)等部門相繼表示詳細(xì)核查。

調(diào)查人員隨即奔赴畢節(jié)當(dāng)?shù)?所兒童福利院、黔東南州6所兒童福利院及5所社會(huì)福利院全面排查。6月27日午間，貴州警方初步查明為謠言，發(fā)帖人趙某某被依法采取強(qiáng)制措施。

調(diào)查結(jié)果驗(yàn)證了李婧杰的判斷。她對(duì)畢節(jié)兒童福利院有底，也常去各縣區(qū)的兒童福利院檢查指導(dǎo)，但覺(jué)得有點(diǎn)冤，這里的兒童福利院已經(jīng)“不是以前大家認(rèn)為的孤兒院了”。

近年來(lái)，全國(guó)各地發(fā)生多起涉及兒童的惡性事件引發(fā)社會(huì)熱議，困境兒童如何保障成為輿論焦點(diǎn)。隨后幾年，從國(guó)家到地方，關(guān)于困境兒童保障的相關(guān)政策陸續(xù)發(fā)布，力圖形成家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的困境兒童保障工作格局，全面改善困境兒童的生活狀況。

2019年5月底，民政部等10部門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），該政策進(jìn)一步明確留守兒童和困境兒童的服務(wù)方向，提出提升未成年救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，加強(qiáng)工作追蹤監(jiān)督，完善兒童督導(dǎo)員、兒童主任工作跟蹤機(jī)制。

在業(yè)界專家看來(lái)，我國(guó)留守兒童和困境兒童服務(wù)正在發(fā)生明顯改變，“整體來(lái)看，我們一直在進(jìn)步?！北本煼洞髮W(xué)中國(guó)公益研究院副院長(zhǎng)高華俊告訴南方周末記者。

福利院和大家想的不一樣

據(jù)畢節(jié)市兒童福利院保安介紹，2019年6月27日一早，排查組來(lái)到畢節(jié)市兒童福利院，一行人共五輛車駛?cè)朐簝?nèi)，排查兩個(gè)多小時(shí)。

畢節(jié)市兒童福利院位于畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)德溪辦事處甲秀村，地理位置較偏僻，從福利院至公交車站需步行15分鐘，目前養(yǎng)育兒童總數(shù)為99名，包括孤兒/棄兒69人、特困供養(yǎng)兒童13名、困境兒童9名、流浪未成年人/兒童4名、托養(yǎng)康復(fù)兒童4名。

這所市級(jí)兒童福利院，2013年7月投入使用，有撫育部、醫(yī)務(wù)室、康復(fù)部、特教部等九個(gè)職能部門，基礎(chǔ)設(shè)施包括醫(yī)療康復(fù)室、兒童健身房、書畫手工室、起居游戲室等功能室。2017年底，畢節(jié)市兒童福利院掛牌“畢節(jié)市特殊教育學(xué)校教學(xué)點(diǎn)”，向收治兒童提供生活認(rèn)知、生活自理、音樂(lè)律動(dòng)、言語(yǔ)、感統(tǒng)訓(xùn)練等教學(xué)課程。

李婧杰告訴南方周末記者，過(guò)往大家提起孤兒院就是收養(yǎng)孤兒、棄兒的地方，但隨著兒童福利政策的深化，福利院正在逐漸轉(zhuǎn)型為專業(yè)的綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，這里不僅養(yǎng)育了孤兒、棄兒，暫時(shí)撫養(yǎng)困境兒童、流浪兒童，還為殘疾兒童提供康復(fù)訓(xùn)練和特殊教育。

據(jù)李婧杰介紹，畢節(jié)兒童福利院目前有一套完整的監(jiān)督機(jī)制來(lái)防止出現(xiàn)侵害兒童事件。硬件上，各個(gè)功能室都安裝了監(jiān)控錄像。2018年改造后，錄像記錄保存時(shí)間從15天延長(zhǎng)至3個(gè)月，以達(dá)到國(guó)務(wù)院于2019年1月1日起正式實(shí)施的《兒童福利機(jī)構(gòu)管理辦法》制定的標(biāo)準(zhǔn)。

日常管理也設(shè)立了三級(jí)輪班制度。第一級(jí)是福利院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)管，遇特殊情況，領(lǐng)導(dǎo)要值班處理；第二級(jí)為值班長(zhǎng)，由行政管理人員24小時(shí)輪班值守；第三級(jí)則是各個(gè)區(qū)域的常規(guī)管理人員，門衛(wèi)、醫(yī)生、護(hù)士等。

在福利院內(nèi)，南方周末記者找到李婧杰所說(shuō)的巡查記錄之一——《教管部巡查臺(tái)賬》，內(nèi)容主要是值班人員依照每?jī)尚r(shí)一次的巡查時(shí)間巡查簽字，填寫在院人數(shù)、用電情況、功能室使用情況及異常情況報(bào)備。

李婧杰介紹，除了日常監(jiān)管，人員資質(zhì)審核也很嚴(yán)格，康復(fù)醫(yī)療師需持醫(yī)師資格證、特教老師需持教師資格證、撫育人員則需民政部門培訓(xùn)考核后頒發(fā)的“孤殘兒童護(hù)理證”?！皼](méi)資質(zhì)我們不敢用。”李婧杰說(shuō)。

而作為福利機(jī)構(gòu)主管部門，畢節(jié)市民政局也經(jīng)常進(jìn)行不定期檢查，包括調(diào)閱監(jiān)控，出入登記記錄等。畢節(jié)市民政局留守科科長(zhǎng)陶進(jìn)告訴南方周末記者，公安部門、消防部門、醫(yī)療防疫、食品安全監(jiān)管部門也會(huì)進(jìn)行不定期的檢查。隨著福利機(jī)構(gòu)功能逐漸豐富，參觀探訪、學(xué)習(xí)交流的人員增多，“有這么多人來(lái)來(lái)往往，很難（存在長(zhǎng)期的兒童侵害事件）”。

漸進(jìn)的兒童福利體系

2015年，畢節(jié)民政局增設(shè)了留守兒童救助科，專門主管留守兒童相關(guān)事務(wù)，陶進(jìn)被調(diào)入該科室工作。

除了增設(shè)科室，縣區(qū)還增設(shè)“留守兒童救助中心”，并著力完善基層兒童福利隊(duì)伍建設(shè)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排兩名專職人員，村居一名專職人員，學(xué)校一名專職人員，工作內(nèi)容即為落實(shí)各項(xiàng)留守兒童及困境兒童的福利政策?！爱?dāng)時(shí)的職能沒(méi)有逐條明確，我們一度考慮給這名專職人員取名‘未成年人保護(hù)專干?！碧者M(jìn)介紹。

2016年，畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)經(jīng)過(guò)摸排留守兒童人數(shù)為66513人，七星關(guān)區(qū)民政局局長(zhǎng)司靜頻為此頭疼，“該怎么做”。當(dāng)年，畢節(jié)市推出《農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作規(guī)范化建設(shè)實(shí)施方案》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、學(xué)校采取“四個(gè)一批”落實(shí)留守兒童有效監(jiān)護(hù)，即勸父母返家照料一批、勸父母攜帶外出一批、委托監(jiān)護(hù)照料一批、機(jī)構(gòu)臨時(shí)管護(hù)一批。

據(jù)司靜頻介紹，每年3月、9月，他們都要進(jìn)行“留守兒童風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，由在校老師、駐村干部、脫貧攻堅(jiān)干部等人組成評(píng)估小組，對(duì)孩子進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！霸儐?wèn)家長(zhǎng)多久給孩子打一次電話，了解監(jiān)護(hù)人年齡、監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力如何等等?！彼眷o頻說(shuō)。他們還建立了留守兒童委托監(jiān)護(hù)臺(tái)賬、留守兒童勸返臺(tái)賬、留守兒童入住福利機(jī)構(gòu)臺(tái)賬，留守兒童基礎(chǔ)信息、父母情況、何時(shí)勸返等信息都記錄在案。2019年，七星關(guān)區(qū)留守兒童人數(shù)降至2015年的一半，最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為35531人。

2017年，畢節(jié)市內(nèi)的兒童福利院也開始調(diào)整職能，市級(jí)兒童福利院主要接收重癥殘疾的孤兒及棄兒，縣級(jí)的福利院主要負(fù)責(zé)健全孩子的日常生活照料。

陶進(jìn)認(rèn)為，這將避免縣級(jí)福利院的重復(fù)投入建設(shè)，也能充分發(fā)揮民政兜底的職能作用，“這次《意見(jiàn)》出臺(tái)，我們底氣更足了”。

在國(guó)家層面，早在2010年，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)與民政部合作的兒童福利示范項(xiàng)目就開始在四川、河南、新疆等5個(gè)省區(qū)的12個(gè)縣、120個(gè)村進(jìn)行推廣。這一項(xiàng)目借鑒了早年“赤腳醫(yī)生”的理念，在村中設(shè)立兒童福利主任。長(zhǎng)期關(guān)注兒童福利領(lǐng)域的高華俊告訴南方周末記者，當(dāng)年的“兒童福利主任”就是后來(lái)全面推廣的村級(jí)“兒童主任”。

2016年，國(guó)務(wù)院在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》中，提出“由村（居）民委員會(huì)委員、大學(xué)生村官或者專業(yè)社會(huì)工作者等擔(dān)（兼）任的兒童福利督導(dǎo)員或兒童權(quán)利監(jiān)察員”，負(fù)責(zé)困境兒童保障政策的宣傳、排查、掌握、告知等日常工作。

“兒童督導(dǎo)員”以及“兒童主任”體系運(yùn)作三年后，據(jù)2019年5月民政部公布數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)已經(jīng)初步配備了4.5萬(wàn)名鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道一級(jí)的兒童督導(dǎo)員，在村（居）這一級(jí)配備了62萬(wàn)名兒童主任，實(shí)現(xiàn)實(shí)名制管理，全部錄入了全國(guó)的兒童主任、兒童督導(dǎo)員的信息系統(tǒng)。

同時(shí)，政策要求進(jìn)一步在全國(guó)所有村（居）一級(jí)設(shè)立“兒童主任”，具體負(fù)責(zé)村（居）農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)工作；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)設(shè)立“兒童督導(dǎo)員”，具體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的關(guān)愛(ài)服務(wù)工作。

陶進(jìn)將這套體系理解為“有人有陣地”。

“有人”是村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣兩級(jí)有專人負(fù)責(zé)兒童福利，政府部門有事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?！坝嘘嚨亍笔悄軌蛞劳袃和议_展親子教育、文體活動(dòng)、家庭監(jiān)護(hù)職責(zé)指導(dǎo)等關(guān)愛(ài)活動(dòng)。最后由兒童福利機(jī)構(gòu)對(duì)孤兒、棄兒、困境兒童等進(jìn)行“兜底”，同時(shí)，能夠向社會(huì)提供特教及康復(fù)治療等擴(kuò)展服務(wù)。

急需專業(yè)服務(wù)

在陶進(jìn)看來(lái)，前些年個(gè)別地方發(fā)生留守兒童問(wèn)題的部分原因是“關(guān)愛(ài)服務(wù)專業(yè)力量不足”，欠缺專業(yè)社工、專業(yè)心理專家的服務(wù)。目前，整個(gè)畢節(jié)市僅有38名注冊(cè)社工，一家專業(yè)的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，專業(yè)人才非常稀缺。

解決專業(yè)問(wèn)題，也是高華俊眼中的重要問(wèn)題?！澳壳皝?lái)看，兒童主任在數(shù)量上已經(jīng)達(dá)到了，但實(shí)際上有很多兼職人員，只有兩三萬(wàn)人真正受過(guò)職業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)?！?/p>

高華俊認(rèn)為，兒童主任實(shí)際是一個(gè)兒童社工，“一定要專職”，因?yàn)閮和魅我坝泄ぷ魇謨?cè)，懂得怎么去關(guān)心兒童，怎么上報(bào)信息，怎么協(xié)助兒童和家庭解決問(wèn)題”，這些工作都需要進(jìn)行培訓(xùn)，需要大量的專業(yè)技能和時(shí)間。

針對(duì)培訓(xùn)，北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院已經(jīng)有一套完整的培訓(xùn)教材體系，其技術(shù)支持由專家教授提供，包括三個(gè)方面，一是對(duì)兒童主任的工作進(jìn)行指導(dǎo)和檢查督促，提供操作手冊(cè)和使用說(shuō)明；二是指導(dǎo)組織項(xiàng)目地區(qū)兒童及家庭的基線調(diào)查；三是組織培訓(xùn)并頒發(fā)證書。

如何更快更廣泛地復(fù)制這套培訓(xùn)模式，他們決定跟社會(huì)組織合作，社會(huì)組織能夠做項(xiàng)目設(shè)計(jì)和項(xiàng)目管理，并且會(huì)籌款，是很好的合作伙伴，“中國(guó)扶貧基金會(huì)的‘童伴媽媽就是和我們合作的項(xiàng)目，與此同時(shí)還有愛(ài)佑基金會(huì)等機(jī)構(gòu)?！?/p>

2016年底，貴州省民政廳與中國(guó)扶貧基金會(huì)合作，在全省100個(gè)村居落地“童伴計(jì)劃”，畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)及大方縣分別申請(qǐng)10個(gè)試點(diǎn)。

該項(xiàng)目由中國(guó)扶貧基金會(huì)籌資，北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院提供技術(shù)指導(dǎo)。七星關(guān)區(qū)按照“童伴計(jì)劃”項(xiàng)目的搭建框架，即采取“一個(gè)人（即童伴媽媽，相當(dāng)于兒童主任），一個(gè)家（即童伴之家），一條紐帶（即多部門聯(lián)動(dòng)的兒童福利服務(wù)體系）”的模式，建立留守兒童監(jiān)護(hù)網(wǎng)絡(luò)。

在陶進(jìn)眼中，“童伴媽媽”具備了一定的專業(yè)知識(shí)，兒童工作離不開專業(yè)的社工人才和心理學(xué)人才。陶進(jìn)曾上過(guò)“童伴媽媽”的培訓(xùn)課程，一堂角色扮演的課程令他印象深刻，如何在角色互換間體察兒童心理，發(fā)現(xiàn)兒童需求，介入解決都有一定的專業(yè)性。

41歲的許世琴是七星關(guān)區(qū)周家橋社區(qū)的“童伴媽媽”，服務(wù)社區(qū)內(nèi)210多個(gè)孩子。南方周末記者到訪時(shí)已是暑期，童伴之家不到一百平米的空間里，來(lái)了二十多個(gè)孩子。在這里彈琴、玩積木、看書，童伴之家提供相應(yīng)的圖書及用具。

許世琴早年在外打工，孩子成了留守兒童。2016年，回家一年多的許世琴得知“童伴計(jì)劃”招募，便報(bào)名參加。2016年11月起，她先后到貴陽(yáng)進(jìn)行了六次培訓(xùn)，內(nèi)容涵蓋了初期的兒童基本情況調(diào)研、兒童信息錄入、中期的活動(dòng)開展、兒童權(quán)利等。

“希望能借此培養(yǎng)一批具備社工基本知識(shí)的‘赤腳社工?！彼眷o頻稱這些“赤腳社工”說(shuō)不上專業(yè)，但能達(dá)到基礎(chǔ)兒童的工作要求。

但眼前還有一個(gè)問(wèn)題，這些“赤腳社工”的薪酬有缺口。

畢節(jié)市共3651個(gè)村居，應(yīng)配備3651名兒童主任，與中國(guó)扶貧基金會(huì)試點(diǎn)為20個(gè)，這20位童伴媽媽每個(gè)月有1800元薪資，由中國(guó)扶貧基金會(huì)資助。在此之外，其他三千余名兒童主任都是“志愿者”，全市僅有威寧縣為“兒童主任”發(fā)放酬勞，每月200元。

“沒(méi)有薪酬就留不住人?！碧者M(jìn)很擔(dān)心。他希望能發(fā)揮“中央財(cái)政困難救助補(bǔ)助資金”作用，為兒童主任爭(zhēng)取酬勞。

推行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)

下個(gè)月，畢節(jié)市兒童福利院將根據(jù)殘聯(lián)的委托，接收5-6名殘疾孩子到福利院進(jìn)行康復(fù)治療。李婧杰認(rèn)為這是兒童福利機(jī)構(gòu)拓展集養(yǎng)、治、教、康于一體的社會(huì)服務(wù)功能的體現(xiàn)之一。

根據(jù)現(xiàn)有困境兒童福利體系和政策規(guī)劃，福利院將進(jìn)行轉(zhuǎn)型，成為專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。高華俊認(rèn)為，理想的情況是孩子在家庭里成長(zhǎng)，“兒童福利院是養(yǎng)育孤兒最后一個(gè)托底機(jī)構(gòu)”。福利院作為國(guó)家福利機(jī)構(gòu)，同時(shí)需要進(jìn)一步提升專業(yè)能力。

高華俊解釋，十幾年前，兒童福利機(jī)構(gòu)的前身是社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，主要向城市地區(qū)服務(wù)，在農(nóng)村地區(qū)則由敬老院來(lái)承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)老年人、殘疾人和未成年人等無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人的“三無(wú)”群體的贍養(yǎng)和撫養(yǎng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，殘疾人、精神病人、兒童逐漸成立了專門的撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)。

逐漸分流的過(guò)程中，專門的兒童福利機(jī)構(gòu)，包括兒童福利院和兒童救助中心，開始配備了護(hù)士、康復(fù)師、社工以及相應(yīng)的治療觀察設(shè)施，相應(yīng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也就慢慢形成。

2019年，民政部首部《兒童福利機(jī)構(gòu)管理辦法》正式實(shí)施，向全國(guó)開始推行兒童福利機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)，在高華俊看來(lái)，這種國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的推行，是一種進(jìn)步。

作為基層民政干部，陶進(jìn)則希望，能夠持續(xù)發(fā)展專業(yè)兒童保護(hù)的人才，購(gòu)買專業(yè)的社會(huì)組織培訓(xùn)，擴(kuò)大基層的社工力量。目前，專業(yè)化將成為我國(guó)困境兒童保護(hù)面臨的新挑戰(zhàn)。