我國(guó)乳業(yè)發(fā)展政府激勵(lì)性規(guī)制的主要實(shí)踐及啟示

郝曉燕，魏文奇

（內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，呼和浩特010051）

0 引 言

新中國(guó)成立到今天，經(jīng)過(guò)近70年的發(fā)展中國(guó)已經(jīng)從一個(gè)貧乳國(guó)家變成全球第三大產(chǎn)乳國(guó)。從發(fā)展來(lái)看，奶牛存欄數(shù)由新中國(guó)成立之初的12萬(wàn)頭增加到2017年的1 340萬(wàn)頭，增長(zhǎng)率高達(dá)110多倍；奶類(lèi)總產(chǎn)量更是由新中國(guó)成立之初的21.7萬(wàn)t增長(zhǎng)到2017年的3 648萬(wàn)t。新中國(guó)成立之初我國(guó)人均奶制品消費(fèi)量?jī)H為0.37 kg左右，2017年達(dá)36.9 kg。伊利、蒙牛兩家龍頭企業(yè)分別以年銷(xiāo)售額99億美元和88億美元位列世界乳業(yè)的第9和第10名。我國(guó)乳業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，相關(guān)的利益主體涉及乳品制造企業(yè)、奶農(nóng)、奶站、奶牛養(yǎng)殖戶(hù)、零售商、投資者、政府等，面對(duì)日益復(fù)雜的乳業(yè)大環(huán)境，對(duì)政府規(guī)制提出了更高的要求。

1 我國(guó)乳業(yè)發(fā)展政府規(guī)制的總況

我國(guó)乳業(yè)發(fā)展起步較晚，對(duì)乳業(yè)發(fā)展的規(guī)制也在逐步完善，文章以2008年三聚氰胺事件為分界點(diǎn)，對(duì)我國(guó)乳業(yè)發(fā)展的政府規(guī)制狀況進(jìn)行介紹。

1.1 政府規(guī)制溯源

我國(guó)最早的乳品安全規(guī)制,可追溯到1958年由當(dāng)時(shí)的輕工業(yè)部食品工業(yè)局頒布的《乳制品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及檢驗(yàn)方法》，該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)乳和乳制品在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上提出了有效的依據(jù)[1]此后20多年間國(guó)家沒(méi)有頒布與乳業(yè)相關(guān)的法律政策，直到1980年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)行《獸藥管理暫行條例》，而7年后的1987年5月才出臺(tái)《獸藥管理?xiàng)l例》。這7年間只出臺(tái)了一項(xiàng)有關(guān)乳業(yè)的政策，為1983年9月衛(wèi)生部發(fā)布《混合消毒牛乳暫行衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生管理辦法》。到1984年7月，國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在《1991年至2000年全國(guó)食品工業(yè)發(fā)展綱要》中首次將乳制品工業(yè)作為行業(yè)發(fā)展方向和重點(diǎn)。1988年4月,衛(wèi)生部發(fā)布《混合消毒牛乳衛(wèi)生管理辦法》、1990年11月衛(wèi)生部發(fā)布《乳與乳制品衛(wèi)生管理辦法》、1991年3月發(fā)布《乳品廠衛(wèi)生規(guī)范》。

在1998年頒布的《當(dāng)前國(guó)家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》將乳業(yè)作為重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。1998年以后我國(guó)乳業(yè)相關(guān)政策及其管理?xiàng)l例陸續(xù)出臺(tái)。三聚氰胺事件前1998-2007年我國(guó)乳業(yè)的相關(guān)政策及其管理?xiàng)l例,如表1所示。

1.2 我國(guó)乳業(yè)發(fā)展政府規(guī)制的現(xiàn)狀（2008-2017年）

三聚氰胺事件發(fā)生后,國(guó)家和地方出臺(tái)一系列政策來(lái)對(duì)乳品安全進(jìn)行規(guī)制。2008-2017年，國(guó)家各部門(mén)共頒布126項(xiàng)乳業(yè)安全規(guī)制措施，其中在奶源方面，對(duì)奶畜養(yǎng)殖者、奶畜養(yǎng)殖場(chǎng)、畜牧獸醫(yī)人員、生鮮乳收

表1 1998-2007年我國(guó)乳業(yè)的相關(guān)政策及其管理?xiàng)l例[1]

購(gòu)站成立條件、生鮮乳的檢測(cè)、收購(gòu)、運(yùn)輸都已進(jìn)行規(guī)制。在乳制品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的規(guī)制也較為完善；在銷(xiāo)售方面規(guī)制較少，只涉及到發(fā)生食品安全事故后的召回機(jī)制。政府在乳品安全規(guī)制方面主要采用行政法律性工具，如圖1所示。

圖1 行政法律性工具圖

在2008年至2017國(guó)家各部門(mén)頒布的126項(xiàng)乳業(yè)政策及其管理?xiàng)l例中專(zhuān)門(mén)針對(duì)乳業(yè)發(fā)展的有23項(xiàng)法律行政法規(guī)，分別為國(guó)務(wù)院令6部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)總局1部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局5部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)1部、農(nóng)業(yè)部3部、衛(wèi)生部3部、工業(yè)和信息化部3部、多部門(mén)聯(lián)合發(fā)布1部。具體如圖2、圖3所示。

圖2中數(shù)據(jù)為農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等部門(mén)資料整理所得。

圖3中數(shù)據(jù)為農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等部門(mén)資料整理所得。（注：2018年3月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局組建為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局）

2 我國(guó)乳業(yè)發(fā)展政府激勵(lì)性規(guī)制的主要實(shí)踐

圖2 2008年-2017年國(guó)家各部門(mén)共頒布126項(xiàng)乳業(yè)主要政策及其管理?xiàng)l例

圖3 2008-2017年乳業(yè)規(guī)制法律行政法規(guī)數(shù)量

我國(guó)政府在保障乳品安全方面出臺(tái)了大量強(qiáng)制性規(guī)制措施，同時(shí)為了促進(jìn)乳業(yè)發(fā)展也陸續(xù)頒布了一些激勵(lì)性的政策法規(guī)和措施。文章從政策法規(guī)和財(cái)政補(bǔ)貼這兩方面介紹促進(jìn)我國(guó)乳業(yè)發(fā)展的政府激勵(lì)性規(guī)制的主要實(shí)踐。

2.1 政策法規(guī)方面的激勵(lì)性規(guī)制

目前我國(guó)政府在政策法規(guī)方面對(duì)乳業(yè)的激勵(lì)性規(guī)制主要在奶源和企業(yè)兩大方面，具體如圖4所示。

在梳理的針對(duì)乳業(yè)頒布的23項(xiàng)法律行政法規(guī)中包含60條激勵(lì)性規(guī)制措施，其中鼓勵(lì)廢棄物綜合利用10條、乳制品加工企業(yè)9條、先進(jìn)技術(shù)6條、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)5條、畜禽養(yǎng)殖污染防治6條、規(guī)模養(yǎng)殖4條、節(jié)能環(huán)保4條、草原建設(shè)3條、畜禽繁育3條、生鮮乳收購(gòu)站3條、奶源基地建設(shè)5條、人才培養(yǎng)2條。具體如圖5所示。

圖4 政府激勵(lì)性規(guī)制類(lèi)別

圖5 激勵(lì)性規(guī)制數(shù)量及種類(lèi)

2.2 財(cái)政補(bǔ)貼方面的激勵(lì)性規(guī)制

為了進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)乳業(yè)安全穩(wěn)健的發(fā)展，國(guó)家對(duì)涉及乳業(yè)發(fā)展的部分環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼，以激勵(lì)相關(guān)從業(yè)人員從農(nóng)田到餐桌為乳品安全保駕護(hù)航。目前國(guó)家對(duì)乳業(yè)發(fā)展給予的財(cái)政支持主要集中在上游部分的飼料、奶牛養(yǎng)殖、農(nóng)機(jī)具、動(dòng)物防疫等方面。在2008年前財(cái)政補(bǔ)貼主要集中在畜牧良種、畜牧標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖、后備母牛補(bǔ)貼政策、奶牛生產(chǎn)性能測(cè)定補(bǔ)貼、動(dòng)物防疫補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策，2010年后開(kāi)始在苜蓿發(fā)展、草原生態(tài)保護(hù)方面實(shí)施補(bǔ)助。

我國(guó)從2005年開(kāi)始實(shí)施畜牧良種補(bǔ)貼項(xiàng)目試點(diǎn)工作，試點(diǎn)工作取得了良好的成績(jī)，補(bǔ)貼范圍由最初的4省區(qū)15個(gè)縣發(fā)展到奶牛的全面覆蓋，補(bǔ)貼資金從最初的1500萬(wàn)逐年增加到2012年的12億，隨后幾年，補(bǔ)貼金額均為12億元，補(bǔ)貼畜種也是不斷增加，由單一的荷斯坦奶牛擴(kuò)大到乳用西門(mén)塔爾牛和牦牛；奶牛標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)（場(chǎng)）建設(shè)項(xiàng)目從2008年中央財(cái)政安排2億元資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)始，隨后補(bǔ)貼資金逐漸增加，到16年中央財(cái)政總計(jì)已經(jīng)安排了76.06億元，對(duì)奶牛標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)起到了很好的促進(jìn)作用，具體補(bǔ)貼金額如圖6所示。

我國(guó)動(dòng)物防疫補(bǔ)助政策從2004年提出發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)形成五大類(lèi)別，這其中包括促進(jìn)乳業(yè)發(fā)展的補(bǔ)助措施，例如對(duì)牛類(lèi)發(fā)生疫病進(jìn)行強(qiáng)制免疫的補(bǔ)助政策、對(duì)有疫病的奶牛進(jìn)行捕殺的補(bǔ)助政策以及對(duì)從事于基層工作的動(dòng)物防疫工作人員的補(bǔ)助；高質(zhì)量的原奶離不開(kāi)優(yōu)質(zhì)的飼料，我國(guó)從2012年開(kāi)始實(shí)行“振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動(dòng)”，努力提高我國(guó)優(yōu)質(zhì)苜蓿產(chǎn)量，減少對(duì)進(jìn)口苜蓿的依賴(lài)。在每年3億元的財(cái)政支持下，我國(guó)優(yōu)質(zhì)苜蓿產(chǎn)量逐年增加。具體苜蓿產(chǎn)量如圖7所示。

圖6 畜牧標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖補(bǔ)貼金額

圖7 2011-2016年全國(guó)優(yōu)質(zhì)苜蓿產(chǎn)量

隨著畜牧業(yè)的發(fā)展進(jìn)程加快，草原生態(tài)環(huán)境日益惡化。2011年起我國(guó)全面建立草原生態(tài)保護(hù)機(jī)制。2012年，實(shí)施范圍從最初的8個(gè)省區(qū)擴(kuò)大到全國(guó)13個(gè)?。▍^(qū)）。在該政策的支持下，我國(guó)草原植被狀況明顯好轉(zhuǎn)。補(bǔ)償金額具體如圖8所示；我國(guó)從2008年開(kāi)始實(shí)行奶牛政策性保險(xiǎn)制度，保費(fèi)逐年增加，覆蓋范圍日益擴(kuò)大，補(bǔ)貼品種逐漸增加。截止到目前中央財(cái)政提供保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的品種包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和森林3大類(lèi)共15個(gè)品種，其中包含奶牛、牦牛。該措施對(duì)于保障奶農(nóng)收入，穩(wěn)定奶業(yè)發(fā)展具有重要意義。

圖8 草原生態(tài)補(bǔ)償金額

我國(guó)從2004年起實(shí)施農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策。2008年開(kāi)始奶牛養(yǎng)殖機(jī)具納入補(bǔ)貼種類(lèi)，例如擠奶機(jī)。此后對(duì)畜牧養(yǎng)殖機(jī)械補(bǔ)貼種類(lèi)逐漸增加,各省區(qū)還可以根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，添加部分機(jī)具種類(lèi)；2008年起中央財(cái)政開(kāi)始實(shí)施奶牛生產(chǎn)性能測(cè)定補(bǔ)貼項(xiàng)目，當(dāng)年有近600個(gè)牛場(chǎng)25萬(wàn)頭奶牛參與測(cè)定；國(guó)務(wù)院在2007年提出實(shí)施后備母牛補(bǔ)貼政策，可獲得補(bǔ)貼的后備母牛是指進(jìn)行了良種授精的母牛產(chǎn)下的犢牛，每頭犢牛可以獲得由各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的一次性補(bǔ)貼500元[2]。

3 國(guó)外乳業(yè)發(fā)展激勵(lì)性規(guī)制的主要實(shí)踐

國(guó)外乳品安全的政府激勵(lì)性規(guī)制比較成熟，文章選取發(fā)達(dá)國(guó)家中的美國(guó)、日本以及歐盟對(duì)其規(guī)制進(jìn)行介紹。

3.1 美國(guó)乳業(yè)發(fā)展政府激勵(lì)性規(guī)制的主要實(shí)踐

美國(guó)是一個(gè)產(chǎn)奶大國(guó)也是一個(gè)用奶大國(guó)，奶業(yè)支持政策主要體現(xiàn)為對(duì)內(nèi)鼓勵(lì)奶農(nóng)生產(chǎn)，對(duì)外提高乳品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，具體分為三個(gè)階段。

第一階段價(jià)格支持階段（1933-2001）。這期間政府收購(gòu)所有在支持價(jià)格沒(méi)有售賣(mài)出去的牛奶，通過(guò)實(shí)行邊境貿(mào)易政策和國(guó)內(nèi)政策嚴(yán)格控制進(jìn)口，確保奶農(nóng)的收益[3]。

第二階段收入補(bǔ)貼階段（2002-2008）。該階段在第一階段的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建乳制品收入損失補(bǔ)償項(xiàng)目（milk Incom e Loss Contract,，miLC）來(lái)管理價(jià)格波動(dòng)，降低奶農(nóng)收入風(fēng)險(xiǎn)[4]。

第三階段是利潤(rùn)保障階段（2008至今）。美國(guó)在2014年對(duì)農(nóng)業(yè)法案又進(jìn)行了改革，具體改革措施包括取消乳制品收入損失補(bǔ)償和價(jià)格支持扶持計(jì)劃，新增與飼料成本掛鉤的乳制品利潤(rùn)保障項(xiàng)目（M argin Protection Program，M PP）以及對(duì)奶產(chǎn)品的利潤(rùn)進(jìn)行了很好保障的乳制品捐贈(zèng)項(xiàng)目[5]（Dairy Product Donation Program,，DPDP）。

3.2 日本乳業(yè)發(fā)展政府激勵(lì)性規(guī)制的主要實(shí)踐

日本政府對(duì)乳業(yè)安全的激勵(lì)性規(guī)制主要有生產(chǎn)和收入補(bǔ)貼、供給限額補(bǔ)貼、環(huán)境項(xiàng)目補(bǔ)貼、學(xué)校食堂用奶補(bǔ)貼和保險(xiǎn)補(bǔ)貼這幾種方式[6]。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格較低，乳業(yè)生產(chǎn)者利益受損時(shí)，政府按指導(dǎo)價(jià)購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃內(nèi)奶制品。為了避免奶農(nóng)過(guò)度養(yǎng)殖，過(guò)度放牧以及減少政府財(cái)政壓力提出供給限額政策，奶農(nóng)在規(guī)定供給范圍內(nèi)將收到一定的補(bǔ)貼。隨著乳業(yè)發(fā)展進(jìn)程的加快，環(huán)境問(wèn)題也日益顯著。日本政府對(duì)適度放牧，適度的草場(chǎng)規(guī)模等進(jìn)行環(huán)境項(xiàng)目補(bǔ)貼。對(duì)學(xué)校食堂用奶以及社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)牛奶提供保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

3.3 歐盟乳業(yè)發(fā)展政府激勵(lì)性規(guī)制的主要實(shí)踐

歐盟對(duì)乳業(yè)的扶持以共同農(nóng)業(yè)政策為依據(jù)，主要包括價(jià)格支持、生產(chǎn)配額、直接支付、“交叉達(dá)標(biāo)”機(jī)制。歐盟于1968年后開(kāi)始對(duì)奶業(yè)實(shí)施價(jià)格支持政策，這一政策使得歐盟成員國(guó)的乳制品價(jià)格大大高于世界市場(chǎng)價(jià)格[7]，使得乳業(yè)工作者的收入增加。同時(shí)，在進(jìn)出口方面，歐盟對(duì)一些奶制品通過(guò)征收關(guān)稅的形式抑制出口，對(duì)另外一些奶制品的出口進(jìn)行鼓勵(lì)，而對(duì)進(jìn)口奶制品普遍征收進(jìn)口稅。1984年4月1日開(kāi)始實(shí)行牛奶配額制是為了解決政府面對(duì)高產(chǎn)出付出的高額補(bǔ)貼而采取的限制牛奶產(chǎn)量的政策。

2003年歐盟開(kāi)啟新一輪的奶業(yè)政策改革，改革后的政策演化為與產(chǎn)量脫鉤的直接支付，同時(shí)由于環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，歐盟引入了交叉達(dá)標(biāo)機(jī)制。最初農(nóng)場(chǎng)主得到的直接付款稱(chēng)為牛奶保險(xiǎn)費(fèi)，以農(nóng)場(chǎng)主手中所擁有的配額為依據(jù)，這些支付用來(lái)補(bǔ)償干預(yù)價(jià)格減少而帶來(lái)的損失[8]。在牛奶配額制取消后，成員國(guó)的直接支付逐漸與生產(chǎn)脫鉤，變?yōu)楦鶕?jù)農(nóng)村土地面積以固定費(fèi)率進(jìn)行補(bǔ)貼?！敖徊孢_(dá)標(biāo)”機(jī)制是將發(fā)放給農(nóng)民的補(bǔ)貼資金與農(nóng)業(yè)環(huán)境、生物多樣性、保障動(dòng)物福利等方面掛鉤。

4 啟示及主要建議

4.1 啟示

我國(guó)政府對(duì)乳業(yè)發(fā)展的激勵(lì)性規(guī)制政策不多且大都是原則性的建議，具體的措施方法很少。國(guó)外乳業(yè)發(fā)展政府的激勵(lì)性規(guī)制對(duì)內(nèi)有具體的產(chǎn)量?jī)r(jià)格扶持計(jì)劃，對(duì)外努力提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，有相應(yīng)的進(jìn)出口關(guān)稅政策來(lái)維護(hù)本國(guó)乳業(yè)生產(chǎn)者的利益。

（1）價(jià)格支持。國(guó)外的乳業(yè)支持政策目標(biāo)清晰，政策執(zhí)行具有連貫性和延續(xù)性，而我國(guó)在價(jià)格支持方面幾乎沒(méi)有扶持政策，追溯到新中國(guó)成立后，從上世紀(jì)50-80年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家對(duì)奶價(jià)實(shí)行統(tǒng)一控制，買(mǎi)賣(mài)價(jià)格基本上是政府部門(mén)統(tǒng)一制定[9]。到80年代后，大部分地區(qū)的奶價(jià)和飼料價(jià)格逐步放開(kāi)，但諸如北京、上海這樣的大都市仍舊由當(dāng)?shù)卣▋r(jià)。而從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期執(zhí)行到上世紀(jì)90年代初期的以奶換料飼料供給政策，隨著原奶收購(gòu)價(jià)逐步開(kāi)放，該政策也就取消。進(jìn)入新世紀(jì)后，奶價(jià)就由市場(chǎng)供求關(guān)系的發(fā)展決定，直到2008年發(fā)生三聚氰胺事件后，原料奶價(jià)格劇烈動(dòng)蕩，國(guó)家為維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定，相關(guān)部門(mén)發(fā)出通知建立原料奶價(jià)格協(xié)調(diào)機(jī)制，但該機(jī)制遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到價(jià)格支撐的程度。

（2）進(jìn)出口關(guān)稅。在進(jìn)出口關(guān)稅方面，國(guó)際上乳制品的進(jìn)口關(guān)稅平均為55.6%，美國(guó)、歐盟、日本實(shí)施的平均乳制品進(jìn)口關(guān)稅為74.9%，我國(guó)乳制品平均實(shí)施關(guān)稅只有12.2%[10]。在缺乏相關(guān)關(guān)稅保護(hù)的情況下，在2008-2017年，我國(guó)乳制品進(jìn)口量由35.11萬(wàn)t增加到217.5萬(wàn)t，年均增長(zhǎng)18.24%。

我國(guó)不僅沒(méi)有對(duì)乳制品進(jìn)出口實(shí)施保護(hù)政策，反而由于我國(guó)在奶牛養(yǎng)殖、飼料供給等方面物化投入成本過(guò)高的實(shí)際情況下，不少企業(yè)采取進(jìn)口原料奶及其乳制品來(lái)降低成本提高利潤(rùn)，以致于出現(xiàn)奶農(nóng)將原奶倒入山溝的現(xiàn)象。與國(guó)外相比，我國(guó)在進(jìn)出口乳業(yè)政策方面對(duì)乳業(yè)生產(chǎn)者權(quán)益保障力度嚴(yán)重不足。

4.2 主要建議

（1）規(guī)制主體由單一向多元化轉(zhuǎn)型。我國(guó)目前的規(guī)制主體還是以政府為主的單一主體，2008年三聚氰胺事件使得我國(guó)強(qiáng)制性規(guī)制進(jìn)一步加強(qiáng)，2008-2017年，國(guó)家各部門(mén)頒布了126項(xiàng)乳業(yè)政策及其管理?xiàng)l例，但是乳制品安全問(wèn)題仍舊頻繁發(fā)生。2010年7月，三聚氰胺超標(biāo)奶粉事件“卷土重來(lái)”、2011年12月發(fā)生牛奶黃曲霉毒素超標(biāo)事件、2012年7月南山奶粉含強(qiáng)致癌黃曲霉毒素M 1超標(biāo)。

這一事實(shí)表明，多元化規(guī)制主體的協(xié)同治理已經(jīng)迫在眉睫。要實(shí)現(xiàn)主體多元化，就需要政府在強(qiáng)化強(qiáng)制性規(guī)制措施的同時(shí)，更加在激勵(lì)性規(guī)制方面有所作為，鼓勵(lì)企業(yè)以及第三方諸如奶業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、社會(huì)媒體等多方參與，實(shí)現(xiàn)乳品企業(yè)自我約束、自我規(guī)制[11]。政府獨(dú)自監(jiān)管整個(gè)市場(chǎng)壓力很大，難免會(huì)有疏漏的地方，企業(yè)與乳品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)積極參與規(guī)制治理，變被動(dòng)遵守為主動(dòng)參與。

乳品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)組織作用，把企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)等組織起來(lái)，而企業(yè)在遵守相關(guān)規(guī)定的同時(shí)積極進(jìn)行自我約束管理，提高整個(gè)行業(yè)的自律水平[12]。消費(fèi)者以及社會(huì)媒體積極參與，維護(hù)自己的合法權(quán)益，從而形成一個(gè)良性循環(huán)，減輕政府監(jiān)管壓力，保障乳業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展。

（2）規(guī)制手段由以強(qiáng)制性為主到與激勵(lì)性規(guī)制手段雙管齊下。強(qiáng)制性為主的政府規(guī)制面對(duì)日益復(fù)雜的安全風(fēng)險(xiǎn)因素和緊缺的規(guī)制資源有些力不從心，而激勵(lì)性規(guī)制手段的靈活運(yùn)用即能有效緩解乳品企業(yè)以及生產(chǎn)者的被迫遵守感又能強(qiáng)有力的挖掘相關(guān)從業(yè)者的內(nèi)在潛力，變被動(dòng)為主動(dòng)。我國(guó)目前的規(guī)制手段主要是以國(guó)家及各部門(mén)出臺(tái)的法律行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)制為主，激勵(lì)性規(guī)制雖然也有提及，但具體的激勵(lì)措施不多，如對(duì)奶畜養(yǎng)殖者的激勵(lì)只是在廣義上提出鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)為其提供所需服務(wù)，但是奶畜養(yǎng)殖者需要什么，相關(guān)企業(yè)是否愿意免費(fèi)提供幫助并沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明。

目前已經(jīng)實(shí)行的一些財(cái)政補(bǔ)貼政策主要集中在乳業(yè)發(fā)展的上游環(huán)節(jié)，而在生產(chǎn)、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)并沒(méi)有具體的激勵(lì)性措施來(lái)保障乳業(yè)生產(chǎn)者的權(quán)益[13]。如奶農(nóng)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，奶量能否及時(shí)售出對(duì)奶農(nóng)的收益有著非常重要的影響。由于各種不確定因素的存在，奶農(nóng)面臨著奶量供不應(yīng)求以及更為嚴(yán)峻的供給過(guò)剩的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)到目前為止并沒(méi)有相關(guān)法律政策來(lái)調(diào)控奶量供應(yīng)，維護(hù)奶農(nóng)的基本利益，而國(guó)外的法律對(duì)奶農(nóng)的權(quán)益有很好的保護(hù)，如果在規(guī)定產(chǎn)量范圍內(nèi)沒(méi)有售出，政府會(huì)進(jìn)行收購(gòu)或者進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼。激勵(lì)性規(guī)制顯然需要更加具體化和法律化，才能更好的促進(jìn)我國(guó)乳業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（3）規(guī)制環(huán)節(jié)由乳業(yè)上游向中下游拓展。目前我國(guó)政府對(duì)乳業(yè)發(fā)展的激勵(lì)性規(guī)制主要集中在奶源和企業(yè)兩大塊。在奶源方面對(duì)草原生態(tài)建設(shè)、苜蓿發(fā)展、奶牛養(yǎng)殖以及生鮮乳質(zhì)量都已進(jìn)行激勵(lì)；在企業(yè)方面，對(duì)企業(yè)的規(guī)模、生產(chǎn)加工過(guò)程、產(chǎn)品質(zhì)量及其創(chuàng)新、稅收方面都有進(jìn)行激勵(lì)性規(guī)制，但是在銷(xiāo)售方面包括生產(chǎn)成品和原料奶都沒(méi)有相關(guān)的政策條文來(lái)保護(hù)奶農(nóng)以及各銷(xiāo)售商的權(quán)益，更沒(méi)有激勵(lì)性措施來(lái)鼓勵(lì)相關(guān)人員繼續(xù)從事乳品銷(xiāo)售行業(yè)。而國(guó)外的激勵(lì)性規(guī)制貫通產(chǎn)業(yè)鏈上的每一個(gè)環(huán)節(jié)，例如美國(guó)的乳制品在加工環(huán)節(jié)有特級(jí)、標(biāo)準(zhǔn)級(jí)以及不認(rèn)定等級(jí)之分來(lái)激勵(lì)乳業(yè)生產(chǎn)者精益求精提供高質(zhì)量的乳制品；在銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，各大超市有笑臉制度來(lái)激勵(lì)從業(yè)者提供高質(zhì)量的銷(xiāo)售服務(wù)。銷(xiāo)售服務(wù)不好就會(huì)得到哭臉表情，從而影響銷(xiāo)量及其利潤(rùn)。我國(guó)目前的規(guī)制措施沒(méi)有涉及到具體的產(chǎn)業(yè)鏈上的每一個(gè)個(gè)體的利益，規(guī)制環(huán)節(jié)停留在上游，應(yīng)努力向中下游發(fā)展，建立全產(chǎn)業(yè)鏈的完整激勵(lì)體系[14]。

（4）規(guī)制目標(biāo)由實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)安全供給向全面提高我國(guó)乳業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力轉(zhuǎn)變。我國(guó)每年有80%的原料奶從國(guó)外進(jìn)口，我國(guó)乳品質(zhì)量與國(guó)際上的乳品相比還存在一定的差距，乳品進(jìn)口對(duì)我國(guó)乳業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了很大沖擊。近3年在進(jìn)口原料奶激增的情況下，2017年我國(guó)牛奶存欄較2015年下降11%。乳制品進(jìn)口貿(mào)易已經(jīng)對(duì)我國(guó)乳業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的影響與沖擊，嚴(yán)重影響了我國(guó)奶農(nóng)以及乳品加工業(yè)的利益。所以對(duì)內(nèi)我國(guó)乳業(yè)要增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力，繼續(xù)推廣規(guī)模化養(yǎng)殖，努力提高原奶質(zhì)量，擴(kuò)大乳品加工業(yè)的規(guī)模。我國(guó)乳業(yè)相關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法律政策來(lái)穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格劇烈波動(dòng)給乳業(yè)生產(chǎn)者帶來(lái)的損失，完善具體的價(jià)格支撐體系推動(dòng)乳業(yè)發(fā)展；對(duì)外完善奶業(yè)貿(mào)易管理措施，在非關(guān)稅貿(mào)易壁壘的前提下對(duì)我國(guó)乳品的出口進(jìn)行一定的扶持，對(duì)進(jìn)口乳品提高門(mén)檻，嚴(yán)格控制進(jìn)口量，使得進(jìn)口乳品及其原料成為化解我國(guó)季節(jié)性供給不足的途徑，而非我國(guó)原料奶產(chǎn)業(yè)的替代者。