宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同機(jī)制構(gòu)建

劉雙良 秦玉瑩

摘 要：宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障存在深刻的內(nèi)在邏輯，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的聯(lián)動(dòng)改革。理論上宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障具有重要的協(xié)同要義與顯著的聯(lián)動(dòng)邏輯;實(shí)踐上地方試點(diǎn)的總體現(xiàn)狀與典型模式表明，宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障既存在協(xié)同推進(jìn)的相適性，也存在不適性。系統(tǒng)構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同機(jī)制，需著重在引導(dǎo)農(nóng)民合理分化的培育機(jī)制、流動(dòng)機(jī)制與發(fā)展機(jī)制等相關(guān)性配套機(jī)制，以及公共服務(wù)機(jī)制、社會(huì)發(fā)展機(jī)制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制等關(guān)鍵性聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面加強(qiáng)創(chuàng)新設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展;宅基地流轉(zhuǎn);農(nóng)民住房保障;政策協(xié)同機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）04-0031-07

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

宅基地自改革開(kāi)放以來(lái)就承擔(dān)著廣大農(nóng)民群眾的社會(huì)居住保障功能。從允許城鎮(zhèn)居民買(mǎi)賣(mài)宅基地到禁止宅基地流轉(zhuǎn)，以及對(duì)宅基地實(shí)行“一戶(hù)一宅”“無(wú)償申請(qǐng)”等規(guī)定，都是在牢固堅(jiān)守對(duì)農(nóng)民居住權(quán)的保護(hù)。就法律對(duì)宅基地使用權(quán)主體的限定性規(guī)定而言，國(guó)家對(duì)農(nóng)民居住權(quán)的保護(hù)實(shí)則形成了“宅基地+農(nóng)房”的住房保障模式，宅基地的禁止流轉(zhuǎn)就是在保護(hù)農(nóng)民的居住安全。但是近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益演化為土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化并行的雙路徑，且人口城鎮(zhèn)化明顯落后于土地城鎮(zhèn)化。在此過(guò)程中，農(nóng)民階層高度分化，“宅基地+農(nóng)房”的傳統(tǒng)住房保障模式之于農(nóng)民和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能價(jià)值正在被重新詮釋?zhuān)r(nóng)民與宅基地、農(nóng)房之間的紐帶關(guān)系正在逐漸松解;土地問(wèn)題日益凸顯，諸如宅基地資源閑置浪費(fèi)與宅基地“鄉(xiāng)—城”市場(chǎng)隱形流轉(zhuǎn)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)收入增加困難與農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶(hù)有所居的多元實(shí)現(xiàn)乏力等問(wèn)題愈發(fā)突出。

因此，在當(dāng)前農(nóng)民階層高度分化的背景下，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，改革完善農(nóng)村宅基地制度、創(chuàng)新農(nóng)民住房保障正當(dāng)其時(shí)。但宅基地制度改革與農(nóng)民住房保障創(chuàng)新并不是兩個(gè)割裂的問(wèn)題，一方面，宅基地資源的有序流轉(zhuǎn)可以為分化后農(nóng)民的多元住房保障需求提供財(cái)力支持，形成人口城鎮(zhèn)化的推動(dòng)力量;另一方面，農(nóng)民住房得到保障后可以助推宅基地資源的有序流轉(zhuǎn)，提升宅基地資源的節(jié)約集約利用水平，推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展。由此可見(jiàn)，加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同機(jī)制構(gòu)建不僅具有內(nèi)在統(tǒng)一性，還是一項(xiàng)在實(shí)踐上亟待解決的重要課題。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的研究成果頗豐。關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的研究：劉雙良從法理視角上設(shè)計(jì)了宅基地“三權(quán)分置”政策中“三權(quán)”的權(quán)能構(gòu)造并提出了實(shí)現(xiàn)路徑①;胡振紅、葉樺針對(duì)宅基地的“雙重功能”及其變化趨勢(shì)，提出了宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革的總體設(shè)計(jì)方案，構(gòu)建了農(nóng)村新型居住權(quán)保障制度②;吳郁玲、石匯、王梅等提出應(yīng)根據(jù)農(nóng)村資源稟賦的差異執(zhí)行差別化的宅基地的確權(quán)和流轉(zhuǎn)管理政策③;崔江紅提出應(yīng)推動(dòng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)有限市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)改革，同時(shí)建立農(nóng)村保障房制度④;許恒周提出應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)退出宅基地轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)的能力與機(jī)會(huì)，制定科學(xué)合理的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，提高農(nóng)民退出宅基地后的可持續(xù)發(fā)展保障水平⑤。關(guān)于農(nóng)民住房保障的研究：陶然、董昕等人對(duì)農(nóng)民工住房保障問(wèn)題的外部制度與內(nèi)部消費(fèi)等影響因素進(jìn)行了分析⑥;呂萍、甄輝探討了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障體系的設(shè)想與可能途徑⑦;崔永亮對(duì)農(nóng)村住房保障制度的缺失提出了完善建議⑧。從既有研究可以看出，學(xué)者們對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的研究多聚焦于權(quán)能結(jié)構(gòu)體系、具體制度設(shè)計(jì)、改革影響因素、運(yùn)行機(jī)制缺陷、優(yōu)化策略推進(jìn)等方面，并提出了許多有價(jià)值性的建議，但對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同機(jī)制的研究卻著墨不足?；诖耍疚木驼亓鬓D(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同邏輯問(wèn)題進(jìn)行解讀，并掃視宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的總體實(shí)踐現(xiàn)狀，在對(duì)典型試點(diǎn)案例模式進(jìn)行對(duì)比分析與適配性檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同機(jī)制，以期為宅基地改革和農(nóng)民住房保障創(chuàng)新提供理論參考。

二、宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的協(xié)同邏輯

1.宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的協(xié)同要義

一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)亟須解決“人—地”失衡問(wèn)題。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的宅基地資源閑置荒廢、流轉(zhuǎn)不暢與農(nóng)民住房保障失配等問(wèn)題，事關(guān)“人—地”關(guān)系平衡，破除其瓶頸障礙需要滿(mǎn)足分化后的不同農(nóng)民階層對(duì)宅基地與住房選擇的多元化需求，這離不開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同。另一方面，宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障政策協(xié)同有助于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。宅基地合理有序流轉(zhuǎn)的重要價(jià)值在于促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置，推動(dòng)土地利用轉(zhuǎn)型，提高農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入，促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民土地權(quán)利平等。這一過(guò)程實(shí)質(zhì)上也是農(nóng)民住房保障模式的重構(gòu)和再實(shí)現(xiàn)過(guò)程。因此，無(wú)論是從“人—地”失衡的問(wèn)題化解來(lái)看，還是從推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來(lái)看，宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同明顯具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

2.宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的聯(lián)動(dòng)邏輯

宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障之間存在著深刻的互動(dòng)關(guān)系：一方面，宅基地流轉(zhuǎn)是否順暢，直接影響農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，進(jìn)而影響農(nóng)民選擇其他非“宅基地+農(nóng)房”類(lèi)型住房的能力。當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)主要有政府主導(dǎo)與農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)兩種形式，政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)通常能夠保證宅基地流轉(zhuǎn)路徑合法有序、程序規(guī)范，進(jìn)而使農(nóng)民的宅基地合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到保障，并增強(qiáng)其選擇其他類(lèi)型住房的經(jīng)濟(jì)實(shí)力;而農(nóng)民在自發(fā)的宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中通常由于缺少法律意識(shí)，或受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，宅基地的流轉(zhuǎn)范圍易于突破法律限定，從而面臨產(chǎn)權(quán)糾紛風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，農(nóng)民在宅基地?zé)o序流轉(zhuǎn)過(guò)程中造成的產(chǎn)權(quán)糾紛與經(jīng)濟(jì)糾紛反過(guò)來(lái)也阻礙農(nóng)民選擇其他類(lèi)型住房的能力。另一方面，農(nóng)民受自身職業(yè)與收入水平的影響，對(duì)其他非“宅基地+農(nóng)房”類(lèi)型住房的選擇意愿與支付能力存在較大差異，不同階層農(nóng)民對(duì)宅基地的價(jià)值認(rèn)知與流轉(zhuǎn)意愿進(jìn)而也會(huì)出現(xiàn)較大分化。農(nóng)民的職業(yè)選擇與經(jīng)濟(jì)收入水平緊密相關(guān)，其經(jīng)濟(jì)收入水平對(duì)其他非“宅基地+農(nóng)房”類(lèi)型住房選擇能力而言是一個(gè)硬約束條件。因此，在農(nóng)民有意愿有能力選擇其他非“宅基地+農(nóng)房”類(lèi)型住房時(shí)，其宅基地流轉(zhuǎn)意愿更強(qiáng)。而對(duì)于有意愿卻沒(méi)有經(jīng)濟(jì)支付能力的農(nóng)民而言，其對(duì)宅基地與農(nóng)房的依賴(lài)程度較高，流轉(zhuǎn)意愿也相對(duì)較弱。因此，在促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)與加強(qiáng)農(nóng)民住房保障的政策目標(biāo)上，需要將宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障聯(lián)動(dòng)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同機(jī)制，在農(nóng)民主體之外形成強(qiáng)效的推動(dòng)力，助推二者良性聯(lián)動(dòng)。

由此可見(jiàn)，農(nóng)民階層分化后對(duì)其他類(lèi)型住房（非“宅基地+農(nóng)房”）的選擇意愿與支付能力不同，導(dǎo)致其對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的認(rèn)知和選擇呈現(xiàn)差異化。宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障之間相互影響的內(nèi)在機(jī)理可以假定為：宅基地實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶(hù)家庭收入增加，支付能力得到增強(qiáng)，有利農(nóng)民住房保障;宅基地資源浪費(fèi)閑置，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入缺失，支付能力未獲提升，無(wú)益農(nóng)民住房保障;農(nóng)民住房得保障，流轉(zhuǎn)退出意愿高，促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn);農(nóng)民住房失保障，流轉(zhuǎn)退出意愿低，阻礙宅基地流轉(zhuǎn)。

三、宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的總體現(xiàn)狀與典型模式

1.總體實(shí)踐現(xiàn)狀的全景掃描

從宅基地流轉(zhuǎn)方式來(lái)看，在國(guó)家政策引導(dǎo)下，各地宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)探索出出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、聯(lián)營(yíng)等方式，并且宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中已經(jīng)具有與農(nóng)民住房保障相協(xié)同的發(fā)展趨勢(shì)?？v覽各地實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)由農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)，逐漸發(fā)展出“宅基地?fù)Q房”“指標(biāo)捆綁掛鉤”和“地票交易”等模式。⑨在具體演進(jìn)過(guò)程中，宅基地流轉(zhuǎn)范圍逐漸擴(kuò)大，交易機(jī)制不斷健全。

從農(nóng)民住房保障模式來(lái)看，“宅基地+農(nóng)房”的單一住房保障模式已經(jīng)在地方改革探索中被打破。成都的“五朵金花”、邛崍的“湯營(yíng)模式”乃至成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)中的“成都方式”都對(duì)農(nóng)村住房保障改革做了許多或部分有益的嘗試。⑩

從宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的實(shí)踐成效來(lái)看，宅基地的多元化流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了宅基地資源的優(yōu)化配置，盤(pán)活了宅基地市場(chǎng)所蘊(yùn)含的巨大價(jià)值。據(jù)2017年《中國(guó)土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，在2017年年末，通過(guò)土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積25.95萬(wàn)公頃，新增建設(shè)用地53.44萬(wàn)公頃。截至2018年6月底，共騰退零星、閑置宅基地9.7萬(wàn)戶(hù)、7.2萬(wàn)畝。B11同時(shí)，宅基地的入市改革，歸還了廣大農(nóng)戶(hù)的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的一體化發(fā)展。農(nóng)民住房保障模式的創(chuàng)新探索，滿(mǎn)足了農(nóng)民階層分化背景下農(nóng)民對(duì)住房的多元化需求，較好地促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民住房權(quán)利平等。

2.地方典型模式的比較分析

近年來(lái)，由于受到大城市就業(yè)機(jī)會(huì)多和生活環(huán)境好的吸引，農(nóng)村人口不斷外流涌入城市，使得宅基地資源閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。同時(shí)，城市近郊的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)價(jià)值不斷凸顯，宅基地隱形流轉(zhuǎn)亂象不斷發(fā)生。地方政府為了有效治理宅基地亂象問(wèn)題，紛紛發(fā)揮主創(chuàng)精神，探索多種宅基地流轉(zhuǎn)模式（如表1所示），這些新興實(shí)踐模式在客觀上推動(dòng)了我國(guó)宅基地改革與農(nóng)民住房保障模式的重構(gòu)。

（1）天津東麗模式：宅基地?fù)Q房。天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)的“宅基地?fù)Q房”是我國(guó)集體建設(shè)用地入市改革、“增減掛鉤”政策的先行試點(diǎn)。在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府、市場(chǎng)和集體成員是三大核心利益主體。各級(jí)政府以保護(hù)農(nóng)戶(hù)合法權(quán)益、保障政策執(zhí)行效果為核心責(zé)任，在宅基地置換初期調(diào)動(dòng)農(nóng)民與市場(chǎng)主體的參與積極性，成立項(xiàng)目公司，擬定政策措施、規(guī)劃方案，監(jiān)管宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程合理有序進(jìn)行。區(qū)建委成立建筑公司（濱麗公司）作為投融資平臺(tái)，征地后通過(guò)接受政府項(xiàng)目資本注入與貸款的資金來(lái)源方式，分擔(dān)政府面對(duì)的成本風(fēng)險(xiǎn)，而后負(fù)責(zé)建設(shè)農(nóng)民新安置區(qū)，并在建成后以土地流轉(zhuǎn)收益償還貸款，實(shí)現(xiàn)資金平衡。華明鎮(zhèn)宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的并進(jìn)。村民在宅基地流轉(zhuǎn)中身份發(fā)生轉(zhuǎn)變，其享有的權(quán)利也得到進(jìn)一步擴(kuò)充。房屋保障方式由以前的農(nóng)房置換成和城市居民同權(quán)的“大產(chǎn)權(quán)房”，同時(shí)可以享受城市居民身份的同等待遇，例如對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提供社會(huì)保險(xiǎn)和更完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等。

根據(jù)尊重農(nóng)民意愿、保持承包責(zé)任制不變、提高土地節(jié)約集約利用水平和宅基地?fù)Q房的基本原則，華明鎮(zhèn)政府在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中按照“增減掛鉤”的要求，嚴(yán)格控制占地總量指標(biāo)，定期考核土地整理情況，確保了耕地總量的占補(bǔ)平衡。在監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)上，基層設(shè)有華明示范鎮(zhèn)管理委員會(huì)，村民自我管理模式的重新構(gòu)建極大地發(fā)揮了農(nóng)民群眾主體力量，實(shí)現(xiàn)了民主管理。

從天津模式的總體效果來(lái)看，華明鎮(zhèn)“宅基地?fù)Q房”相對(duì)于其他地方的居民點(diǎn)整理，范圍更大、整體性更強(qiáng)、工程標(biāo)準(zhǔn)更高。B12在建設(shè)過(guò)程中，既遵循現(xiàn)行政策又進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，農(nóng)民告別舊鄉(xiāng)村、遷入新市鎮(zhèn)，妥善解決了“安居難題”。B13在改革中節(jié)約出3644畝土地，獲得40億元的土地出讓收入，解決了土地和資金問(wèn)題。B14華明鎮(zhèn)“宅基地?fù)Q房”模式也因此成為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)周邊宅基地整理的示范樣本。當(dāng)然，也正因?yàn)椤疤旖蚰Ｊ健本哂幸欢ǖ膮^(qū)位性特點(diǎn)，其推廣受到局限。同時(shí)，宅基地置換后農(nóng)戶(hù)就業(yè)不足、人口城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變也存在一些難題。

（2）浙江嘉興模式：“兩分兩換”。“兩分兩換”就是將宅基地與承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)：以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式;以宅基地?fù)Q房、換錢(qián)、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。B15浙江嘉興“兩分兩換”模式中的參與主體主要包括地方政府、政府組建的投融資公司與農(nóng)民。地方政府主要負(fù)責(zé)組建投資開(kāi)發(fā)公司，協(xié)調(diào)配合各部門(mén)展開(kāi)工作，同時(shí)在宅基地整治中為農(nóng)民拆遷補(bǔ)償與安置地區(qū)住宅建設(shè)提供資金。投資公司在承接項(xiàng)目后，成為宅基地置換的融資方，負(fù)責(zé)宅基地整理中的征地、拆遷、融資與建設(shè)。農(nóng)民有權(quán)依據(jù)“自愿、有償”的原則自主決定是否參與宅基地流轉(zhuǎn)，也可根據(jù)自身需求選擇“公寓房結(jié)合產(chǎn)業(yè)用房、貨幣補(bǔ)償”的不同安置模式。

“兩分兩換”模式堅(jiān)持的基本原則是“兩個(gè)不變”，即土地所有權(quán)不改變、土地用途不改變。“兩分兩換”模式的監(jiān)管重點(diǎn)在于土地用途方面。在農(nóng)民退出宅基地后，復(fù)墾的宅基地將在合理規(guī)劃后分為三個(gè)用途：一是集中建設(shè)居民安置區(qū)，為農(nóng)民提供住房保障;二是建設(shè)工業(yè)園區(qū)與農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，以解決農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題;三是用作商業(yè)開(kāi)發(fā)，所獲資金用于公共基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)與平衡農(nóng)民安置房建設(shè)的成本。此外，對(duì)于農(nóng)民合法收益與產(chǎn)權(quán)的保護(hù)也是監(jiān)管里的重要內(nèi)容。

總體來(lái)看，“兩分兩換”模式通過(guò)宅基地?fù)Q住房，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換社保等方式，使農(nóng)村集體土地利用效率得到進(jìn)一步提高，在化解宅基地資源閑置浪費(fèi)問(wèn)題的同時(shí)使集體土地資源利用結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。此外，農(nóng)民居住環(huán)境得到改善，住房財(cái)產(chǎn)價(jià)值得到體現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興建設(shè)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)得以加速實(shí)現(xiàn)。但是嘉興“兩分兩換”模式的成功有賴(lài)于其獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，比較適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。同時(shí)，宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中政府行政主導(dǎo)性比較強(qiáng)，宅基地流轉(zhuǎn)后對(duì)農(nóng)民的后期保障略有不足。

（3）成都溫江模式：雙放棄換保障。所謂“雙放棄”，即農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)后，可獲得政府提供的社會(huì)保障、住房與其他優(yōu)惠政策的補(bǔ)貼?！半p放棄模式”中的參與主體包括農(nóng)民、地方政府與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司。農(nóng)民作為核心利益主體，有權(quán)決定是否自愿放棄承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)。在放棄“兩權(quán)”后，有權(quán)獲得征地制度和當(dāng)?shù)卣咭?guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)，以及與市民身份同權(quán)的社會(huì)保障。按照溫江區(qū)《關(guān)于鼓勵(lì)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和規(guī)劃聚居區(qū)集中的意見(jiàn)（試行）》規(guī)定，“雙放棄”農(nóng)民享有購(gòu)買(mǎi)特定區(qū)位住房的價(jià)格優(yōu)惠權(quán)。政府作為核心統(tǒng)籌者，主要調(diào)控土地的開(kāi)發(fā)、整理、置換，并做好土地的再次規(guī)劃使用工作，以及負(fù)責(zé)土地用途的監(jiān)管與項(xiàng)目資金的運(yùn)營(yíng)使用。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商作為土地流轉(zhuǎn)中的另一利益方，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)的方式獲得農(nóng)民“雙放棄”的土地，進(jìn)行項(xiàng)目后期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

成都溫江模式在協(xié)調(diào)兼顧各方總體利益的情況下，拓展了宅基地入市流轉(zhuǎn)路徑，并探索出了更多的農(nóng)民權(quán)益保障方式?？傮w來(lái)看，“雙放棄”模式使農(nóng)民沉睡的土地資產(chǎn)得以活化，有利于城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)。同時(shí)土地節(jié)約集約利用水平得以提高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，土地城市化與人口城市化速度能夠趨同。但也面臨村社治理模式現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型問(wèn)題，即村委會(huì)作為原有的村社治理主體必然要應(yīng)對(duì)集體治理環(huán)境、治理對(duì)象與治理結(jié)構(gòu)變化的挑戰(zhàn)。

四、地方典型創(chuàng)新實(shí)踐與協(xié)同邏輯推演的適配性檢驗(yàn)

通過(guò)對(duì)上述典型模式的分析發(fā)現(xiàn)，地方試點(diǎn)實(shí)踐與前文關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的協(xié)同邏輯推演既存在一定的匹配性，也存在一定的不適性（如圖1所示）。

1.相適性：宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的協(xié)同推進(jìn)

宅基地不僅是農(nóng)民安家守業(yè)之根本，還是城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體及依托;不僅具有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民基本生存居住安全的社會(huì)保障功能，同時(shí)兼?zhèn)涮嵘r(nóng)民家庭收入的財(cái)產(chǎn)性功能與緩解城鄉(xiāng)緊張人地關(guān)系的價(jià)值功能。因此，宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程實(shí)質(zhì)是農(nóng)民住房保障重新實(shí)現(xiàn)、家庭財(cái)產(chǎn)收入提升與城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置的過(guò)程。天津東麗“華明模式”、浙江嘉興“兩分兩換模式”、成都溫江“雙放棄模式”都探索出了宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障協(xié)同并進(jìn)、良性循環(huán)的有益經(jīng)驗(yàn)。這三種模式均具有對(duì)土地統(tǒng)一布局、集中建設(shè)、集約高效利用的特點(diǎn)，在有效治理以往宅基地閑置、居住點(diǎn)散亂困境的基礎(chǔ)上增加了農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民提供了更優(yōu)質(zhì)、更具財(cái)產(chǎn)價(jià)值的居住空間。三種模式均將宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障聯(lián)動(dòng)，這是三地對(duì)自身區(qū)位經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的清晰把握，證明了實(shí)行宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障二者間的改革聯(lián)動(dòng)具有內(nèi)在一致性和較高的匹配度。

2.不適性：宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的“離散”困境

雖然宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的協(xié)同推進(jìn)在地方試點(diǎn)中取得了較好效果，但由于目前農(nóng)民階層的異質(zhì)化、宅基地制度自身的缺憾、宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制不健全等因素的制約，宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障在試點(diǎn)改革中也表現(xiàn)出了一定的“離散”狀態(tài)。首先，在推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障中，試點(diǎn)地區(qū)對(duì)農(nóng)民階層分化程度認(rèn)識(shí)不足，農(nóng)民退出宅基地后的住房選擇較為單一，置換的住房種類(lèi)、質(zhì)量、價(jià)格未能有效考慮不同階層農(nóng)民的差異化需求。其次，在推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障中，對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保障不足，缺乏有效的收益分配機(jī)制?，F(xiàn)行法規(guī)政策對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償規(guī)定缺少對(duì)土地發(fā)展權(quán)的考慮，即缺少對(duì)農(nóng)民土地未來(lái)增值收益的補(bǔ)償。最后，農(nóng)民換房過(guò)程中的實(shí)際選擇權(quán)較為有限B16，置換后他們新住所的配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施還不健全，“農(nóng)民被上樓”的現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生，對(duì)退出宅基地的農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展與人本關(guān)懷還有所欠缺。

五、宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同機(jī)制構(gòu)建

深化宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的改革聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建二者的政策協(xié)同機(jī)制需要加強(qiáng)配套機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制兩方面的創(chuàng)新設(shè)計(jì)（如圖2所示）。

1.構(gòu)建引導(dǎo)農(nóng)民階層合理分化的配套機(jī)制

第一，建立健全農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化的培育機(jī)制。宅基地流轉(zhuǎn)后，為促進(jìn)農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化，維持村莊較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)、政治與生活狀態(tài)，需要搭建農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化的培育機(jī)制。首先，在經(jīng)濟(jì)層面，為促進(jìn)部分失地農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)型，應(yīng)為其創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。在宅基地退出后，可發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，用內(nèi)生經(jīng)濟(jì)力量引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)就業(yè)多樣化選擇。其次，在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)層面，宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的流動(dòng)將引致權(quán)力結(jié)構(gòu)、村莊原有差序格局發(fā)生變化，新農(nóng)村的未來(lái)發(fā)展需要培養(yǎng)、任用新的鄉(xiāng)村精英來(lái)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。最后，村莊原有生活居住空間、社交活動(dòng)與生活方式被改變，容易造成不同階層交往的區(qū)隔化，需要建立有效的文化機(jī)制預(yù)防農(nóng)民社交上、心理上的區(qū)隔。由此，促進(jìn)農(nóng)民階層分化的平衡性與合理性。

第二，建立健全農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化的流動(dòng)機(jī)制。農(nóng)民階層分化后，不同農(nóng)民群體會(huì)根據(jù)自身職業(yè)、收入、市民化能力的現(xiàn)實(shí)考量，選擇不同的遷移路徑。為確保廣大農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)與住房保障方式轉(zhuǎn)換中都能獲得最大的滿(mǎn)意感，并預(yù)防城市流民的出現(xiàn)，應(yīng)建立合理的分化流動(dòng)機(jī)制。一方面，政府可為有意愿退出宅基地、有能力主動(dòng)市民化的農(nóng)民提供“鄉(xiāng)—城”遷移的制度路徑，在確保農(nóng)戶(hù)“鄉(xiāng)—城”遷移無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，制定相應(yīng)的政策通道，最大程度保障農(nóng)民進(jìn)城后的生存居住安全，并做好進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的權(quán)益保障，維護(hù)人口城鎮(zhèn)化秩序。另一方面，對(duì)于沒(méi)有能力主動(dòng)人口城鎮(zhèn)化的農(nóng)民，可實(shí)現(xiàn)就地人口城鎮(zhèn)化，在就地城鎮(zhèn)化過(guò)程中為農(nóng)民提高物質(zhì)生活、精神生活提供更多機(jī)會(huì)。

第三，建立健全農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化的發(fā)展機(jī)制。隨著宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民身份市民化的轉(zhuǎn)變，村社共同體與鄉(xiāng)村治理格局正在經(jīng)歷一個(gè)重新建構(gòu)的過(guò)程，出于維護(hù)鄉(xiāng)村內(nèi)部公共規(guī)則、原有道德和規(guī)范，縮小農(nóng)村內(nèi)部貧富差距，維持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的考慮，需要建立農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化的發(fā)展機(jī)制。首先，地方政府應(yīng)因地制宜制定出促進(jìn)農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化的發(fā)展政策。這其中應(yīng)牢固樹(shù)立以農(nóng)民為主體的理念，以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展策略。其次，根據(jù)不同農(nóng)民職業(yè)特點(diǎn)制定出不同的發(fā)展路徑，并予以政策扶持。最后，要充分利用集體內(nèi)外部一切可以借助的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)力量，充分發(fā)揮農(nóng)民主體的生存智慧，為農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化提供可持續(xù)的發(fā)展動(dòng)能。

2.構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

第一，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的公共服務(wù)機(jī)制。政府作為公共服務(wù)的主要供給者、規(guī)則的制定者、運(yùn)行的維護(hù)者，需要為解決宅基地流轉(zhuǎn)后失地農(nóng)民的住房保障問(wèn)題建構(gòu)起更完善的服務(wù)機(jī)制，尤其是加緊宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的機(jī)制聯(lián)動(dòng)。在二者聯(lián)動(dòng)的公共服務(wù)機(jī)制制定中，政府應(yīng)首先考慮失地農(nóng)民的住房保障需求，以及與生活相關(guān)的就業(yè)、醫(yī)療、子女入學(xué)教育等問(wèn)題，盡可能提供較為詳盡完善的公共服務(wù)。其次，在制定詳盡公共服務(wù)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，號(hào)召農(nóng)民、企業(yè)等多元主體參與，使群眾既成為公共服務(wù)的接受者，又成為公共服務(wù)的提供者，由此形成一種多元主體參與的共建共享共治新格局。最后，對(duì)提供給農(nóng)民的公共服務(wù)要進(jìn)行有效監(jiān)督，進(jìn)行服務(wù)意見(jiàn)的反饋收集，保障政府公共服務(wù)能真正推行到終端，做到落地生效，保證服務(wù)供給內(nèi)容能與農(nóng)民服務(wù)需求相對(duì)接，滿(mǎn)足不同農(nóng)民階層的服務(wù)訴求。

第二，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的社會(huì)發(fā)展機(jī)制。宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障政策有效聯(lián)動(dòng)的實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的，雖然現(xiàn)有部分地區(qū)改革實(shí)踐起到了一定的示范效應(yīng)，但是各地區(qū)實(shí)際情況不同，推廣過(guò)程會(huì)受到適用條件的限制。因此，首先應(yīng)建立起宅基地流轉(zhuǎn)與住房保障政策相關(guān)聯(lián)的動(dòng)力機(jī)制。即在發(fā)揮集體內(nèi)生原動(dòng)力的基礎(chǔ)上，用有吸引力的政策引導(dǎo)形成宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障協(xié)同推進(jìn)的外部動(dòng)力，激發(fā)群眾合理流轉(zhuǎn)宅基地，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。其次是健全協(xié)調(diào)人地關(guān)系的平衡機(jī)制。在宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”的同時(shí)，也需關(guān)注農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)關(guān)系，最大限度保護(hù)農(nóng)民與土地原有的和諧性。最后要通過(guò)大眾傳播、媒體宣傳等方式，不斷修正農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)與住房保障方式多樣化選擇的認(rèn)知，提高農(nóng)民的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)。由此形成宅基地合理有序流轉(zhuǎn)，減少征地沖突和宅基地隱形流轉(zhuǎn)等問(wèn)題的發(fā)生。通過(guò)以上三方面的努力，構(gòu)建起宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障協(xié)同發(fā)展的社會(huì)發(fā)展機(jī)制。

第三，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。雖然宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民因獲得土地補(bǔ)償或是租金收入使得家庭財(cái)產(chǎn)收入有所提升，但是目前因土地流轉(zhuǎn)收益分配不公或是宅基地退出后房屋租金收入、非農(nóng)就業(yè)收入單薄，使得部分地區(qū)農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)積極性受損。尤其是城市近郊地區(qū)擁有家庭作坊、家庭工廠的農(nóng)民，宅基地退出意味著其原有經(jīng)濟(jì)收入的斷裂。因此，在推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障聯(lián)動(dòng)的過(guò)程中，要綜合考慮不同農(nóng)民階層主體的特征，建立起相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于有意愿退出宅基地的農(nóng)民給予合理補(bǔ)償，使其無(wú)后顧之憂(yōu)地退出;對(duì)于不愿退出宅基地如有家庭產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，在給予其相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)助其探索出新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以最大限度保障其經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源的可持續(xù)性。

注釋

①劉雙良：《宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能構(gòu)造及實(shí)現(xiàn)路徑研究》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。

②胡振紅、葉樺：《農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革目標(biāo)及總體方案研究》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。

③吳郁玲等：《農(nóng)村異質(zhì)性資源稟賦、宅基地使用權(quán)確權(quán)與農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)：理論與來(lái)自湖北省的經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第5期。

④崔江紅：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)有限市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)改革研究——從利益相關(guān)群體利益沖突治理的視角》，《云南社會(huì)科學(xué)》2017年第5期。

⑤許恒周：《基于農(nóng)戶(hù)受償意愿的宅基地退出補(bǔ)償及影響因素分析——以山東省臨清市為例》，《中國(guó)土地科學(xué)》2012年第10期。

⑥陶然：《以土地制度改革解決農(nóng)民工住房問(wèn)題》，《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第11期;董昕、張翼：《農(nóng)民工住房消費(fèi)的影響因素分析》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012年第10期。

⑦呂萍、甄輝：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中統(tǒng)一住房保障體系的建設(shè)》，《城市發(fā)展研究》2010年第1期。

⑧崔永亮：《農(nóng)村住房保障制度缺失及其未來(lái)改善》，《改革》2013年第12期。

⑨張夢(mèng)琳：《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式演進(jìn)機(jī)理研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017年第5期。

⑩劉新榮：《加快宅基地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村住房保障建設(shè)研究》，《改革與戰(zhàn)略》2011年第7期。

B11劉展超：《三塊地改革近收官：農(nóng)地入市已達(dá)193億，城里人買(mǎi)宅基地仍嚴(yán)禁》，《第一財(cái)經(jīng)》2018年11月25日。

B12何邕健等：《天津小城鎮(zhèn)建設(shè)的“華明模式”評(píng)析》，《城市問(wèn)題》2011年第1期。

B13郁俊莉、孔維、宗一鳴：《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中“安居難題”解決的理念、機(jī)制與路徑研究——以天津華明示范鎮(zhèn)“宅基地?fù)Q房”實(shí)踐為例》，《中國(guó)行政管理》2015年第10期。

B14張秋：《現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的理性反思：制度缺陷及矯正》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2013年第5期。

B15楊衛(wèi)忠、李勇：《基于農(nóng)戶(hù)效用的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意愿研究——以嘉興市“兩分兩換”為例》，《中國(guó)土地科學(xué)》2013年第9期。

B16劉潤(rùn)秋：《土地流轉(zhuǎn)占補(bǔ)平衡：典型模式與制度缺陷》，《社會(huì)科學(xué)研究》2011年第4期。

責(zé)任編輯：澍 文