反腐制度與個體道德發(fā)展
——基于十八大以來公職人員腐敗容忍度的分析

郭夏娟 涂文燕

(1. 浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310058； 2.香港城市大學(xué) 人文社會科學(xué)院， 香港 999077)

中共十八大以來的高壓反腐在威懾公職人員的同時是否也改變了他們對腐敗的道德態(tài)度？強力推進的反腐制度建設(shè)是否有效促進了公職人員個體道德的形成？社會和學(xué)界對此看法不一。高壓反腐之初有人質(zhì)疑，認(rèn)為“反腐敗只是‘一陣風(fēng)’、擺擺姿態(tài)”注參見完顏平《反腐“一陣風(fēng)” 那只是傳說》, 2015年2月12日， http://fanfu.people.com.cn/n/2015/0212/c393889-26557426.html, 2018年4月27日。，逃離不了傳統(tǒng)運動式和權(quán)力式反腐的局限，難以真正對公職人員形成內(nèi)在道德約束。但也有學(xué)者認(rèn)為，集中式反腐與制度建設(shè)并不對立，而是基于法律法規(guī)，其結(jié)果必須是推動制度的建立[1]。在當(dāng)今各種關(guān)于腐敗容忍度與制度建設(shè)的研究中，從理論上進行應(yīng)然層面的研究較多，而為數(shù)不多的實證研究大多以客觀指標(biāo)對反腐成效進行評估，很少有學(xué)者引入腐敗容忍度這一主觀指標(biāo)來測評我國反腐制度建設(shè)的成效。這些研究似乎忽略了任何制度只有落實到個體道德認(rèn)知與行為選擇中，才能最終證明其有效性，反腐制度也不例外。離開個體對腐敗的道德態(tài)度取向，單純的客觀指標(biāo)終究無法全面反映反腐制度的最終效力。所以，要完整反映十八大以來反腐制度建設(shè)的成效，必須對公職人員的道德態(tài)度進行測評，以了解個體是否認(rèn)可并接受了制度要求，以及制度是否對個體的內(nèi)在道德態(tài)度產(chǎn)生了實際影響。據(jù)此，本文對十八大以來公職人員的腐敗容忍度進行問卷調(diào)查，從實證與規(guī)范兩個維度來測評這一時期公職人員腐敗容忍度的變化，并從理論上分析反腐制度建設(shè)對公職人員個體道德的影響。

一、 研究現(xiàn)狀

近年來，國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于腐敗容忍度與反腐制度建設(shè)的研究成果較為豐富，但基本上沒有對兩者的關(guān)聯(lián)進行詳細(xì)闡述。作為對腐敗的理解與態(tài)度，腐敗容忍度是指人們在多大程度上傾向于接受腐敗，它可以顯示人們?nèi)绾卫斫庖?guī)則和社會倫理以及對越軌行為的看法[2]。學(xué)者們認(rèn)為腐敗的三個特征導(dǎo)致了腐敗容忍度存在的必然性：首先，腐敗從本質(zhì)上是多維度的，包括各種類型的腐敗現(xiàn)象，從貪污、受賄到裙帶關(guān)系、徇私等，人們對這些腐敗現(xiàn)象的容忍度不能一概而論[3]；其次，不同社會對腐敗行為的態(tài)度并不一致，同一類行為在某一社會歸于腐敗，在另一社會可能被視為正?，F(xiàn)象[4]；其三，同一社會中不同個體對腐敗的接受度也不相同，一些公民接受甚至認(rèn)同的腐敗現(xiàn)象，另一些公民卻可能積極抵制[5]。因此，腐敗容忍度可以作為判斷特定社會腐敗風(fēng)氣及個體對腐敗道德態(tài)度的重要依據(jù)。已有研究大多從文化角度分析腐敗容忍度，認(rèn)為不同的社會文化與規(guī)則會潛移默化地影響人們對腐敗及反腐敗的態(tài)度[6]，較少從制度角度對其進行分析。

關(guān)于反腐制度內(nèi)涵，國內(nèi)學(xué)者側(cè)重于正式制度層面，意味著制度反腐應(yīng)該強化制度和法律對權(quán)力的制約和監(jiān)督。Hall把制度定義為在一個政治經(jīng)濟體制內(nèi)，那些規(guī)范并結(jié)構(gòu)化個人間關(guān)系的正式規(guī)則、規(guī)范程序和標(biāo)準(zhǔn)操作慣例[7]19。North認(rèn)為制度是“塑造人與人互動的人為約束”，并進一步指出，制度是一種社會博弈規(guī)則，由社會承認(rèn)的非正式約束和國家規(guī)定的正式約束及其實施機制所構(gòu)成[8]。從廣義上看，制度由一系列正式制度、非正式制度和制度執(zhí)行機制構(gòu)成。正式制度是為規(guī)范人們行為而有意識地創(chuàng)造的一系列政策、法律，是一種外在約束，具有強制性，是他律的主要力量[9]。借鑒這些經(jīng)典定義，國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為制度反腐即通過立法構(gòu)建完備的防治和懲處腐敗行為的規(guī)則體系，制度反腐實質(zhì)上是反腐法制化。有學(xué)者從預(yù)防和打擊腐敗兩個層面進行分析，認(rèn)為制度反腐一是要通過制度嚴(yán)厲打擊、懲治腐敗，二是通過制度從源頭上預(yù)防腐敗[9]。還有學(xué)者從規(guī)則和執(zhí)行層面進行分析，認(rèn)為制度反腐一是以條款規(guī)章形式表現(xiàn)出來的制度形式，二是保障這些條款得以嚴(yán)格落實的組織體系和執(zhí)行機制[10]。可以看出，制度反腐強調(diào)的是預(yù)防及懲治腐敗的系統(tǒng)性體系，包括法律法規(guī)及反腐組織的建設(shè)。

關(guān)于我國的反腐制度建設(shè)，學(xué)者從歷史角度考察中國共產(chǎn)黨的反腐歷程，認(rèn)為可以劃分為三個階段：運動反腐、權(quán)力反腐和制度反腐[11]。中華人民共和國成立之初到“文革”結(jié)束時期的群眾性運動反腐，無論是“三反”“五反”運動，還是“四清”運動，都是通過發(fā)動群眾來進行的運動式反腐[12]。中共十一屆三中全會之后的權(quán)力反腐是靠文件、中央領(lǐng)導(dǎo)人的指示來反腐敗。與運動反腐和權(quán)力反腐模式相比，制度反腐的優(yōu)點是發(fā)揮作用的時間長而穩(wěn)定，能夠避免因領(lǐng)導(dǎo)人主觀決定而大起大落[10]。一直以來，我國致力于從人治反腐模式向制度反腐模式過渡，權(quán)力反腐雖廣受詬病，但到目前為止，領(lǐng)導(dǎo)意志依然是制度反腐的關(guān)鍵推動力[13]，而“專項治理”“集中整治”等反腐模式也體現(xiàn)出運動反腐的特點[14]。公婷認(rèn)為，中共十六大之后，反腐法律法規(guī)制度建設(shè)逐漸完善，國家反腐策略由之前的間歇性運動式反腐向懲處和預(yù)防腐敗并行的以制度為基礎(chǔ)的廉政建設(shè)轉(zhuǎn)變，廉政法規(guī)建設(shè)及反腐機構(gòu)的能力都開始加強[15]。學(xué)者們將制度的完善視為防治腐敗的有效手段。Johnston認(rèn)為，低腐敗率國家的制度和規(guī)范塑造了清廉的政治與經(jīng)濟參與；反之，軟弱的正式制度會放任公民和官員追求非法利益以及尋求潛規(guī)則的庇護，由此刺激更多的腐敗[16]。此外，還有一些學(xué)者通過實證分析證明反腐制度建設(shè)對遏制腐敗程度有積極影響[17-18]。這些研究大多從宏觀角度對制度因素進行分析。

不難看出，國內(nèi)外學(xué)者就腐敗容忍度與反腐制度提出了諸多見解，但很少論述兩者內(nèi)在關(guān)聯(lián)，大多對其分而論之，從應(yīng)然層面對制度建設(shè)進行闡述，或從宏觀角度探討制度因素對腐敗的影響。對于反腐制度是否影響個體對腐敗的態(tài)度仍然缺乏研究，而關(guān)于具體反腐制度對個體道德發(fā)展的影響的微觀分析則更不多見。本文試圖通過對公務(wù)員腐敗容忍度的測量，考察自十八大以來公職人員的腐敗容忍度與個體道德是否發(fā)展變化，進而探討反腐制度對個體道德發(fā)展的影響。

二、 問題與方法

評價十八大以來反腐制度的成效，除了已有研究中的應(yīng)然角度和實證層面的客觀指標(biāo)外，有必要引入能夠反映公職人員對腐敗的道德態(tài)度的主觀指標(biāo)。原因是，任何規(guī)范都是對人的意識和行為的約束，法律法規(guī)只有在主體對規(guī)范的認(rèn)識、接受和自覺遵循的過程中才能真正發(fā)揮效力。只有個體的道德認(rèn)知和價值觀發(fā)生改變，進而轉(zhuǎn)化為道德行為，制度的作用才能體現(xiàn)。基于這一邏輯，我們從以下兩個層面提出問題。

第一個問題，十八大以來公職人員的腐敗容忍度是否有所下降？從某種意義上說，腐敗容忍度是評價特定社會腐敗文化的重要指標(biāo)，反映個體對腐敗的認(rèn)知和價值取向。在當(dāng)前的中國社會，人們對腐敗存在兩種相反的態(tài)度：一種認(rèn)為應(yīng)對腐敗采取“零容忍”態(tài)度，另一種則認(rèn)為應(yīng)允許對腐敗的“適度容忍”[注]參見佚名《社評：反腐敗是中國社會發(fā)展的攻堅戰(zhàn)》, 2012年5月29日， http://opinion.huanqiu.com/1152/2012-05/2765016.html, 2018年4月27日。。多數(shù)學(xué)者倡導(dǎo)營造對腐敗“零容忍”的社會環(huán)境，從社會文化和個體價值層面消除腐敗滋生的溫床。那么，在十八大以來強勢反腐的態(tài)勢下，個體對腐敗的態(tài)度是否出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變？本文通過測量公職人員腐敗容忍度的變化，進而考察國家反腐制度對社會價值和個體道德態(tài)度究竟有無影響。

第二個問題，十八大以來的反腐制度建設(shè)對公職人員的腐敗容忍度是否有影響？公職人員的腐敗容忍度是否發(fā)生變化，必定受某種更深層的制度因素的影響。不少學(xué)者發(fā)現(xiàn)，制度環(huán)境對社會盛行的規(guī)則或價值具有關(guān)鍵影響，人們會根據(jù)外在制度環(huán)境變化調(diào)整自身的想法和行為[19-20]，進而內(nèi)化那些因社會制度變化而產(chǎn)生的社會規(guī)則[21]。制度一方面通過“限惡、懲惡”的方式制約人的違規(guī)行為；另一方面，通過給道德榜樣各種形式的獎勵以傳達(dá)道德價值。通過一罰一賞，使制度成為培養(yǎng)和形成個體道德的有效載體[22]。特定官僚組織制度中的個人通常會根據(jù)組織規(guī)則來調(diào)整自身的價值觀和行為，無論這種組織規(guī)則是正式的還是非正式的。當(dāng)公職人員感知到環(huán)境中腐敗盛行，而正式規(guī)則實施力度又弱時，就更容易融入腐敗文化[23]。

不難理解，在正式制度強力實施并持續(xù)推行的情況下，文化或道德態(tài)度也會在潛移默化中發(fā)生變化。有學(xué)者曾將我國香港與內(nèi)地文化進行對比，認(rèn)為內(nèi)地的人情關(guān)系、面子及庇護關(guān)系等文化和社會規(guī)范很大程度上助長了腐敗滋生[24]。事實上，20世紀(jì)70年代的香港曾經(jīng)貪腐盛行、民怨沸騰[25]，其社會文化視腐敗為正常現(xiàn)象，但廉政公署等制度的建立使香港取得了反腐的巨大勝利，同時塑造了香港社會“不想腐”的文化價值，公職人員的道德心理也隨之從不習(xí)慣逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)廉政文化要求。據(jù)此，我們推測，十八大以來的持續(xù)高壓反腐以及相應(yīng)的反腐制度建設(shè)對公職人員應(yīng)該具有威懾與引導(dǎo)作用，進而影響他們對腐敗的道德態(tài)度。因此，我們將深挖十八大以來的反腐制度建設(shè)，發(fā)掘制度與公職人員腐敗容忍度之間的關(guān)聯(lián)，進而探討制度建設(shè)是否會對公職人員的個體道德發(fā)展產(chǎn)生影響。

為回答上述問題，2012年到2017年，我們對政府公職人員進行了問卷調(diào)查，調(diào)查對象的工作單位涵蓋黨政機關(guān)和事業(yè)單位，地域跨越東中西10多個省區(qū)市。共發(fā)放1 350份問卷[注]問卷發(fā)放情況分別是2012年142份，2013年146份，2014年147份，2015年248份，2016年210份，2017年200份。我們的調(diào)查并不是對某些特定個體的持續(xù)追蹤，原因有三：一是公職人員所處環(huán)境的特殊性會使追蹤調(diào)查過于敏感而難以實施，不太可能對分散于全國各地的調(diào)研對象進行大樣本追蹤。二是我們的意圖主要是考察公職人員群體而不是某些特定個體的腐敗容忍度變化，因此沒有對同一批對象進行跟蹤，而是從2012—2017年隨機抽樣調(diào)查一批公職人員，以期從側(cè)面反映不同時期的公職人員群體對反腐制度的道德心理與態(tài)度的調(diào)整。三是本研究主要是對公職人員腐敗容忍度的均值比較，因此，只要每年的調(diào)查對象具有一定代表性(不必是同一批對象)，在控制性別、級別及收入等基本變量的情況下即可比較。，回收有效問卷1 093份，有效率為81.0%，其中男性493份，女性600份。中共十八大于2012年11月召開， 2012年的問卷在當(dāng)年的3至6月份已完成填寫，而十八大以后中央各項反腐政策基本上在2013年初才開始頒布和實施，因此，我們把2012年的腐敗容忍度看作十八大之前人們對腐敗的態(tài)度或容忍度。運用Stata14.0統(tǒng)計軟件對調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析，采用t檢驗及多元線性回歸分析等方法，測量我國公職人員腐敗容忍度的歷年變化。除了定量方法，我們還采用定性方法，試圖揭示個體道德態(tài)度變化的深層制度原因。定量方法主要是借助數(shù)據(jù)分析變量之間的因果關(guān)系，但無法解釋變量之間為什么會產(chǎn)生影響、其內(nèi)在緣由與制度背景信息[26]。這意味著僅用定量方法難以真實反映深層次的制度與道德文化之間的相互影響。因此，我們在進行定量分析的同時，還借助訪談以及對制度文件的文本分析等定性方法，以期更深入和詳細(xì)地揭示個體道德與制度建設(shè)的關(guān)聯(lián)性。

三、 公職人員腐敗容忍度的變化

本研究采用問卷法對腐敗容忍度進行測量，具體從兩個層面切入：第一，測量公職人員對單項政府腐敗行為的容忍度；第二，測量公職人員對政府腐敗行為的總體容忍度。測量量表為10刻度，1代表“完全不能容忍”，10代表“完全容忍”。

1.單項腐敗容忍度變化

首先，測量2012—2017年公職人員對15項具體腐敗現(xiàn)象的容忍度變化。我們對2012—2017年間的腐敗容忍度均值進行分析，同時計算2012年與2017年的腐敗容忍度差值，采用t檢驗方法檢驗兩者是否存在顯著性差異。各年度公職人員對單項政府腐敗行為容忍度的變化情況見表1。

續(xù)表1

從表1可知，2017年與2012年首尾相比，公職人員對該15項具體腐敗行為的容忍度均呈下降趨勢，其中12項具有顯著差異(顯著系數(shù)取0.05)。容忍度下降最明顯的腐敗行為是“三公消費”，下降1.37分。這正是十八大以來嚴(yán)厲打擊的微小型腐敗行為，“八項規(guī)定”和“反四風(fēng)”中都明確強調(diào)要“整治公款送禮、公款吃喝、奢侈浪費”[注]參見2013年11月4日中央黨的群眾路線教育實踐活動領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于開展“四風(fēng)”突出問題專項整治和加強制度建設(shè)的通知》。。其次是“集體腐敗”，下降1.11分，這也是十八大之后打擊力度較大的腐敗行為，如嚴(yán)打“窩案”，整治官商勾結(jié)等“圈子文化”政治生態(tài)，“拉幫結(jié)派”被列為紀(jì)委巡視監(jiān)督的主要內(nèi)容[注]參見陳金來、佘子藝、黃秋霞《整治“圈子文化” 凈化政治生態(tài)》， 2018年12月29日， http://fanfu.people.com.cn/n1/2018/1229/c64371-30494569.html， 2019年5月3日。;又如山西煤礦腐敗案中有7位常委落馬[注]參見佚名《山西腐敗窩案：關(guān)系盤根錯節(jié) 官場更加沉默》， 2014年7月14日， http://politics.people.com.cn/n/2014/0714/c1001-25279936.html， 2018年4月27日。，廣州國企的“塌方式”腐敗中一窩端掉22名中高層管理人員[注]參見劉其勁《廣州輕工集團現(xiàn)“塌方式”腐敗 一窩端掉22人》， 2015年8月21日， http://news.163.com/15/0821/06/B1H9DF7K00014AED.html， 2018年4月27日。。

2.總體腐敗容忍度變化

為反映公職人員腐敗容忍度的總體變化趨勢，我們將這15項具體腐敗行為進行量表處理。首先采用因子分析對這15個題項合成因子，合成一個因子時，eigenvalue大于1，然后采用Cronbach’α內(nèi)部一致性系數(shù)對這15個題項進行信度檢驗，系數(shù)為0.943，表明該量表具有優(yōu)良的內(nèi)部一致性。對該15項具體腐敗行為進行加總求均分，結(jié)果見表2。

表2 總體腐敗容忍度變化

從表2和圖1可知，公職人員對腐敗的總體容忍度呈下降趨勢，2017年與2012年相比，腐敗容忍度下降22.9%。以最保守的方式，即(B-最低)/最低，和最樂觀的方式，即(B-最高)/最高，分別計算腐敗容忍度變化情況，仍然顯示出下降的趨勢。而且，腐敗容忍度最高的年份為2012年，最低年份為2017年。因此，公職人員的腐敗容忍度在2012—2017年間整體呈下降趨勢。

圖1 2012—2017年總體腐敗容忍度的變化趨勢

為防止歷年樣本偏差過大，我們進一步控制性別、級別及月收入等變量以考察年份是否仍然對腐敗容忍度產(chǎn)生影響[注]由于我們并不是對歷年的同一批樣本進行追蹤調(diào)查，樣本是獨立的，控制性別、級別和工作年限等是為了防止歷年樣本偏差過大及這些基本信息對腐敗容忍度產(chǎn)生影響。實際上，我們調(diào)查的公職人員在級別、年齡、收入等方面具有較大的同質(zhì)性，歷年樣本偏差本身較小。。從表3可以看出，當(dāng)不控制上述變量時，2013—2017年腐敗容忍度均顯著低于2012年；在控制上述變量的情況下，2013—2017腐敗容忍度仍顯著低于2012年。從實證結(jié)果可知，十八大之后公職人員的腐敗容忍度顯著低于十八大之前。

縱觀以上分析，無論是各年份單項腐敗行為容忍度還是總體腐敗容忍度的均值對比，無論是否控制年份等變量，十八大之后，我國公職人員的腐敗容忍度都普遍低于十八大之前，且呈現(xiàn)出顯著的下降趨勢。但是，從圖1可知，腐敗容忍度的下降趨勢并沒有體現(xiàn)在每一個年份上，有些年份呈現(xiàn)局部的微小上升。這些時間節(jié)點分別表現(xiàn)為：2013年相對于2012年，腐敗容忍度降低；2014—2015年相對于2013年，腐敗容忍度略有上升；2016—2017年相對于2015年，腐敗容忍度再次下降。

表3 總體腐敗容忍度的變化(OLS)

注： 括號中為穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤差；*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著，下同。

四、 影響腐敗容忍度的制度因素

腐敗容忍度直接反映的是社會或公眾對腐敗的道德價值觀，而文化與道德受制于特定社會的制度約束與引導(dǎo)，其變化往往能折射出特定制度的變遷。十八大以來公職人員腐敗容忍度下降固然受眾多因素影響，但最關(guān)鍵的自變量正是持續(xù)的制度建設(shè)及強力執(zhí)行。因此，當(dāng)我們思考公職人員腐敗容忍度變化的深層原因時，一方面需要對靜態(tài)的反腐法律法規(guī)等文件進行分析，這是反腐制度的文本依據(jù)；另一方面，需要分析制度規(guī)章是否得到切實執(zhí)行，這是制度有效性的根本保障。換言之，我們將從靜態(tài)與動態(tài)兩個層面分析制度對公職人員腐敗容忍度與個體道德的影響，結(jié)合訪談素材與科爾伯格的個體道德發(fā)展階段理論[注]參考Kohlberg L., Essays on Moral Development, San Francisco: Harper & Row, 1981.，探討腐敗容忍度下降背后所蘊含的制度基礎(chǔ)與個體道德發(fā)展規(guī)律。

1．恐懼性約束：集中反腐期的強制服從

首先，2013年公職人員的腐敗容忍度相比2012年顯著下降，其原因與當(dāng)時大刀闊斧的反腐舉措及頒布的一系列反腐法規(guī)密不可分。十八大之后，我國將反腐提到前所未有的高度，“不論是什么人，不論其職務(wù)多高，只要觸犯了黨紀(jì)國法，都要受到嚴(yán)肅追究和嚴(yán)厲懲處……堅持老虎、蒼蠅一起打”[注]2013年1月22日，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)言。。就法律法規(guī)方面，中央實施“八項規(guī)定”與“反四風(fēng)”等作風(fēng)建設(shè)，從2012年底到2013年頒布各種規(guī)范性文件13個，具體見表4。這些文件大多是關(guān)于黨的作風(fēng)建設(shè)的一些規(guī)范性意見和條例。

表4 2012年底至2013年頒布的規(guī)范性文件

制度的效力在于執(zhí)行。為實施上述法規(guī)以形成震懾效應(yīng)，這一時期國家強調(diào)落實“八項規(guī)定”和“反四風(fēng)”， 提出“老虎蒼蠅”一起打，確立了高壓反腐態(tài)勢。僅2013年就有31名中管干部被查處[注]參見仝宗莉《中紀(jì)委：2013年查處涉嫌違紀(jì)違法中管干部31人》, 2014年1月10日， http://politics.people.com.cn/n/2014/0110/c1001-24080915.html, 2018年4月27日。，截至2013年底，30 420人因違反中央“八項規(guī)定”而被懲處[注]數(shù)據(jù)來源于《中央紀(jì)委：3萬余人違反八項規(guī)定被處理》, 2014年1月7日， http://fanfu.people.com.cn/n/2014/0109/c64371-24065515.html, 2018年4月27日。。中央確立2013—2017年巡視工作的規(guī)劃，2013年5月—7月及2013年10月—2014年1月分別進行了第一輪和第二輪中央常規(guī)巡視，對一些重要省份和國企進行“尋虎找蠅”。然而，反腐之初，諸多反腐措施并未制度化，只是出臺了一些規(guī)范性意見和條例，帶有運動式與權(quán)力式反腐的特點。我們通過訪談了解公職人員對反腐措施的態(tài)度，發(fā)現(xiàn)在腐敗容忍度下降的第一個時間節(jié)點里，人們在道德心理上更多是出于對高壓懲罰的懼怕，而不是出于自覺認(rèn)識基礎(chǔ)上的道德認(rèn)同。當(dāng)我們問及“當(dāng)前公職人員是不是都會遵循‘八項規(guī)定’”時，大多數(shù)回答是“不會違反”“誰也不敢去冒險違規(guī)”[注]資料來源于2013年5月29日筆者對某高校三位MPA同學(xué)的課后訪談。：

遵循“八項規(guī)定”是必須的，現(xiàn)在中央這么高強度反腐，誰敢違反？(訪談?wù)呔幪枺篧J20130529)

中央這么嚴(yán)格執(zhí)行“八項規(guī)定”，在這個風(fēng)頭上，公開違反肯定不會的。(訪談?wù)呔幪枺篠WY20130529)

我肯定是遵守規(guī)定的，我也沒有機會去腐敗。我想即使有機會腐敗的人，頂風(fēng)作案也不大有的。(訪談?wù)呔幪枺篐P20130529)

不難看出，這種疾風(fēng)驟雨的反腐動員在短時間內(nèi)激起了社會的反腐熱情，一些高層貪官紛紛落馬，對公職人員產(chǎn)生了強烈震懾。出于對大量高層官員塌方式落馬的震驚以及對嚴(yán)懲腐敗的恐懼和逃避心理，公職人員對腐敗的態(tài)度出現(xiàn)了變化，這就可以理解為什么2013年相較于2012年腐敗容忍度急劇下降。這種因恐懼與逃避心態(tài)而出現(xiàn)的腐敗容忍度下降，反映出公職人員的個體道德發(fā)展仍處于科爾伯格所述的“前道德階段”[27]393，其道德感主要來自外在強制力。他們服從權(quán)威與上級是為了逃避懲罰，個體道德責(zé)任能力處于強制性被動服從階段。

2.習(xí)慣性松懈：制度初創(chuàng)期的道德心理偏差

根據(jù)表2和圖1，2014—2015年的腐敗容忍度相對2013年有所上升，這是否說明高強度的懲戒和約束只能使公職人員產(chǎn)生短暫的道德禁忌感而無法將其內(nèi)化為個體道德自覺？抑或長期的社會規(guī)范和文化影響導(dǎo)致人們習(xí)慣于跨越正式制度的邊界[26]206-221，進而影響反腐力度及有效性？又或者在腐敗盛行的環(huán)境中，人們會忽視正式反腐制度的要求，根據(jù)社會腐敗潛規(guī)則，如人情、關(guān)系、面子等來采取行動，從而削弱正式制度在執(zhí)行過程中的影響力？

回顧十八大以來的反腐進程，2014年恰恰是從重懲處到重制度建設(shè)的轉(zhuǎn)折點。2014年10月，中央四中全會提出全面推進依法治國，要求黨依法執(zhí)政、依規(guī)管黨治黨建設(shè)黨，開始了從強勢高壓反腐向制度反腐的轉(zhuǎn)型。2014年10月，中紀(jì)委第四次全會提出，今后反腐倡廉建設(shè)既要持之以恒糾正“四風(fēng)”，更要加強反腐體制機制創(chuàng)新和制度保障。此后，在繼續(xù)保持高壓態(tài)勢的同時，中央連續(xù)修訂了三部關(guān)鍵法規(guī)，分別為《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(見表5)，為后續(xù)的反腐打下了制度基礎(chǔ)。反腐重心從初期的集中式和權(quán)力式懲處向法律法規(guī)建設(shè)轉(zhuǎn)變。一系列重要法律法規(guī)的建立和修訂為反腐行動提供了指導(dǎo)和規(guī)范。 2014—2015年,中央開展了6次巡視，并且逐步由常規(guī)巡視轉(zhuǎn)為專項巡視。與常規(guī)巡視不同，專項巡視目標(biāo)清晰，循著問題線索而去，有問題即可巡視，還可“回頭看”、殺“回馬槍”[注]參見鄧海建《人民網(wǎng)評：“專項巡視"，聞聲而動雷霆反腐》， 2014年3月17日， http://opinion.people.com.cn/n/2014/0317/c1003-24658442.html， 2018年4月27日。。

表5 2014—2015年頒布的主要反腐法律法規(guī)

在強勢高壓反腐向制度反腐轉(zhuǎn)型的過程中，2014—2015年間的腐敗容忍度相對2013年出現(xiàn)上升。究其原因，首先是傳統(tǒng)腐敗文化與當(dāng)前倡導(dǎo)的廉政文化沖突所致。正如Nadien指出的，在社會化過程中，個體一般不會消極地接受外在環(huán)境的影響，其道德社會化是一個主動的過程，個體會根據(jù)自己以往的價值觀有選擇地吸納社會道德[28]。而且，如果道德環(huán)境的內(nèi)容是不一致的，甚至是相反的，就會造成個體在道德認(rèn)知和選擇上的困惑、矛盾甚至沖突，這必然對主流道德影響力產(chǎn)生消解作用，阻礙道德主體對主流道德的認(rèn)同與選擇[29]。的確，十八大之前公共部門的腐敗存量較高，人情、關(guān)系等腐敗文化在官場盛行，且大多以正常的人情倫理形態(tài)出現(xiàn)。十八大以后倡導(dǎo)清廉的制度和文化建設(shè)對這種腐敗文化形成了強烈沖擊。有學(xué)者甚至發(fā)現(xiàn)，短期內(nèi)的反腐效果越好，公職人員的腐敗容忍度反而更高，因為公職人員身處反腐中心，各種法規(guī)與紀(jì)律對其形成直接沖擊后，不少干部在短時期內(nèi)不太適應(yīng)，可能出現(xiàn)逆反心理甚至為官不為的現(xiàn)象[30]。其次，在高壓反腐推進一段時間后，公職人員根據(jù)以往的反腐節(jié)奏，期待高壓反腐態(tài)勢會隨著時間而逐漸減弱，認(rèn)為新政實施會在短時期內(nèi)轉(zhuǎn)移工作重心，反腐不會長久持續(xù)[31]，于是出現(xiàn)松懈心理，迷茫觀望，甚至可能出現(xiàn)逆反心理。在這種情況下，公職人員出現(xiàn)道德心理偏差并不奇怪，我們從訪談中也能看出這種情緒的普遍存在[注]資料來源于2014年10月4日筆者對某高校MPA同學(xué)的課后訪談。：

以往反腐都是搞一兩年，權(quán)力穩(wěn)定之后，一般反腐會放緩，所以搞一段時間就會過去了。(訪談?wù)呔幪枺篊SH20141004)

這種高壓反腐方式不利于公務(wù)員工作的開展，公務(wù)員工資太低，適當(dāng)福利是應(yīng)當(dāng)?shù)?，現(xiàn)在有種為了反腐而反腐的感覺，沒有干活的動力。(訪談?wù)呔幪枺篫Y20141103)

我對這樣的反腐沒有信心。因為任何問題的解決都要從根本入手，現(xiàn)在的反腐可能是治標(biāo)不治本……貪腐只是由地上轉(zhuǎn)入地下而已，一些基層組織，天高皇帝遠(yuǎn)，貪腐行為比“十八”大之前有過之而無不及。(訪談?wù)呔幪枺篐ZG20141103)

問卷調(diào)查也印證了公職人員的觀望狀態(tài)，在2017年的問卷調(diào)查中，就“‘十八大’后高壓反腐，當(dāng)時您認(rèn)為這樣的反腐只是一陣子的事情，是新任領(lǐng)導(dǎo)人樹立威信的方式”一題進行調(diào)查，31.5%的公職人員選擇“十分同意”或“比較同意”，22.2%選擇“一般”，46.3%選擇“不太同意”或“非常不同意”，即高達(dá)一半的被調(diào)查者對高壓反腐持懷疑態(tài)度。公職人員的這種認(rèn)知偏差在個體道德發(fā)展中不難理解，盡管這一時期反腐規(guī)則的執(zhí)行進度并沒有放緩，但由于公職人員在道德心理上依然沒有擺脫習(xí)慣思維，對中央反腐的制度推進缺乏認(rèn)識及可供參考的經(jīng)驗，出現(xiàn)了偏差性理解與錯誤期待，與之相應(yīng)的腐敗容忍度上升便不是偶然的了。

3.肯定性遵從：制度強化期的“習(xí)慣道德”

腐敗容忍度又一個下降節(jié)點出現(xiàn)在2016—2017年，這一時期公職人員對腐敗的態(tài)度呈現(xiàn)出質(zhì)變，開始出現(xiàn)了某種程度的習(xí)慣道德特征，即遵守規(guī)則的動機是為獲得關(guān)系人的認(rèn)可與嘉獎，如為了得到公眾信任或上級肯定。同時，對于權(quán)威和命令，有了更加理性的認(rèn)識，從消極被動的服從變成追求肯定性的認(rèn)同。

背后的原因依然是制度及其執(zhí)行。自2014—2015年中央確定反腐制度建設(shè)基調(diào)后，2016—2017年又相繼出臺了一系列有關(guān)監(jiān)督、問責(zé)及提拔等具體實施方案的條例(參見表6)，這些制度與機制建設(shè)文件為干部監(jiān)督和問責(zé)提供了指導(dǎo)。另外，該階段持續(xù)強化反腐體制機制的創(chuàng)新，首先，全面完善和開展專項巡視，實現(xiàn)對中央和國家機關(guān)巡視全覆蓋[注]2016年1月中共中央辦公廳印發(fā)通知，中央批準(zhǔn)中紀(jì)委對中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀(jì)檢機構(gòu)。，對12個省區(qū)市開展“回頭看”，從而推進相應(yīng)制度規(guī)章的貫徹落實。其次，實現(xiàn)對中央一級黨和國家機關(guān)全面派駐，47家派駐紀(jì)檢組，監(jiān)督139家單位，使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角。這一舉措使得制度實施不再停留于局部領(lǐng)域和局部層級，而是全面落實。再次，推動雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，按照“兩個責(zé)任、兩個為主、兩個全覆蓋”的要求執(zhí)行[注]“兩個責(zé)任”指黨委負(fù)主體責(zé)任、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任；“兩個為主”指紀(jì)委書記、副書記提名考察時以上級紀(jì)委會同組織部門為主，查辦腐敗案件時以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主；“兩個全覆蓋”指巡察機構(gòu)全覆蓋、派駐機構(gòu)全覆蓋。。該創(chuàng)新將制度的執(zhí)行與執(zhí)行者的具體責(zé)任相關(guān)聯(lián)，從而建立制度執(zhí)行的機制保障。除了國內(nèi)的反腐行動之外，2016年最高人民檢察院還發(fā)起了“天網(wǎng)”和“獵狐”行動，開展針對外逃腐敗分子的國際追逃追贓專項行動。這些創(chuàng)新強化了反腐機構(gòu)的組織建設(shè)和獨立性，有利于反腐能力的提升，并將執(zhí)行與落實作為反腐制度的根本保障。

表6 2016—2017年頒布的主要法律法規(guī)

如此系統(tǒng)的法規(guī)紀(jì)律，伴隨高強度的持續(xù)反腐懲治行動，公職人員的腐敗容忍度再次下降，反映了其道德心理的變化。在經(jīng)歷過因恐懼而敷衍、因期待落空而逆反甚至抵制之后，公職人員從早期的消極觀望轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘邮懿⒄J(rèn)同規(guī)則。這一過程某種程度上與個體道德發(fā)展規(guī)律正相契合。當(dāng)個體遵循道德不僅是出于懼怕懲罰，而是為了尋求關(guān)系人的認(rèn)可與贊賞，且他們對權(quán)威和命令有了更加理性的認(rèn)識，并逐漸認(rèn)可和內(nèi)化各種行為規(guī)范時，個體的道德發(fā)展便會提升一級，具有了“習(xí)慣道德”的特征[27]396。

那么，此時公職人員的實際道德心理是否真的處于這種狀態(tài)？2017年，我們對公職人員就以下問題進行訪談：(1)是否對目前的高壓反腐有信心？(2)您對當(dāng)前的反腐法律法規(guī)持怎樣的態(tài)度？在訪談的15名公職人員中，有12名對當(dāng)前高壓反腐“有信心”或“比較有信心”。大多數(shù)被訪談?wù)弑硎荆约荷磉呑裱鞍隧椧?guī)定”的人越來越多，公款吃喝等腐敗現(xiàn)象明顯減少了，自己也會遵循法律法規(guī)[注]資料來源于2017年3月6日作者對某高校MPA同學(xué)的課后訪談。：

根據(jù)我的觀察，身邊公款吃喝、收禮等現(xiàn)象確實難再看到……我認(rèn)為高壓反腐是目前可能唯一行之有效的方式……從目前持續(xù)的反腐形勢來看，作為公共機關(guān)的一員，唯一的選擇就是積極配合，響應(yīng)國家的反腐政策。 (訪談?wù)呔幪枺篗JT20170306)

認(rèn)可目前的反腐形式，十八大之前，腐敗已經(jīng)達(dá)到了危及政府形象以及危害群眾生活和社會公平正義的程度了。百姓對公共部門和公務(wù)員的印象非常不好，高壓反腐起到了撥亂反正的作用……我是支持國家反腐行動的。(訪談?wù)呔幪枺篩Y20170306)

廉政建設(shè)目前在各地政府都是工作重點。從當(dāng)前的反腐形勢來看，反腐不會松懈，而且會更加制度化。對個人仕途而言，腐敗就是去撞槍口，為了個人的發(fā)展，我也會主動融入這個反腐建設(shè)中。(訪談?wù)呔幪枺篧XJ20170306)

2017年，我們就“當(dāng)省部級高官乃至正國級干部相繼落馬，您仍然認(rèn)為‘反腐只是一陣風(fēng)’嗎”這一問題對公職人員進行問卷調(diào)查，高達(dá)85.2%的被調(diào)查者認(rèn)為自己的看法“有所改變”，其中38.9%選擇“較大改變，反腐能夠取得較大成果”，37.0%選擇“略微改變，反腐能在一定程度上減少腐敗”。這說明公職人員對反腐斗爭從質(zhì)疑逐漸轉(zhuǎn)為認(rèn)可。我們進一步對公職人員這一時期遵循規(guī)則的動機進行調(diào)查。當(dāng)問及“以下哪一種原因最符合您遵循‘八項規(guī)定’的真實想法”時(參見表7),僅9.3%的公職人員是出于懼怕懲罰，57.4%遵循“八項規(guī)定”是為了更好地維護規(guī)則，20.4%是為了獲得民眾的認(rèn)可。這說明這一時期大多數(shù)公職人員開始主動遵循規(guī)則，不再僅僅是為了規(guī)避懲罰。同時13.0%的被調(diào)查者認(rèn)為遵循“八項規(guī)定”是自己的責(zé)任，表明有一小部分公職人員有向“自律道德”階段發(fā)展的趨勢。

表7 以下哪一種原因最符合您遵循“八項規(guī)定”的真實想法

很顯然，反腐制度推進與持續(xù)高壓執(zhí)行使公職人員對腐敗及反腐的態(tài)度都發(fā)生了改變。公職人員對反腐有了更理性的認(rèn)識，對腐敗的容忍度進一步降低。正如公婷指出的，對政府反腐有效性的滿意度會進一步提高人們控制腐敗的信心，降低個人在態(tài)度和行為上對腐敗的容忍度[2]。換言之，隨著個人對政府反腐的認(rèn)同度越來越高，個體的道德態(tài)度會相應(yīng)發(fā)生改變，表現(xiàn)為對腐敗的低容忍和低參與。

持續(xù)五年的反腐制度強化與執(zhí)行行動深化，已在某種程度上增強了人們的信心，并使公職人員的道德信念出現(xiàn)變化，道德態(tài)度從消極被動服從變成肯定性認(rèn)同。追溯歷史可發(fā)現(xiàn)，改革開放以來的反腐制度建設(shè)可以追溯到2004年。Manion認(rèn)為這一年是我國制度反腐的轉(zhuǎn)折點。他指出，改革開放以來，中國主要實施的是嚴(yán)厲懲處策略，輔之以軟弱的道德教育，而忽視了制度設(shè)計[23]。這一觀點的標(biāo)志性依據(jù)是，2004年底，中共中央委員頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》宣告了反腐政策的重大轉(zhuǎn)變，意味著我國有意放棄運動式反腐，代之以強調(diào)制度變革和腐敗預(yù)防策略[32]。然而，不可否認(rèn)的是，這一制度變革并沒有真正貫徹到反腐實踐中，很長時間內(nèi)仍然表現(xiàn)出短期運動式反腐和權(quán)力反腐的特征，制度的執(zhí)行強度也無法與十八大以來的高壓態(tài)勢相提并論，未能形成持久的制度威懾力。這在某種程度上解釋了2014—2015年腐敗容忍度上升的主要原因，正是十八大之前的制度弱執(zhí)行導(dǎo)致人們對制度缺乏必要的敬畏與尊重，僥幸與觀望心理代替了將制度與規(guī)范內(nèi)化為自身行動的道德自覺。不同的是，十八大以來以高壓懲處為特征的制度執(zhí)行與制度規(guī)章建設(shè)并沒有隨著時間而減弱，反而日益顯示其強化趨勢，久而久之，公職人員的道德心理在經(jīng)歷消極觀望和逆反期后，逐漸回歸到重新理解并嘗試接受規(guī)范的階段，這對個體道德發(fā)展來說是一個重要進步。

五、 發(fā)現(xiàn)與啟示

本文的研究發(fā)現(xiàn)如下：

第一，通過2012—2017年公職人員腐敗容忍度的實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，十八大以來，公職人員歷年的腐敗容忍度全部顯著低于十八大之前；2012年之后腐敗容忍度總體而言呈下降趨勢，且存在三個節(jié)點：2013年相對于2012年，腐敗容忍度降低；2014—2015年相對于2013年，腐敗容忍度有微小上升；2016—2017年相對于2015年，腐敗容忍度再次下降。這也從一個側(cè)面證明，高壓反腐在某種程度上對個體道德產(chǎn)生了影響，使個體公職人員在道德心理上產(chǎn)生了內(nèi)在約束力。

第二，本文從個體道德發(fā)展角度解讀制度約束對道德主體的作用，對十八大以來密集出臺的各種反腐制度規(guī)則進行分析，發(fā)現(xiàn)正是反腐向制度化和常態(tài)化轉(zhuǎn)變，才導(dǎo)致公職人員的腐敗容忍度降低。這一過程中，公職人員的腐敗容忍度經(jīng)歷了從迫于外在約束和懲戒的被動下降，到迷?；蚍潘删X的微弱上升，直至個體對反腐形成理性認(rèn)識后的再度下降。隨之個體道德心理也經(jīng)歷了微妙變化，從初期出于恐懼的強制性服從轉(zhuǎn)向具有肯定性的主動遵從，反映出個體對反腐制度的理解日趨理性與正確。這可以在某種程度上證明制度反腐追求的“不敢腐、不能腐和不想腐”的目標(biāo)在行為主體道德內(nèi)化過程中的階段性成效。從根本上說，該變化歷程恰好符合行政個體道德的發(fā)展規(guī)律。

第三，十八大以來的反腐制度能夠?qū)€體行政道德產(chǎn)生影響，一個關(guān)鍵因素是制度執(zhí)行機制及其強有力的行動?；仡櫸覈锤贫冉ㄔO(shè)歷史，事實上，十八大之前已有不少建樹，然而并未真正對公職人員形成強大的震懾力，相反，由高層權(quán)力驅(qū)動的反腐周而復(fù)始地扮演著“助力權(quán)力交接和穩(wěn)定”的角色，公職人員基本上可以預(yù)測反腐逐漸變?nèi)醯淖呦?。缺乏持續(xù)運行的反腐制度機制，法律法規(guī)等制度資源逐漸成為形同虛設(shè)的書面條文，對公職人員不再有約束力。反觀十八大以來的制度建設(shè)，不僅法律法規(guī)日益豐富完善，更重要的是持續(xù)的執(zhí)行機制建設(shè)，促使個體行政人員對腐敗保持警覺，從習(xí)慣于各種道德戒律到從內(nèi)心認(rèn)同這些實踐規(guī)則。從這個意義上說，靜態(tài)的法律法規(guī)制度建設(shè)固然重要，但持續(xù)執(zhí)行的動態(tài)機制才是靜態(tài)制度得以存續(xù)的生命力。

上述發(fā)現(xiàn)為我國反腐制度與可持續(xù)運行機制的完善提供了某些啟示。從十八大以來公職人員腐敗容忍度波浪形下降的趨勢來看，腐敗容忍度上升抑或下降的時間節(jié)點都與特定反腐行動和制度推進相關(guān)。值得關(guān)注的是2013年以后的小幅上升，反映出我國長期運動式反腐的短期效應(yīng)以及公眾對這種反腐的習(xí)慣性消極心理預(yù)期，由此可知，要使反腐成效真正體現(xiàn)在作為腐敗主體的個體道德心理與行為中，只有持之以恒地堅持“反腐永遠(yuǎn)在路上”策略，才能構(gòu)筑起“不敢腐”和“不能腐”的防御機制，使個人有可能形成“不想腐”的道德良知。因此，持續(xù)不懈的反腐制度與機制建設(shè)成為扭轉(zhuǎn)我國長期以來“越反越腐”局面和個體道德態(tài)度上機會主義傾向的關(guān)鍵。

公職人員在高壓反腐的制度約束中最初形成的道德感往往出于對懲罰的恐懼，而非基于道德自覺的肯定性遵從，要實現(xiàn)從前者到后者的轉(zhuǎn)變并非通過簡單的道德宣講或個人反省就能完成，而是需要將制度與個體在特定組織中的生存發(fā)展，尤其是職位晉升直接關(guān)聯(lián)，在懲處的同時實施積極的道德引領(lǐng)，將遵從制度與個人的人生目標(biāo)聯(lián)系起來，使肯定性的道德遵從成為個體的普遍選擇。事實上，反腐初期疾風(fēng)暴雨式的反腐態(tài)勢以及各種反腐制度的頒布，的確對公職人員形成了強大的外部他律效應(yīng)，但其內(nèi)心未必信服，隨著反腐制度的持續(xù)推進，個體意識到只有適應(yīng)并遵從制度才能獲得肯定和嘉獎，如有些地區(qū)將黨風(fēng)廉政建設(shè)作為末位淘汰機制納入政府的績效考評[33]。正是這種制度的權(quán)威力量，促使公職人員為了個人仕途而主動響應(yīng)反腐行動并接受制度規(guī)則。這在某種程度上為公職人員提供了有別于普通個人的道德修養(yǎng)路徑，即以強制性的制度途徑建構(gòu)公職人員的個體道德。

由此進一步展望，隨著我國反腐制度建設(shè)的持續(xù)深入，迫切需要涵蓋所有國家公職人員的系統(tǒng)的行政道德建設(shè)。所謂行政道德，是指以公權(quán)力為基礎(chǔ)的公職人員在行使權(quán)力過程中的道德規(guī)則與紀(jì)律，它包括系統(tǒng)的道德規(guī)范、道德運行與監(jiān)督機制。這種基于制度的強制性道德不同于普通個人的弱約束道德，它是介于私人領(lǐng)域的弱約束道德與國家強制性法律之間的“準(zhǔn)法律”性質(zhì)的道德制度，依靠正式制度的強制性約束，并在此基礎(chǔ)上將這種強制性道德制度轉(zhuǎn)化為社會道德文化與個人價值觀，成為個體的自覺行動。這是使公職人員對腐敗的態(tài)度始終處于低容忍度的基本道德基礎(chǔ)。因此也可以相信，只要國家長期堅持打擊腐敗和反腐制度建設(shè)并行推進，那么，個體從“不敢腐”向“不想腐”的自律道德轉(zhuǎn)變就具備了現(xiàn)實基礎(chǔ)。當(dāng)然，理想的狀態(tài)仍然是形成自發(fā)反腐的制度機制，而不是僅僅依靠反腐決心。