行政強(qiáng)制執(zhí)行模式探析

關(guān)鍵詞 行政主體 行政強(qiáng)制執(zhí)行模式 執(zhí)行權(quán) 回歸

作者簡(jiǎn)介：岳云云，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.220

一、 行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的相關(guān)理論

（一）行政強(qiáng)制執(zhí)行的基本概念

只有當(dāng)行政主體做出負(fù)擔(dān)性具體行政行為時(shí)才有可能啟動(dòng)行政強(qiáng)制執(zhí)行程序，而授益性行政行為不需要強(qiáng)制執(zhí)行，其原因是該類行政行為使行政主體負(fù)擔(dān)授予行政相對(duì)人特定權(quán)益的義務(wù)，不需要處于被管理者角色的行政相對(duì)人去主動(dòng)履行。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)行政相對(duì)人在法定履行期限屆滿時(shí)不主動(dòng)履行義務(wù)，則行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)可對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)代為強(qiáng)制執(zhí)行。目前我國(guó)現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)是指行政機(jī)關(guān)和法院，具體執(zhí)行方式，下文將會(huì)做詳細(xì)介紹。

（二）我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的介紹

目前，雙軌制是當(dāng)下所采用的執(zhí)行方式，以行政機(jī)關(guān)的自力執(zhí)行為例外，法院的強(qiáng)制執(zhí)行為原則。如若行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)既不申請(qǐng)行政救濟(jì)，也不履行已經(jīng)生效的行政決定所賦予其應(yīng)當(dāng)履行的行政法義務(wù)，則法律賦予行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體可以自行強(qiáng)制執(zhí)行，而大多數(shù)沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體原則上只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行已經(jīng)生效的行政決定。當(dāng)然也有例外情況，就是當(dāng)無(wú)行政強(qiáng)執(zhí)行權(quán)的行政主體在當(dāng)事人于法定期間既不履行金錢給付類義務(wù)，又不申請(qǐng)行政救濟(jì)，經(jīng)催告仍不主動(dòng)履行時(shí)，行政主體對(duì)已經(jīng)采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施的財(cái)物，可直接將查封物和扣押物進(jìn)行拍賣從而完成執(zhí)行。例如某縣交通運(yùn)輸局因公民甲用私家車從事出租運(yùn)營(yíng)對(duì)其作出罰款五千的行政處罰決定，同時(shí)查封了甲的運(yùn)營(yíng)所用車輛，在履行期滿后縣交通運(yùn)輸局可直接將被查封車輛進(jìn)行拍賣從而抵繳罰款，這樣無(wú)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的縣交通運(yùn)輸局不需要申請(qǐng)法院進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行了。

（三） 行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的屬性

在行政法學(xué)界，關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的屬性問題一直存在爭(zhēng)議，主要存在行政權(quán)說(shuō)、司法權(quán)說(shuō)和混合權(quán)說(shuō)。本文認(rèn)為，盡管我國(guó)行政主體大多不享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但這主要是立法背景所致，需要以司法權(quán)來(lái)制約和監(jiān)督行政權(quán)的行使，這并不能改變行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的屬性，從根本上說(shuō)其仍屬于行政權(quán)。

1. 行政強(qiáng)制執(zhí)行是執(zhí)法權(quán)的組成部分。狹義的執(zhí)法僅指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員在行使行政管理權(quán)的過程中，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)。行政強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中對(duì)特定行政相對(duì)人作出的不可反復(fù)適用的行政決定，目的是貫徹實(shí)施已經(jīng)生效的行政決定和所依據(jù)的法律法規(guī)和規(guī)章，這說(shuō)明了行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是執(zhí)法權(quán)的一部分，而狹義的執(zhí)法權(quán)等同于行政權(quán)。

2. 行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是一個(gè)完整的行政權(quán)行使流程的組成部分。從理論上說(shuō)，一項(xiàng)完整的行政權(quán)應(yīng)當(dāng)包括命令權(quán)以及決定權(quán)，同時(shí)也包括執(zhí)行權(quán)，命令權(quán)以及決定權(quán)解決義務(wù)的設(shè)定問題，執(zhí)行權(quán)則解決則解決其義務(wù)受阻時(shí)的問題。行政主體依據(jù)法律法規(guī)對(duì)行政主體做出負(fù)擔(dān)性具體行政行為，從而為其設(shè)定具有國(guó)家強(qiáng)制力的相關(guān)義務(wù)，而行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使可以為之前做出的行政決定、命令提供執(zhí)行保障。

3. 行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是具體行政行為執(zhí)行力的體現(xiàn)。一項(xiàng)負(fù)擔(dān)性具體行政行為被行政主體做出后，拘束力開始生效，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)主動(dòng)履行該具體行政行為為其設(shè)定的行政義務(wù)。若履行期限內(nèi)行政相對(duì)人仍未主動(dòng)履行行政法的，則該具體行政行為的執(zhí)行力開始生效，即行政機(jī)關(guān)可以動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)該行政行為的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，所以，執(zhí)行力是國(guó)家行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的重要體現(xiàn)。

二、我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式存在的弊端

（一） 執(zhí)行效率低下，行政決定的執(zhí)行力被削弱

在我國(guó)當(dāng)下的強(qiáng)制執(zhí)行模式之下，全國(guó)絕大多數(shù)的執(zhí)行都由法院來(lái)完成，使得本來(lái)就案件積攢成山的法院不堪重負(fù)。我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定，行政相對(duì)人在規(guī)定期限內(nèi)既不申請(qǐng)行政救濟(jì)，也不履行行政法義務(wù)時(shí)，無(wú)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體方可申請(qǐng)法院實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行行為。申請(qǐng)法院進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行為主的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式存在一主要弊端，就是耗費(fèi)時(shí)間成本，降低行政執(zhí)行效率。例如，某區(qū)環(huán)保局因某企業(yè)非法排污而對(duì)其作出罰款十萬(wàn)元的行政處罰決定，法定履行期是一個(gè)月。當(dāng)該企業(yè)逾期不繳納罰款，且自罰款決定被做出之日起60天內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議，6個(gè)月內(nèi)不申請(qǐng)行政訴訟，則區(qū)環(huán)保局方可申請(qǐng)法院執(zhí)行行政處罰決定。相較于具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體在行政相對(duì)人的履行期屆滿后即可按照法定程序自行執(zhí)行，申請(qǐng)法院執(zhí)行需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，這無(wú)疑會(huì)大大降低行政主體的執(zhí)行效率。除此之外，無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行時(shí)需要經(jīng)過一系列的法定程序，這致使沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出的行政決定須耗費(fèi)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間才能體現(xiàn)執(zhí)行力和確定力。具體行政行為的執(zhí)行效率關(guān)系著行政主體在行政管理活動(dòng)中所創(chuàng)造的社會(huì)公共利益的大小，當(dāng)政令難以施行于社會(huì)時(shí)，公民便難以享受到行政主體所提供的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

（二）影響法院司法裁判工作的展開

司法機(jī)關(guān)的專業(yè)性主要體現(xiàn)在運(yùn)用法律規(guī)定和裁判經(jīng)驗(yàn)來(lái)解決訴訟糾紛，而非積極主動(dòng)地執(zhí)行行政機(jī)關(guān)作出的針對(duì)特定行政相對(duì)人的行政決定。在行政強(qiáng)制領(lǐng)域，只有當(dāng)行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵害了自己的合法權(quán)益從而提起行政訴訟時(shí)，人民法院才能介入其中居中裁判。在申請(qǐng)人民法院代為行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，法院自身的執(zhí)行能力比較有限，不具有行政機(jī)關(guān)在日常行政管理活動(dòng)中所積累的執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)資源。由法院來(lái)進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，法院需要花費(fèi)更多的人力、財(cái)力成本去了解所要執(zhí)行的行政決定的相關(guān)信息，還要加強(qiáng)與做出原行政決定的行政機(jī)關(guān)工作人員的聯(lián)系和溝通，所耗費(fèi)的成本和面臨的執(zhí)行難度明顯高于法院執(zhí)行民商事裁判。另外，我國(guó)大概有三千多個(gè)基層人民法院，承擔(dān)著大量民刑商事案件裁判的執(zhí)行工作，對(duì)于行政強(qiáng)制執(zhí)行案件往往有心無(wú)力。

（三）不利于行政相對(duì)人申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)

目前我國(guó)可以申請(qǐng)行政復(fù)議的范圍不包括人民法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行為，即人民法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行為并不屬于行政復(fù)議的審查范圍，行政相對(duì)人只能向人民法院提起行政訴訟來(lái)救濟(jì)自己的權(quán)益。然而在此情形下行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的人民法院和審理行政訴訟案件的法院都是被訴行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民法院，這造成了法院審理自己執(zhí)行行為合法性的困境，無(wú)疑會(huì)造成屬于行政權(quán)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)合二為一，從而使得司法權(quán)和行政權(quán)的界限更為模糊。如果司法權(quán)同行政權(quán)合二為一，法官便將擁有壓迫者的力量。不受制約和監(jiān)督的法院的強(qiáng)制執(zhí)行活動(dòng)不利于充分保障行政相對(duì)人在執(zhí)行過程中所享有的合法權(quán)益。

三、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式之完善路徑

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)完全歸還于行政主體，法院只要扮演好在行政訴訟中的中立裁判者的角色即可。事實(shí)上，行政強(qiáng)制執(zhí)行的公正性完全可能通過完善行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序和監(jiān)督制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（一）在縣級(jí)以上設(shè)立行政綜合執(zhí)行機(jī)關(guān)，并由本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)行決定進(jìn)行審查

在此模式之下，當(dāng)下法定的有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體，仍然繼續(xù)行使其所享有的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不必交由行政綜合執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行，但是在執(zhí)行之前必須把強(qiáng)制執(zhí)行的決定交由本機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，審查通過后方可交由執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行。而對(duì)于其他無(wú)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體，其所做出的行政決定應(yīng)當(dāng)先交給本級(jí)政府的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，審查無(wú)誤后交給同級(jí)行政綜合執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行。全國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)域應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政綜合執(zhí)行機(jī)關(guān)，受同級(jí)人民政府和上一級(jí)行政綜合執(zhí)行機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，且行政綜合執(zhí)行機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作人員是從所在行政區(qū)域的地方政府各部門的執(zhí)法工作隊(duì)伍中選拔產(chǎn)生，從而集中所在行政區(qū)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)和人力資源。

（二）遵循程序正當(dāng)原則，用合法程序來(lái)規(guī)制行政主體的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)完全歸還于行政主體的做法并不會(huì)忽略法的公正價(jià)值。一方面，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序原則，內(nèi)部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)分立，具體應(yīng)當(dāng)這樣操作：在具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，有決定權(quán)的機(jī)構(gòu)同時(shí)具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而法制機(jī)構(gòu)具有審查行政強(qiáng)制執(zhí)行材料和過程的權(quán)力，從而盡可能減少執(zhí)行行為給行政相對(duì)人帶來(lái)的損害。另一方面，無(wú)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體要將所有相關(guān)材料交由同級(jí)行政綜合執(zhí)行機(jī)關(guān)審查并代為執(zhí)行，申請(qǐng)之前也要按照《行政強(qiáng)制法》履行完畢對(duì)行政相對(duì)人的催告、聽取意見、作出執(zhí)行決定書等程序義務(wù)，從而兼顧公正價(jià)值，用程序公正原則來(lái)守護(hù)法治天平。

（三）保障行政相對(duì)人的行政救濟(jì)權(quán)，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行行為的監(jiān)督力度

如果作為行政相對(duì)人的被執(zhí)行人認(rèn)為自己的合法權(quán)益被有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體在執(zhí)行過程中不當(dāng)損害，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。在無(wú)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體申請(qǐng)行政綜合性執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行的場(chǎng)合，若行政相對(duì)人認(rèn)為行政綜合執(zhí)行的執(zhí)行行為侵犯了自己的合法權(quán)益，則綜合性的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，行政相對(duì)人可以以其作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議或?qū)⑵渥鳛樾姓V訟的被告向人民法院提起行政訴訟。當(dāng)然，在以上兩種情形下，如果行政相對(duì)人認(rèn)為是因?yàn)閷?duì)執(zhí)行決定的審查出了問題而導(dǎo)致相對(duì)人受到損失，則相應(yīng)的法制機(jī)構(gòu)也需要承擔(dān)責(zé)任，執(zhí)行機(jī)關(guān)與審查機(jī)關(guān)責(zé)任的分配則需要具體情況具體分析。法院只需要做好本職工作，即做好裁判者的角色，對(duì)在行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行過程中出現(xiàn)的糾紛運(yùn)用自己的專業(yè)知識(shí)和法律素養(yǎng)做出公正的裁判，定紛止?fàn)?，充分發(fā)揮對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行行為的監(jiān)督作用。

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