我國污地修復基金制度的完善路徑

關鍵詞 土壤污染 修復基金 資金

基金項目：云南省社科基金重點項目“云南建立以國家公園為主體的自然保護地體系地方立法研究”（項目編號：ZD201710）。

作者簡介：劉欣，昆明理工大學法學院碩士研究生，研究方向：環(huán)境法、自然資源法。

中圖分類號：D922.28 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.135

2019年1月1日，《土壤污染防治法》正式實施，標志著我國土壤污染防治工作全面納入法制軌道。該法首次提出國家加大資金投入力度，建立土壤污染防治基金制度，通過多種方式和渠道來解決土壤污染面臨的資金難題。但基金制度具體怎么建尚未明確，資金來源和用途也未釋明。同時，只授權相關部門制定基金制度具體管理辦法，未明確辦法出臺時限。使土壤污染防治基金制度的靈活性和操作性大打折扣。雖然土壤污染修復法律問題在國際社會層面已經得到了比較深入的研究和討論，但在我國相關法律制度的建立、細化和完善工作才剛剛開始。有關理論和實踐中還存在大量值得研究和探討的議題。本文將結合我國污染場地修復的實際情況，分析污染場地修復基金制度面臨的主要問題，并對基金制度的完善提出具體建議。

一、污染場地土壤修復基金制度面臨的主要問題

《土壤污染防治法》作為首部專門規(guī)范土壤污染防治的法律，填補了土壤單行法的空白。但具體制度設計較為單薄，就土壤污染防治基金制度而言，只是原則性規(guī)定，需要配套的制度加以完善。具體而言，我國污染場地修復基金制度面臨的主要問題是：一是法律規(guī)范不足?！锻寥牢廴痉乐畏ā穼嵤┣?，我國污染場地修復長期缺乏法律依據，雖然相關法律法規(guī)中有關于土壤修復的零星規(guī)定，對改善我國土壤污染狀況發(fā)揮了一定的積極作用，但是其關注重點是土地管理和利用、土地規(guī)劃及權屬等問題，難以滿足土壤環(huán)境保護的現(xiàn)實需要;二是資金來源不足。污染場地修復需要高昂資金，當前我國污染場地數(shù)量巨大，有限的修復資金難以滿足場地修復的需要;三是資金使用條件和范圍不明確?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?1條規(guī)定，土壤污染防治基金的適用對象主要包括農用地污染和責任人無法認定的污染場地。但是，對基金的使用條件和范圍只是原則性規(guī)定，對污染場地修復實踐沒有直接指導功能。

二、我國污染場地土壤修復基金制度的完善路徑

建立社會化的資金籌措機制：

修復資金來源不足，是長期阻礙土壤修復產業(yè)發(fā)展的一個“短板”。對于污染場地修復基金制度而言，資金來源的充足與穩(wěn)定至關重要。土壤修復作為一種公益行為，應積極引入社會資本，以保證基金的持續(xù)性存在。具體而言，除傳統(tǒng)的政府財政撥款、污染者付費和受益者補償外，可從以下方面拓寬資金來源。

（一）環(huán)境稅費

稅收是政府為促進生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，通過市場機制來分配環(huán)境資源的一種經濟手段，近年來在保護環(huán)境、資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。2018年1月1日，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》正式施行，環(huán)境稅正式開征。繳稅對象包括化工企業(yè)、石油行業(yè)以及廢物處理企業(yè)等高污染企業(yè)，這些行業(yè)所繳納環(huán)境稅具有可持續(xù)、數(shù)量較大的特點。按照一定比例將環(huán)境稅費歸入污染場地土壤修復基金，符合環(huán)境稅費征收目的，也可保障污染場地修復基金制度的資金來源具有長期穩(wěn)定、可持續(xù)的特點。

（二）社會捐贈

《土壤污染防治法》第74條規(guī)定，鼓勵社會各界為土壤污染防治活動進行捐贈，并依照相關規(guī)定，享有稅收優(yōu)惠政策。這一規(guī)定，在法律上明確了社會捐贈在土壤污染防治中的作用。社會捐贈是社會群體自愿無償?shù)叵蚬嫘陨鐣F體、非營利單位或個人捐贈財產進行救助的獻愛心活動。近年來，隨著經濟的發(fā)展及人民生活水平的提高，公眾越來越關心生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，這部分社會力量是思想積極且有一定經濟基礎的群體，他們的作用不容小覷。因此，動員社會力量積極參與生態(tài)環(huán)境保護，為土壤環(huán)境保護進行捐贈，能充實土壤修復基金制度的資金規(guī)模。

（三）土地出讓金

我國污染場地數(shù)量巨大，地理位置優(yōu)越，且多位于城市中心地帶或經濟發(fā)達地區(qū)，有較大的經濟潛力，將這些歷史遺留污染地塊“消毒”能產生極大的經濟效益和社會效益。土地出讓金是土地管理部門將土地的使用權讓出，土地受讓人按規(guī)定繳納使用費，實質是一定時間內的土地使用權與金錢的等價交換。土壤修復具有公益性，符合社會集體利益。因此，將土地出讓金按比例歸入污染場地土壤修復基金，既能保障污染場地的土壤修復實踐的順利開展，也能保障場地實現(xiàn)經濟價值和土地的再利用，從而形成良好的互惠互利模式。

（四）其它

《土壤污染防治法》只在省級設立土壤污染防治基金，中央設立“專項資金”，政府專項資金是缺乏多元化融資方式的單一模式。這一規(guī)定受制于現(xiàn)行財政管理體系的苦衷，但可通過配套規(guī)定加以彌補?？蓞⒖济绹冻壔鸱ā返南嚓P規(guī)定，將環(huán)境公益訴訟勝訴賠償金歸入土壤修復基金;有關行政或司法機關對破壞生態(tài)環(huán)境行為進行的罰款或罰金;金融機構的信貸投放。這些措施與基金制度的配套實施，有利于土壤污染防治法的真正執(zhí)行。因此，在中央和地方建立土壤修復的資金機制，以政府為主導，建立有效的市場機制。同時，積極吸收社會閑散資金，充實資金總量，也是進一步推動污染場地土壤修復工作的主要舉措。

三、明確基金適用條件和范圍

土壤修復是有條件的，并不是所有受污染的土壤都要采取修復措施。土壤修復投入資金巨大，當邊際效益降低甚至到沒有效益時，不應該盲目地進行修復，而應該將其封存起來，讓自然去恢復。俗話說，好鋼要用在刀刃上，在場地治理與修復中，明確資金的適用范圍和適用條件有利于提高資金使用效率，最大限度的修復受污染土壤。

（一）明確基金使用條件

我國污染場地土壤修復基金的使用應先由土壤修復責任人、環(huán)保組織或相關部門申請?；鸸芾聿块T對申請修復場地做出評估、檢測、審查，根據相關程序確定污染行為人及修復責任主體，對于污染責任主體明確的污染場地，可責令污染者自行修復到損害發(fā)生前的狀態(tài)和功能或污染者也可直接繳納場地修復費用，用以聘請專門的環(huán)境修復公司實施修復;對于污染責任主體不明確或責任主體無法全部履行修復義務的污染場地，可由污染場地土壤修復基金承擔修復費用，事后一旦確定責任主體或責任主體有責任能力時，污染場地土壤修復基金的基金管理部門享有追償權;對于無法確定責任主體的污染場地，由污染場地土壤修復基金承擔最終修復責任。

（二）明確基金使用范圍

污染場地土壤修復基金應該主要用在污染場地土壤環(huán)境調查、污染場地修復、污染場地修復技術研發(fā)等領域。具體而言，污染場地土壤修復基金應主要用在以下急需的領域：（1）污染場地土壤環(huán)境調查費用?！懊寮业住笔菆龅匦迯偷幕A性工作，通過有關調查獲得污染場地的基礎性數(shù)據，為后續(xù)的場地修復提供數(shù)據支撐;（2）污染場地治理修復費用。由于污染場地數(shù)量大，而修復基金有限，應將基金主要用于國家和地方政府確定的污染場地修復治理試點、責任主體不明或者污染責任難以確定又急需修復的場地，總結相關場地修復經驗后向全國推廣，這樣可以降低風險，達到事半功倍的效果;（3）技術研發(fā)費用。污染場地土壤修復基金還可用在推進污染場地風險管控、治理與修復等關鍵技術以及先進裝備研究;（4）污染場地土壤的評估檢測費用;（5）危險物泄漏的緊急處理費用（事后可追索）;（6）基金管理費;（7）其它間接費用。

在法律上明確污染場地土壤修復基金的適用范圍和適用條件，讓基金管理機構管理、劃撥資金于法有據。場地修復義務人也可按照法律規(guī)定的范圍申請資金的撥付，用于土壤修復。我國在進行制度設計時，可適當擴大基金的適用范圍，除所需的直接費用外，還可對有利于場地修復的間接費用予以確定。污染場地土壤修復基金的使用主要用于場地修復及相關費用的支出，不包括人身損失和財產損失的賠償。

四、完善配套制度，做好法律銜接

法律的生命在于實施。如果沒有遵守執(zhí)行，再好的法律也是一紙空文。只有在有效實施中，法律才能彰顯其作用和價值。《土壤污染防治法》的出臺，對我國土壤修復產業(yè)是前所未有的機遇，我國土壤污染防治工作全面納入法制軌道。

土壤修復是生態(tài)環(huán)境損害的最后一道救濟屏障，在使用民事手段和其他行政手段救濟后仍不能填補這一損害，最后尋求基金制度的法律救濟。土壤修復應當采取多種救濟手段，多種救濟方式互相結合，形成一個科學的法律制度銜接機制，最大程度發(fā)揮各個制度的作用，救濟受損生態(tài)環(huán)境，最終形成一套完整嚴密的救濟體系。

（一）完善配套法律制度

完善配套法律制度建設，推動土壤污染防治法的深入實施。構筑土壤污染防治基金制度需建立配套的法律制度和基金管理制度，并出臺一系列與之相關的輔助政策。這些措施與基金制度的配套實施，有利于土壤污染防治法的真正執(zhí)行。

根據《土壤污染防治法》第8條規(guī)定：建立信息共享機制和土壤環(huán)境數(shù)據庫，實行土壤環(huán)境數(shù)據動態(tài)實時更新和土壤環(huán)境信息共享。再如，第12條規(guī)定：加強標準體系建設，生態(tài)環(huán)境部根據這一規(guī)定發(fā)布了兩項土壤污染防治標準，保障了《土壤污染防治法》有效實施。同時，地方政府也應根據《土壤污染防治法》的相關規(guī)定，結合本地實際，盡快出臺土壤污染防治標準制度。

（二）做好法律銜接

著力推進《土壤污染防治法》與相關法律的有效銜接，進一步促進土壤污染防治相關法律制度和政策措施的具體落實。具體來說，可從幾個方面著手：社會組織可向損害環(huán)境的單位和個人提起民事公益訴訟，這一規(guī)定需要《土壤污染防治法》和《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》等相關法律形成有效銜接，各法律共同作用推動生態(tài)環(huán)境保護。此外，當發(fā)生《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》所規(guī)定的對生態(tài)環(huán)境造成損害的情形，省、市級政府及其它指定的部門均有權提起環(huán)境損害賠償訴訟。為確保相關主體訴訟資格，有必要進一步加強相關法律間的有效銜接，確保相關制度的具體執(zhí)行。

當前我國污染場地土壤修復面臨的最大問題是修復資金不足問題。面對嚴酷的土壤污染，完善污染場地土壤修復基金制度，有利于解決資金不足這一“瓶頸”。筆者提出擴寬資金來源、明確資金適用條件和范圍以及完善配套法律制度等構想，試圖構建科學有效的銜接機制，最大限度的發(fā)揮各制度的作用，最終對污染場地形成完整的救濟框架，以解決實踐中“毒地”爆發(fā)卻無人擔責的問題。

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