新形勢(shì)下PPP模式可持續(xù)發(fā)展研究

馮潔

【摘 要】PPP英文全稱為Public-Private-Partnership，其表示政府同社會(huì)資本于公共基建領(lǐng)域形成的一種長(zhǎng)久合作關(guān)系。PPP模式中可引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有效施展市場(chǎng)功效，并且施展社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)管理與技術(shù)層面的優(yōu)勢(shì)，避免政府在公共產(chǎn)品供給上效率不高的問(wèn)題。文章在對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)述的基礎(chǔ)上，分析了PPP模式在國(guó)內(nèi)發(fā)展的幾個(gè)階段，探討了新形勢(shì)下PPP模式發(fā)展中面臨的困境（即政府方、社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)方的困境），提出研究制定適用于PPP模式的資本金制度、價(jià)格機(jī)制改革、加強(qiáng)新建項(xiàng)目前期論證、完善監(jiān)管體制建設(shè)4個(gè)方面的建議。

【關(guān)鍵詞】PPP模式;政府和社會(huì)資本合作;財(cái)政政策;投融資

【中圖分類號(hào)】F283 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2019）10-0017-03

1 概述

1.1 中國(guó)目前對(duì)PPP的定義

PPP表示政府同社會(huì)資本于公共基建領(lǐng)域形成的一種長(zhǎng)久合作關(guān)系，其定義在不同文件中有些許差異。2014年，在國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的文件當(dāng)中對(duì)PPP的含義有這樣的解釋：PPP是政府為了提升公共產(chǎn)品的提供能力與效率，利用采購(gòu)服務(wù)、特許運(yùn)營(yíng)及股權(quán)合作等不同形式，同社會(huì)資本形成風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)、利益共同分享的長(zhǎng)久合作關(guān)系。2015年，由國(guó)辦推出的42號(hào)文件當(dāng)中提到，PPP表示政府使用競(jìng)爭(zhēng)性手段挑選擁有經(jīng)營(yíng)管理與投資方面能力的社會(huì)資本，兩方依循公平協(xié)商的要求簽訂合約，確定彼此的權(quán)責(zé)利益，讓社會(huì)資本負(fù)責(zé)供給公共產(chǎn)品，政府按照公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估情況支付給社會(huì)資本對(duì)應(yīng)的費(fèi)用，確保社會(huì)資本取得正當(dāng)?shù)幕貓?bào)。

1.2 研究背景

新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速由原先的高速逐步趨于平緩，財(cái)政收入也表現(xiàn)出增速放緩的現(xiàn)象，政府面臨比較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)負(fù)擔(dān)較重的本息清償壓力。PPP模式能夠讓社會(huì)上分散閑置的資本實(shí)現(xiàn)高效的運(yùn)用，降低政府所面對(duì)的收支負(fù)擔(dān)，化解政府的危機(jī)。同時(shí)，PPP模式中可引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有效施展市場(chǎng)功效，并且施展社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)管理與技術(shù)層面的優(yōu)勢(shì)，避免政府在公共產(chǎn)品供給上效率不高的問(wèn)題。

在這一環(huán)境下，以國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部作為主導(dǎo)，我國(guó)努力推廣PPP模式。財(cái)政部于2014年設(shè)立了政府和社會(huì)資本合作中心，隨后PPP模式開始在我國(guó)加速推廣。國(guó)家有關(guān)部門陸續(xù)下發(fā)了一系列政策文件，PPP模式進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段。2019年3月，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，進(jìn)一步推動(dòng)PPP模式的規(guī)范化?；趪?guó)內(nèi)政策的努力助推之下，根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2019年3月底，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)中入庫(kù)PPP項(xiàng)目達(dá)8 839個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額約13.4萬(wàn)億元。

2 PPP模式在國(guó)內(nèi)的發(fā)展歷程

2.1 探索階段

探索階段時(shí)間為1984—1993年，這一階段為我國(guó)實(shí)行改革開放以后，開始引入BOT模式，國(guó)內(nèi)沒(méi)有直接相關(guān)的法規(guī)和操作模式，無(wú)經(jīng)驗(yàn)可以依托，一切處于探索階段。PPP模式主要是以BOT這種有外資參加的模式作為主體。當(dāng)中，1984年香港合和電力同深圳特區(qū)電力兩家公司使用合作運(yùn)營(yíng)模式建造了沙角B電廠，成為我國(guó)首個(gè)真正意義上的BOT項(xiàng)目。

2.2 試點(diǎn)階段

試點(diǎn)階段時(shí)間為1994—2002年，這一階段為分稅制改革之后，國(guó)內(nèi)開始重視PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投融資改革中的重要作用，開始推動(dòng)PPP模式試點(diǎn)發(fā)展。在這一階段，相關(guān)部門下發(fā)了一系列指導(dǎo)性文件，PPP模式的試點(diǎn)工作由國(guó)家計(jì)委有組織地推進(jìn)，雖然仍以外資參與、特許經(jīng)營(yíng)BOT為主，但民營(yíng)資本已經(jīng)開始嘗試性進(jìn)入PPP市場(chǎng)。這一階段也為PPP模式的發(fā)展積累了難能可貴的經(jīng)驗(yàn)。1995年，法國(guó)電力公司及阿爾斯通公司聯(lián)合體獲得廣西來(lái)賓B電廠18年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，為國(guó)家批準(zhǔn)的首個(gè)BOT項(xiàng)目。

2.3 推廣發(fā)展階段

推廣發(fā)展階段時(shí)間為2003—2008年。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出讓民營(yíng)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，加速了PPP模式的推廣運(yùn)用。2005年，“非公經(jīng)濟(jì)36條”頒布，其中明確指出準(zhǔn)許非公有資本投放在基建與公用事業(yè)領(lǐng)域，這在某種意義上助推了不同地方政府使用PPP模式，并且在此階段民營(yíng)資本與外資大量地流入公用設(shè)施領(lǐng)域。社會(huì)資本同樣利用PPP模式投入到高速、地鐵等交運(yùn)設(shè)施及體育館等建設(shè)項(xiàng)目中。此階段，PPP模式以BOT和TOT項(xiàng)目為主，其中北京地鐵4號(hào)線、國(guó)家體育場(chǎng)均屬于本階段的典型案例。

2.4 調(diào)整階段

調(diào)整階段時(shí)間為2009—2012年。在金融危機(jī)的震蕩影響下，中央政府主張積極的財(cái)政政策，同時(shí)制訂施行了增加經(jīng)濟(jì)活力計(jì)劃，2009年之后，公共產(chǎn)品與服務(wù)的投融資重任主要交由地方性的融資平臺(tái)公司完成，項(xiàng)目的營(yíng)運(yùn)模式以政府委托代理建設(shè)、BT模式為主導(dǎo)。但地方政府手中有錢愿意自己主導(dǎo)建設(shè)，在公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)資本所發(fā)揮的力量有所弱化，很多前階段的PPP項(xiàng)目直接轉(zhuǎn)化為政府投資，PPP模式的關(guān)注度、重視度、推廣度都有所下降，但仍有PPP項(xiàng)目實(shí)施。期間，蘭州七里河安寧污水處理廠項(xiàng)目、西安市第二污水處理廠項(xiàng)目屬于本階段的代表性PPP項(xiàng)目。

2.5 新一輪推廣階段

新一輪推廣階段時(shí)間為2013—2016年。2013年，國(guó)務(wù)院不斷出臺(tái)文件鼓勵(lì)與引導(dǎo)社會(huì)資本更大規(guī)模地滲透到公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，黨的十八屆三中全會(huì)也釋放了積極信號(hào)。在這個(gè)階段，PPP的模式主要以BOT、BT等方式實(shí)施，并且許多文件的出臺(tái)也進(jìn)一步明確了PPP模式的適應(yīng)領(lǐng)域和范圍。雖然PPP模式的發(fā)展仍然存在一些繞不開的問(wèn)題，但是在全國(guó)范圍內(nèi)還是掀起了新一輪的PPP模式發(fā)展熱潮，PPP模式得到了新一輪的推廣發(fā)展。此階段PPP模式涉及的領(lǐng)域較廣，包括水利、能源、交通、市政、醫(yī)療等主要領(lǐng)域。

2.6 規(guī)范發(fā)展階段

規(guī)范發(fā)展階段時(shí)間為2017年至今。2017年以來(lái)，地方政府債務(wù)已經(jīng)引起國(guó)家的高度重視，相關(guān)部門相繼出臺(tái)了一系列文件監(jiān)管、規(guī)范和整頓PPP模式在發(fā)展中存在的各種亂象。此階段的規(guī)范文件并不是針對(duì)PPP模式本身，而是對(duì)PPP實(shí)踐中出現(xiàn)的濫用PPP模式、借PPP名義變相舉債及超出財(cái)政承受能力上項(xiàng)目等一些增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患的突出問(wèn)題。2019年3月，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金（2019）10號(hào)），在“四個(gè)不得”及前期一系列規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，采取正負(fù)面清單相結(jié)合的方式，細(xì)化了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的條件及不規(guī)范的PPP項(xiàng)目的具體表現(xiàn)形式，進(jìn)一步規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施。

3 新形勢(shì)下PPP模式發(fā)展中存在的困境分析

根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2019年3月底，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)中入庫(kù)PPP項(xiàng)目為8 839個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額約13.4萬(wàn)億元。在去杠桿的大背景下，PPP被視為地方政府加杠桿的措施，在國(guó)家出臺(tái)系列政策規(guī)范PPP模式發(fā)展，PPP模式在“既要規(guī)范、也要發(fā)展”的新形勢(shì)下，仍存在一些發(fā)展困境，主要有政府方、社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)方的困境。

3.1 政府方面臨的困境

財(cái)政部出臺(tái)的規(guī)范性文件中明確了本級(jí)全部PPP項(xiàng)目每年度從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出不能超過(guò)本級(jí)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%。作為政府方面，受到10%的財(cái)政承受能力上限瓶頸約束。事實(shí)上，經(jīng)過(guò)前期幾年的PPP高速發(fā)展，大部分地區(qū)政府已經(jīng)基本達(dá)到或接近了這可支配財(cái)力上限，繼續(xù)做PPP項(xiàng)目的空間受限。

3.2 社會(huì)資本方面臨的困境

作為社會(huì)資本方面，存在資源上限的問(wèn)題。很多PPP項(xiàng)目簽約后未能完成融資，由社會(huì)資本方墊資或賒欠下游企業(yè)進(jìn)行建設(shè)，導(dǎo)致社會(huì)資本方的資源快速消耗，難以可持續(xù)發(fā)展。

3.3 金融機(jī)構(gòu)面臨的困境

作為金融機(jī)構(gòu)方面，遭遇改革滯后的瓶頸。金融服務(wù)體系難以適應(yīng)PPP項(xiàng)目的融資需求，金融機(jī)構(gòu)難以基于項(xiàng)目本身收益和風(fēng)險(xiǎn)做出客觀評(píng)估，項(xiàng)目融資少，基金、ABS等與PPP項(xiàng)目缺乏有效對(duì)接。

4 新形勢(shì)下PPP模式可持續(xù)發(fā)展建議

根據(jù)對(duì)新形勢(shì)下PPP模式發(fā)展中存在的困境分析，本文從研究制定適用于PPP模式的資本金制度、價(jià)格機(jī)制改革、加強(qiáng)新建項(xiàng)目前期論證、強(qiáng)化監(jiān)管體制4個(gè)方面提出相關(guān)建議。

4.1 研究制定適用于PPP模式的資本金制度

現(xiàn)有PPP模式中，項(xiàng)目公司后期將存在大規(guī)模資本金的沉淀，但這部分資金不允許投資給項(xiàng)目外的事項(xiàng)，造成資源浪費(fèi)，缺乏靈活退出的方式，項(xiàng)目公司唯有依靠高頻次減少資金或者購(gòu)入理財(cái)產(chǎn)品抵消沉積資金、時(shí)間、成本的尷尬問(wèn)題。而項(xiàng)目資本的比重過(guò)高是造成小股大債的本質(zhì)原因，是PPP項(xiàng)目資金融通痛點(diǎn)的關(guān)鍵影響因素。因此，需要研究制定適用于PPP模式的資本金制度。PPP項(xiàng)目資本金需要與永續(xù)經(jīng)營(yíng)公司的資本金區(qū)別開來(lái)，放寬PPP項(xiàng)目資本金的占比門檻，為資本金預(yù)留一個(gè)理性收回通道。

4.2 建立合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制

本著社會(huì)資本方獲利但非暴利的原則，需要建立合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制。首先，主動(dòng)深化完善公共事業(yè)與服務(wù)的定價(jià)制度和價(jià)格調(diào)整機(jī)制，明確市場(chǎng)預(yù)期，為社會(huì)資本指明投資方向，激活社會(huì)資本的參與熱情。其次，進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目決策機(jī)制，以防止地方政府盲目投資上項(xiàng)目后，通過(guò)價(jià)格上漲轉(zhuǎn)移政府不當(dāng)決策導(dǎo)致的付費(fèi)壓力。

4.3 強(qiáng)化新建項(xiàng)目的前期論證工作

當(dāng)前，很多已中標(biāo)的所謂PPP落地項(xiàng)目，因?yàn)橥恋?、環(huán)評(píng)等前期工作不到位，無(wú)法獲得施工許可證，合同無(wú)法進(jìn)一步實(shí)施，陷入違約甚至終止的困局。從這些陷入僵局的PPP項(xiàng)目中可吸取寶貴經(jīng)驗(yàn)，即忽視了前期工作的重要性。前期工作簡(jiǎn)略雖然會(huì)節(jié)省時(shí)間，但也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行期限的大幅延長(zhǎng);在前期工作中一味追求簡(jiǎn)略和省錢會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目投資浪費(fèi)遠(yuǎn)高于前期工作投入。因此，要強(qiáng)化新建項(xiàng)目的前期論證工作。

4.4 完善監(jiān)管體制建設(shè)

完善PPP項(xiàng)目的監(jiān)管體制，是吸引民營(yíng)資本和外資積極參與PPP的根本。就PPP模式而言，市場(chǎng)與社會(huì)資本要想有效發(fā)揮作用，必須建立在實(shí)施全方位的政府行政監(jiān)管與合同監(jiān)管為基礎(chǔ)支撐，不然就會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題。現(xiàn)階段，地方政府都傾向于與央企形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，某種意義上也是因?yàn)閷?duì)央企監(jiān)管的制度保障成本相對(duì)民企與外企的監(jiān)管成本要低。隨著中央三令五申要發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、引進(jìn)外資，地方政府只有加強(qiáng)監(jiān)管能力、完善監(jiān)管制度，PPP模式才有可能真正愿意接納民企和外企的合作。

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