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    保健品大整肅

    2019-06-30 23:20:18孫愛民
    財(cái)經(jīng) 2019年15期
    關(guān)鍵詞:保健食品批號(hào)保健

    孫愛民

    2019年5月14日,70歲的江蘇人芮娟,在與國家市場(chǎng)監(jiān)管總局工作人員座談時(shí),流下眼淚?!昂軣o助,又不肯屈從。”一名與會(huì)者回憶。

    18年前,芮娟賣掉兩棟別墅,盤下一家國營保健食品企業(yè)。這家曾經(jīng)主要供應(yīng)軍隊(duì)老干部的企業(yè),靠著單一保健品一年能賣出5億多元。然而,2019年一開年,迎來“整治保健市場(chǎng)亂象百日行動(dòng)”(下稱“百日行動(dòng)”),這僅為行業(yè)整頓的開端。芮娟和她的企業(yè),或?qū)⒊蔀榈谝粨堋笆茈y者”。

    所有人,包括企業(yè)、協(xié)會(huì)、監(jiān)管部門等相關(guān)者,都知道保健品業(yè)有太多的“不堪”,需要整頓?!鞍偃招袆?dòng)”共立案2萬多件,案值130億元,其中違規(guī)直銷與傳銷案就占了120億元。

    “保健品”沒有明確的法律定義,一般是對(duì)人體有保健功效產(chǎn)品的泛稱,而簡(jiǎn)單的模糊概念,也囿住了監(jiān)管部門的雙手——只有“保健食品”才明確在監(jiān)管范圍內(nèi)。這給了千奇百怪的產(chǎn)品,打著保健的名義,踩空白區(qū)、甚至越紅線的機(jī)會(huì)。

    這個(gè)行業(yè)也像一個(gè)怪圈:“一管就死、一放就亂”。每年幾次“打四非”、多部門聯(lián)動(dòng),從未觸及其筋骨內(nèi)的毒瘤。全社會(huì)對(duì)中醫(yī)保健傳統(tǒng)尚未形成共識(shí),加之消費(fèi)者普遍較低的科學(xué)和健康素養(yǎng)等,也“滋養(yǎng)”了保健品市場(chǎng)亂象。以至于,多數(shù)中國家庭都或多或少被不良保健品侵害。每年貢獻(xiàn)數(shù)千億元銷售額的中國消費(fèi)者,走向兩個(gè)極端:要么徹底對(duì)保健品失去信心;要么盲目迷戀、視作良藥,甚至以此作為工具試圖“拉人頭”賺大錢,將健康、財(cái)產(chǎn)、誠信放在賭桌上,意圖博取財(cái)富。

    1月至4月,四項(xiàng)針對(duì)保健食品的政策相繼出臺(tái),雖然都是“征求意見稿”,但監(jiān)管層有意從保健功能、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)簽與說明書等方面進(jìn)行整頓的意向明晰,直接指向保健品“亂”的根源。有業(yè)內(nèi)人士分析,監(jiān)管將劍指中醫(yī)藥品種,其占據(jù)中國約1.7萬個(gè)保健食品批號(hào)的半壁江山。

    這次的銳意除弊,能否解決監(jiān)管權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、管理空白、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)研究不足等根本問題?至少,舞臺(tái)上被觸動(dòng)的各方,在這股洪流中左沖右撞開始找尋方向。

    與政策角力

    讓芮娟流淚的,不是產(chǎn)品出了質(zhì)量問題,而是受政策調(diào)整影響,公司的主打產(chǎn)品“龍福地龍膠囊”,或?qū)⒁虮=」δ懿煌?,被監(jiān)管部門取消生產(chǎn)批號(hào),從而不得不退出市場(chǎng)。

    3月29日,國家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于征求調(diào)整保健食品保健功能意見的公告》(下稱《調(diào)整保健功能公告》),擬取消21項(xiàng)保健功能。

    對(duì)這一調(diào)整,負(fù)責(zé)制定保健食品注冊(cè)制度的國家市場(chǎng)監(jiān)管總局特殊食品安全監(jiān)管司對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋為:現(xiàn)有部分功能聲稱與現(xiàn)行的保健食品監(jiān)管定位和健康需求不相契合;部分保健功能聲稱和評(píng)價(jià)方法容易與藥品治療疾病混淆;現(xiàn)有部分保健功能聲稱存在表述不準(zhǔn)確問題,容易被虛假或者夸大宣傳利用,誤導(dǎo)消費(fèi)者。

    龍福地龍膠囊于1996年拿到生產(chǎn)批號(hào),主打的保健功能是“改善微循環(huán)”,屬“與現(xiàn)行的保健食品監(jiān)管定位和健康需求不契合”之列。中國目前有四個(gè)“改善微循環(huán)”的保健食品批號(hào),其中三款產(chǎn)品,僅有此單一功能。

    “自發(fā)布取消上述保健功能之日起,相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn),已生產(chǎn)的保健食品,不涉及質(zhì)量安全的,可銷售至保質(zhì)期結(jié)束;國家市場(chǎng)監(jiān)管總局不再受理、審評(píng)審批上述保健功能?!薄墩{(diào)整保健功能公告》明確提出。

    這意味著,如果此次征求意見稿內(nèi)容沒有調(diào)整,以龍福地龍膠囊為唯一主打產(chǎn)品的企業(yè),也許將隨之消亡。接手公司18年,芮娟不甘心成為政策的犧牲者。

    1995年,芮娟第一次試用龍福地龍膠囊,當(dāng)時(shí),這款將蚯蚓作為原料制作成的保健食品,主要供應(yīng)老干部局等政府機(jī)關(guān),“北京三里河南沙溝小區(qū),以前都是部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)住的社區(qū),里邊的保健處都有這款產(chǎn)品”。

    彼時(shí),國內(nèi)大多中西藥店、食品店,甚至不少小百貨店、雜貨店,都擺上了主打“延年益壽”“高考10分”等的保健飲品,磁療表 、保健燈、保健枕頭等功能性生活用品,也多不勝數(shù)。

    資料顯示,1993年時(shí)全國有2000多家保健食品生產(chǎn)企業(yè),800多款產(chǎn)品,一年創(chuàng)造25億元的銷售額。

    瘋狂的增長(zhǎng),致使市場(chǎng)一片混亂,質(zhì)量參差不齊。1995年,甘肅曾在蘭州市場(chǎng)抽查全國20個(gè)廠家50個(gè)批號(hào)的蜂王漿,其中有20個(gè)批號(hào)不合格。

    直到2003年,保健食品才有系統(tǒng)的規(guī)范,原衛(wèi)生部確定了保健食品的27項(xiàng)保健功能,作為審批、檢驗(yàn)和監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)。

    這27項(xiàng)功能,16年后在最新的《調(diào)整保健功能公告》中,“促進(jìn)生長(zhǎng)發(fā)育”等3項(xiàng)完全被取消;18項(xiàng)功能調(diào)整表述,如“抗疲勞”需改為“緩解體力疲勞”;剩余的6項(xiàng)功能,列入進(jìn)一步研究論證的范圍。

    中國營養(yǎng)保健食品協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)劉學(xué)聰告訴《財(cái)經(jīng)》記者:待定的6項(xiàng),需要社會(huì)各方充分論證。

    “一拍腦袋讓這個(gè)功能沒了,幾十年的產(chǎn)品沒了,用一刀切的方法、簡(jiǎn)單粗暴,這無法整頓市場(chǎng),反而會(huì)擾亂市場(chǎng)?!避蔷瓴徽J(rèn)可官方的做法。

    監(jiān)管部門建議芮娟,將產(chǎn)品功能往其他獲準(zhǔn)的保健功能上靠,如“輔助降血壓”;如果想要保留產(chǎn)品與現(xiàn)有功能,需要再增加臨床試驗(yàn)。

    芮娟不同意,“產(chǎn)品的技術(shù)與臨床試驗(yàn),都是為改善微循環(huán)做的,證書也是因此功能拿到的,如果要硬往輔助降血壓等功能上靠,就是虛假宣傳了?!睂?duì)于增加臨床試驗(yàn)的提法,芮娟也不認(rèn)可,“在申報(bào)時(shí),已經(jīng)提交了毒理試驗(yàn);25年來,消費(fèi)者的社會(huì)臨床數(shù)據(jù),不比小白鼠試驗(yàn)更可靠?”

    將受政策影響的企業(yè),不僅芮娟一家。《財(cái)經(jīng)》記者查詢保健食品批號(hào)信息系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)顯示:擬取消的21項(xiàng)保健食品保健功能,涉及到1186個(gè)產(chǎn)品批號(hào),占全部國產(chǎn)批號(hào)的7%;其中僅具有“調(diào)節(jié)血脂”這一單項(xiàng)功能的產(chǎn)品批號(hào)就達(dá)572個(gè);“抑制腫瘤”有106個(gè)產(chǎn)品批號(hào)。

    難達(dá)共識(shí)

    在5月14日國家市場(chǎng)監(jiān)管總局座談會(huì)上,芮娟詢問功能被取消的原因,得到的回答是,“國家對(duì)于改善微循環(huán)的保健功能,沒有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?!边@一回答道出監(jiān)管上的一個(gè)空白區(qū)。

    此前,中國有相關(guān)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范,原衛(wèi)生部發(fā)布的《保健食品檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》(2003年版)便是其中之一?!靶袠I(yè)內(nèi)對(duì)這版標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)用性與科學(xué)性評(píng)價(jià)很高?!敝袊r(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院教授羅云波對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。但在2018年7月,國家衛(wèi)生健康委宣布其失效,不再作為保健食品注冊(cè)的技術(shù)審評(píng)依據(jù)。

    這在業(yè)內(nèi)激起千層浪,計(jì)劃申報(bào)產(chǎn)品的企業(yè)一下子失去了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)的第三方公司,苦于無標(biāo)準(zhǔn)可執(zhí)行,接到大單也不敢貿(mào)然行事。

    用了15年的標(biāo)準(zhǔn)體系,一下子被宣布無效,這可能和保健食品的審批審評(píng)權(quán)轉(zhuǎn)變相關(guān)。該項(xiàng)職能從原衛(wèi)生部轉(zhuǎn)至原國家食藥監(jiān)局后,2012年,原食藥監(jiān)局修訂了其中9個(gè)保健功能評(píng)價(jià)方法,余者未動(dòng)。2018年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中,藥監(jiān)系統(tǒng)并入國家市場(chǎng)監(jiān)管總局,上述職能也隨之轉(zhuǎn)并。2019年4月,國家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《保健食品毒理學(xué)評(píng)價(jià)程序(征求意見稿)》,卻未能安撫行業(yè)的不安。

    “最關(guān)鍵的功能評(píng)價(jià)規(guī)范還沒出來,就先宣布21個(gè)功能沒了,打了企業(yè)一個(gè)措手不及;僅僅出臺(tái)一個(gè)補(bǔ)缺,還是征求意見稿,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?!币晃粯I(yè)內(nèi)專家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析,“毒理學(xué)評(píng)價(jià)方面,恰恰是企業(yè)相對(duì)規(guī)范的地方,相比之下,產(chǎn)品是否還合法合規(guī)更為關(guān)鍵?!?/p>

    在一些業(yè)內(nèi)人士看來,不論是保健功能的調(diào)整,還是相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的缺失,都代表了如今的監(jiān)管部門對(duì)過去保健功能設(shè)置與評(píng)價(jià)的否定,背后是行業(yè)、學(xué)界與監(jiān)管部門,在中醫(yī)藥理論衍生出的保健食品方面,缺乏完全的共識(shí)。

    “保健”二字的誕生,與中醫(yī)藥直接相關(guān)。中醫(yī)藥養(yǎng)生保健是中醫(yī)理論和實(shí)踐的一部分,之前就有把保健食品稱為保健藥品的說法,其注重對(duì)癥下藥和配合用藥的綜合診治,常常是多原料混合配方。

    劉學(xué)聰同情芮娟面臨的困境。他認(rèn)為,基于中醫(yī)藥理論獲準(zhǔn)的保健食品批號(hào),其理論與研究方法,在設(shè)計(jì)之初,是適用于當(dāng)時(shí)的國情與管理方式的,“當(dāng)時(shí)的中醫(yī)藥理論研究的專家、管理者,取得了小范圍內(nèi)的共識(shí),才有了中醫(yī)藥保健食品的注冊(cè)、管理制度”。

    1987年,原衛(wèi)生部發(fā)布《中藥保健藥品的管理規(guī)定》;為保證食用安全,同時(shí)授權(quán)各省級(jí)衛(wèi)生行政部門審批“衛(wèi)藥健字”中藥保健藥品,首次明確了中國保健食品審批工作的法律地位。彼時(shí),95%以上的口服液廠商為藥企,以中藥企業(yè)居多。直到1996年,才在中藥序列中取消了中藥保健藥品類別,停止審批中藥保健藥品。

    “我們走的是正規(guī)程序,有基礎(chǔ)研究、有臨床試驗(yàn),而且當(dāng)時(shí)的批號(hào)還是永續(xù)的?!避蔷晷挠胁黄?。

    然而,中醫(yī)藥講究的配方、處方,難以用現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的評(píng)價(jià)方法來評(píng)價(jià)量效關(guān)系,如何科學(xué)驗(yàn)證、有何科學(xué)標(biāo)準(zhǔn),中藥材使用數(shù)量如何限定等,一直沒有定論?!霸l(wèi)生部公布的27項(xiàng)保健食品功能,漸漸受到醫(yī)學(xué)科學(xué)的回?fù)?,也反映出?dāng)前的認(rèn)知和傳統(tǒng)中醫(yī)理論觀點(diǎn)的鴻溝?!绷_云波說。

    此前監(jiān)管部門對(duì)保健功能的“微調(diào)”,仍然建立在肯定中醫(yī)藥保健食品的基礎(chǔ)上,但是審批責(zé)任歸到藥監(jiān)部門后,整體風(fēng)格發(fā)生變化?!八幈O(jiān)部門本身越來越學(xué)習(xí)美國食品和藥品監(jiān)督管理局(FDA)的風(fēng)格,是一個(gè)看數(shù)據(jù)、看證據(jù)的部門,不太注重典籍、傳統(tǒng)?!币幻袠I(yè)內(nèi)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析。

    芮娟反對(duì)用國外的經(jīng)驗(yàn)、標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)基于中醫(yī)傳統(tǒng)的產(chǎn)品,“可現(xiàn)在評(píng)審專家大多是西醫(yī)專家,缺少中醫(yī)藥研究專家。用西醫(yī)的標(biāo)準(zhǔn)來衡量中醫(yī),使用的術(shù)語也都是西醫(yī)的,不太合理。”

    “卸”下中醫(yī)藥背景的保健食品,確實(shí)能減輕市場(chǎng)監(jiān)管的難度?!肮δ苷{(diào)整完全是對(duì)過去標(biāo)準(zhǔn)的一種否定?!币晃槐=∈称废嚓P(guān)職能部門負(fù)責(zé)人接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)稱,“保健功能越多、范圍越廣,企業(yè)打擦邊球、鉆空子的空間就越大,不好管理?!?h3>嚴(yán)監(jiān)管,也“最死板”

    既無評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),又無原料目錄,芮娟公司的命運(yùn)就卡在這政策的空檔期。有行業(yè)人士估計(jì),被取消的21個(gè)功能涉及到的產(chǎn)品,生產(chǎn)中使用的原料,占保健食品全部中藥原料使用量的92%。

    如果像美國那樣,拋開保健功能,只是按生產(chǎn)原料進(jìn)行監(jiān)管,會(huì)讓保健食品的概念清晰些,或許能一定程度上減少甚至避免對(duì)行業(yè)造成的沖擊??墒墙ㄒ粋€(gè)原料目錄,就牽扯到哪些中藥材可以作為原料,符合藥食同源。

    國家衛(wèi)健委相關(guān)職能部門一名人士接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)稱:“目前,國家衛(wèi)健委正與國家市場(chǎng)監(jiān)管總局就目錄新增品種等內(nèi)容進(jìn)行會(huì)商溝通?!?/p>

    在厘不清產(chǎn)品到底什么功能合適時(shí),企業(yè)更頭疼的是,對(duì)保健品出現(xiàn)了“煙草標(biāo)簽式”管理的苗頭。

    四個(gè)新發(fā)征求意見稿之一——《關(guān)于保健食品標(biāo)簽管理相關(guān)規(guī)定的公告(征求意見稿)》,不僅規(guī)定了保健商品標(biāo)簽上設(shè)置特別提醒,還規(guī)定提醒區(qū)面積不應(yīng)小于30%。

    “香煙是含有毒物質(zhì)的產(chǎn)品,拿煙草的標(biāo)簽規(guī)范來規(guī)制保健食品,聽起來有些滑稽,真正做保健食品的企業(yè)有些無辜?!蹦承袠I(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者,中國的保健食品準(zhǔn)入與監(jiān)管本來就是最嚴(yán)格的,“高于普通食品,幾乎采取藥品的審評(píng)方式”。

    來自行業(yè)協(xié)會(huì)與監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)顯示,中國保健食品抽檢合格率在98%以上?!霸谌粘1O(jiān)管中,真正有產(chǎn)品批號(hào)的保健食品,一般是沒有質(zhì)量問題的?!碧旖蚴形淝鍏^(qū)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局食品安全監(jiān)管科科長(zhǎng)張文輝告訴《財(cái)經(jīng)》記者,保健食品是先有批號(hào)這個(gè)“身份證”,然后才能建廠、生產(chǎn),“從審批源頭就比普通食品嚴(yán)格”。

    質(zhì)量出問題的,往往是沒有證書的假冒偽劣產(chǎn)品,或者普通食品夸大宣傳、冒充保健品。在國人熱衷于保健、養(yǎng)生的氛圍中,幾乎任何食品、用品借用“保健”去營銷、宣傳,都有市場(chǎng)?!斑@些違規(guī)產(chǎn)品被查之后,只有保健食品來背鍋?!眲W(xué)聰說。

    如此混亂,監(jiān)管部門也只能先從產(chǎn)品下手:調(diào)整功能、改標(biāo)簽與說明書。然而,僅簡(jiǎn)單地加大產(chǎn)品管理力度,未必科學(xué)合理。

    在國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心原副主任嚴(yán)衛(wèi)星看來,標(biāo)簽、說明書上標(biāo)注的功能太簡(jiǎn)單,導(dǎo)致消費(fèi)者無從解讀、了解產(chǎn)品,不得不從推銷者、經(jīng)銷商處了解產(chǎn)品的功能、原理等信息,“這給了不法者虛假宣傳的機(jī)會(huì)”。

    盡管參與了新政策的制定,嚴(yán)衛(wèi)星也遺憾于此次標(biāo)簽、說明書的調(diào)整,仍然未能留給消費(fèi)者充足的解讀空間。“現(xiàn)在保健食品的監(jiān)管工作,很多都比較固化?!眹?yán)衛(wèi)星對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說,新功能的研究、新原料的應(yīng)用,以及標(biāo)簽、說明書開放解讀等信息,“消費(fèi)者需要,但是監(jiān)管部門與行業(yè)的供給不足”。

    “近些年,保健品市場(chǎng)整體的亂象,拖累了保健食品,國內(nèi)消費(fèi)者對(duì)本土產(chǎn)品缺乏信任,傾向于購買進(jìn)口產(chǎn)品?!眲W(xué)聰接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示,“再加上監(jiān)管部門對(duì)于產(chǎn)品監(jiān)管趨嚴(yán),進(jìn)口產(chǎn)品內(nèi)流、資本外流,成為近幾年行業(yè)內(nèi)的兩大怪現(xiàn)象?!?/p>

    為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),不少資本轉(zhuǎn)而到國外購買標(biāo)的。2015年,合生元以13.86億澳元收購Swisse約83%股本權(quán)益;2016年,澳優(yōu)乳業(yè)以2640萬澳元收購Nutrition Care的業(yè)務(wù)和資產(chǎn);2018年,哈藥集團(tuán)20億元成為美國保健食品公司GNC第一大股東。

    據(jù)中國營養(yǎng)保健食品協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì):2014年到2018年,中國企業(yè)并購海外保健食品企業(yè)投資額近25億元。

    “企業(yè)收購?fù)馄?,多是為曲線救國,監(jiān)管部門對(duì)于本土產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管更加嚴(yán)格,反而對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品,一般僅需要備案即可?!鄙鲜鲂袠I(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人說。

    在他看來,保健食品市場(chǎng)的問題是監(jiān)管的問題,需要改革注冊(cè)制度來解決;但現(xiàn)在監(jiān)管部門的整頓思路似乎有點(diǎn)偏,憚?dòng)谑袌?chǎng)混亂引發(fā)的社會(huì)問題、輿論關(guān)注,不敢放開注冊(cè)、批準(zhǔn),讓更多新品上市,“認(rèn)為不批準(zhǔn)產(chǎn)品上市,就追不到監(jiān)管責(zé)任,這是一個(gè)錯(cuò)誤邏輯”。

    新一輪的保健食品注冊(cè)制度改革在醞釀中。國家市場(chǎng)監(jiān)管總局特殊食品司正組織有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究,其回復(fù)《財(cái)經(jīng)》記者的采訪時(shí),強(qiáng)調(diào)此次改革將“落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任,減少政府背書”。

    最弱的一環(huán)

    違法違規(guī)營銷,是這個(gè)行業(yè)最致命的一環(huán)。

    直銷、藥店、線上、商超是保健食品的四個(gè)主要銷售渠道,其中直銷產(chǎn)生一半以上的銷售額,以會(huì)議營銷為主。

    “會(huì)銷、虛假宣傳已是這個(gè)行業(yè)的潛規(guī)則?!鄙鲜鲂袠I(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人分析,在全行業(yè)都將會(huì)議銷售作為主要銷售渠道時(shí),前端產(chǎn)品審批再嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)再科學(xué),都擋不住會(huì)銷、虛假宣傳帶來的危害。

    會(huì)銷是保健食品銷售中,企業(yè)最喜歡的,也最見效的營銷方式。租一間會(huì)議室,召集少則幾十、多則幾百甚至上千的消費(fèi)者推介產(chǎn)品,直接產(chǎn)生銷量。然而,在這種人對(duì)人、口口相傳的營銷方式下,夸大產(chǎn)品功能、價(jià)格虛高等亂象常常見諸報(bào)端。中國消費(fèi)者對(duì)保健食品的厭惡感,正是來自于被瘋狂營銷后,產(chǎn)生的被騙感與失望感。嚴(yán)衛(wèi)星認(rèn)為,一對(duì)一的銷售方式,是保健食品市場(chǎng)的監(jiān)管盲區(qū)。

    2019年1月,昔日的行業(yè)巨頭權(quán)健自然醫(yī)學(xué)科技發(fā)展有限公司(下稱“權(quán)健公司”)轟然塌下,引發(fā)輿論對(duì)保健品的聲討。

    權(quán)健公司束某某等16名犯罪嫌疑人,因涉嫌傳銷、涉嫌虛假廣告犯罪,被依法批準(zhǔn)逮捕。

    該公司被立案調(diào)查,是因有媒體報(bào)道,一名患者罹患癌癥死亡,去世前服用過權(quán)健公司的保健食品,該公司在產(chǎn)品宣傳中卻聲稱該名患者在服用相關(guān)產(chǎn)品后“重獲新生”。有關(guān)部門因而對(duì)權(quán)健公司立案調(diào)查,與該公司有關(guān)的保健食品、器械、用品,以及火療館、中醫(yī)院等均被調(diào)查。

    “目前還沒有定論?!币幻胤绞称繁O(jiān)管人士一直關(guān)注“權(quán)健事件”的發(fā)展,他認(rèn)為上述引發(fā)權(quán)健被調(diào)查的案例中,消費(fèi)者難以判斷故事的真假,而“權(quán)健的主要問題,恰恰出在公司對(duì)營銷的管理上,尤其是涉嫌虛假宣傳”。

    辨別虛假宣傳,不僅是消費(fèi)者的認(rèn)知盲點(diǎn),也是監(jiān)管部門要啃的“硬骨頭”。

    “在中文的語境下,虛假宣傳的定性難度很大?!鄙鲜鍪称繁O(jiān)管人士舉例說,往臉上貼幾片黃瓜說有美容功效,有沒有道理?“作為基層監(jiān)管人員,我們?cè)谑称房茖W(xué)、醫(yī)學(xué)上的專業(yè)知識(shí)有限,解答不了這一類的問題,只能死摳27種功能,超出一個(gè)字就開罰單”。

    國家市場(chǎng)監(jiān)管總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示:“百日行動(dòng)”期間,針對(duì)虛假宣傳及組織虛假宣傳行為立案2534件、案值2.83億元;目前僅結(jié)案851件、罰沒款7313.6萬元。

    調(diào)查取證,是保健市場(chǎng)全行業(yè)監(jiān)管的難題?!皞鞯较M(fèi)者口中產(chǎn)品有神奇效果,可很難追查到是誰在夸大宣傳,不法企業(yè)早就學(xué)精了,他們不會(huì)留下紙質(zhì)材料。”上述地方食品監(jiān)管人士稱,尤其是中醫(yī)、中藥類的產(chǎn)品,讓基層監(jiān)管人員很是頭疼,“中國現(xiàn)行食品標(biāo)準(zhǔn)有1664個(gè),不知道有多少食物對(duì)健康、保健、養(yǎng)生有效果,誰來評(píng)判、下結(jié)論?相關(guān)機(jī)構(gòu)必須給個(gè)定論,基層才能有依有據(jù)地執(zhí)法?!?/p>

    “人們對(duì)藥品行業(yè)的詬病也很多,但不會(huì)形成像對(duì)保健品這樣整體的厭惡感;如果藥品采用直銷渠道、會(huì)銷的方式,也會(huì)亂?!庇袠I(yè)內(nèi)人士說。

    直銷行業(yè)是保健食品行業(yè)的一個(gè)風(fēng)向標(biāo),創(chuàng)造了國內(nèi)一半以上的銷售額?!?017年中國直銷企業(yè)業(yè)績(jī)報(bào)告》顯示:外資直銷企業(yè)是國內(nèi)市場(chǎng)的主導(dǎo)力量,33家持牌外企,在數(shù)量上占整個(gè)發(fā)牌數(shù)量的36.26%,但從業(yè)績(jī)體量上看,排名前7的外企業(yè)績(jī)規(guī)模就已接近整個(gè)被統(tǒng)計(jì)企業(yè)業(yè)績(jī)的47.5%。

    顯然,“百日行動(dòng)”對(duì)直銷中會(huì)銷的虛假宣傳,產(chǎn)生了一定的威懾作用。上述地方食品監(jiān)管人員分析,能讓全行業(yè)“消停一陣”,最主要的原因便是會(huì)議銷售被嚴(yán)格限制。

    “百日行動(dòng)”期間,在天津凡是保健食品企業(yè)100人以上的會(huì)議,監(jiān)管人員都要在現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo);不少中西部城市,直接取消了會(huì)議銷售,甚至企業(yè)內(nèi)部的會(huì)議都不得召開。

    對(duì)會(huì)銷的嚴(yán)管,直接影響了保健食品企業(yè)的銷售額,不少企業(yè)2019年第一季度的銷售出現(xiàn)斷崖式下跌??偛课挥诿绹膬?yōu)莎娜公司(USANA),2019年一季度銷售額下降8.7%,CEO Kevin Guest直言營收下滑是由于“百日行動(dòng)”導(dǎo)致的。

    業(yè)內(nèi)擔(dān)心,如果監(jiān)管部門將對(duì)會(huì)銷的嚴(yán)控作為常態(tài),近幾年穩(wěn)步增長(zhǎng)的保健食品行業(yè),或?qū)⑹艽臁?/p>

    有業(yè)內(nèi)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者,“權(quán)健事件”“百日行動(dòng)”,與正在到來的整頓潮,讓整個(gè)行業(yè)如臨大敵,“如果把收緊會(huì)銷作為常態(tài),很多企業(yè)的銷售額就更難看了”。

    修改游戲規(guī)則

    中國保健市場(chǎng)何以亂象重重?多位業(yè)內(nèi)人士與專家接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí),將責(zé)任歸咎于監(jiān)管部門。

    保健食品的審批與監(jiān)管,最早由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé);后來審批與市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力,均移至藥監(jiān)部門,2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后,兩項(xiàng)職能都?xì)w口到國家市場(chǎng)監(jiān)管總局。與保健食品行業(yè)直接相關(guān)的直銷,則由兩個(gè)部門負(fù)責(zé):商務(wù)部發(fā)直銷牌照;國家市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)企業(yè)監(jiān)管。

    作為“百日行動(dòng)”巡視組成員,國家中醫(yī)藥管理局副巡視員劉文武表示,“各監(jiān)管部門間信息共享不夠充分等,增加了監(jiān)管難度。”

    2010年前后,市場(chǎng)上相繼出現(xiàn)了多款針對(duì)自己產(chǎn)品的假冒偽劣品,芮娟向有關(guān)部門舉報(bào)過多次,均未能查處。直到2012年7月,公安、工商、藥監(jiān)三個(gè)部門,聯(lián)合開展保健食品市場(chǎng)打“四非”活動(dòng),查處到南京的一家企業(yè),正是仿冒芮娟公司產(chǎn)品的企業(yè)。

    “正規(guī)經(jīng)營的廠商期待市場(chǎng)整頓,可是這種運(yùn)動(dòng)式的行動(dòng)代替不了常態(tài)的監(jiān)管,況且不法企業(yè)早有應(yīng)對(duì)之策:你要搞行動(dòng),我就暫停營業(yè)?!眹沂袌?chǎng)監(jiān)管總局一名負(fù)責(zé)人說。

    即便在“百日行動(dòng)”期間,有的省嚴(yán)格執(zhí)法,有的仍延續(xù)選擇性執(zhí)法的習(xí)慣。參與“百日行動(dòng)”的一名監(jiān)管人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者,通常是地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)有批示的地方,監(jiān)管力度更大,“但仍存在一個(gè)悖論:我轄區(qū)內(nèi)查出來、上報(bào)的案子越多,雖然體現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法了,但看起來是我這個(gè)地區(qū)問題太嚴(yán)重了,對(duì)當(dāng)?shù)卣强鄯值摹薄?/p>

    在上述監(jiān)管人士看來,監(jiān)管方面的問題,根源在于相關(guān)法律法規(guī)、條例的不完善,相關(guān)職能部門在可管可不管時(shí),多選擇不管。

    中國涉及到保健食品的法律,主要有《食品安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《廣告法》等,部門規(guī)章仍以2016年施行的《保健食品注冊(cè)與備案管理辦法》為主。

    在羅云波看來,保健食品的相關(guān)法規(guī)突出了注冊(cè)備案,但沒有具體的涵蓋各環(huán)節(jié)監(jiān)管的法規(guī),客觀上形成法律缺位?!氨O(jiān)管指導(dǎo)性法規(guī)的缺乏,導(dǎo)致各種相關(guān)的匹配機(jī)制難以及時(shí)更新,彼此間缺乏連接,效果不盡如人意”。

    “單是保健品的概念,就給消費(fèi)者認(rèn)知帶來極大困擾,給監(jiān)管也帶來不少麻煩?!碧旖蚴形淝鍏^(qū)一名基層監(jiān)管人員舉例說,市場(chǎng)上出現(xiàn)過一些聲稱有保健、甚至治療功能的燈、鞋墊等產(chǎn)品,由于不是保健食品,沒有法規(guī)可用以監(jiān)管這些特殊功能產(chǎn)品,“法律法規(guī)未涉及的,基層監(jiān)管部門更傾向于不去碰”。

    “我們正在寫報(bào)告,建議市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)生、中醫(yī)等相關(guān)部門,把涉及到保健概念的法律法規(guī)好好清理一下,修改完善?!鄙鲜鰢沂袌?chǎng)監(jiān)管總局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者,“將多部門聯(lián)合監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與做法形成長(zhǎng)效機(jī)制,最終還是要靠修改相關(guān)的法規(guī),“調(diào)整法律法規(guī)的程序長(zhǎng)一些,眼前需要由相關(guān)部門在監(jiān)管上達(dá)成一些共識(shí)、出臺(tái)一些規(guī)章”。

    上述行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人不認(rèn)為改變游戲規(guī)則能讓市場(chǎng)變好,“現(xiàn)行的法規(guī)、規(guī)章,能嚴(yán)格執(zhí)行好就不錯(cuò)了”。

    中國保健食品市場(chǎng)下一步將是什么走向? 沒人能看得清,能確定的只是監(jiān)管有意趨嚴(yán)。其傳導(dǎo)到產(chǎn)業(yè)、公司利弊如何?亦尚難定,至少靠“鉆空子”輕易創(chuàng)收的日子,已成過去。

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