由“巢湖事件”談圖書館法治化體系建設(shè)

公共圖書館是人民獲取精神食糧、增長知識技能的重要場所。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，公共圖書館事業(yè)面臨發(fā)展新機(jī)遇新任務(wù)，急需通過加強(qiáng)法治建設(shè)來加以保障和推動。2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議審議通過《中華人民共和國公共圖書館法》，成為黨的十九大后我國出臺的首部文化領(lǐng)域法律，為新時(shí)代公共圖書館事業(yè)發(fā)展提供了可靠的參考及依據(jù)。如何以此為契機(jī)，改變傳統(tǒng)模式、引入法學(xué)理論，把圖書館事業(yè)立法、圖書館相關(guān)法規(guī)的實(shí)施、圖書館法治化教育等有機(jī)結(jié)合、作為一個(gè)系統(tǒng)工程，扎實(shí)推進(jìn)法治化進(jìn)程，以此促進(jìn)我國圖書館事業(yè)向更高水平發(fā)展，是一個(gè)需要引起重視的現(xiàn)實(shí)問題。

關(guān)于“巢湖事件”的回顧

2014年，當(dāng)安徽省巢湖市市民楊俊得知巢湖市圖書館被文化部評為“一級圖書館”這一消息時(shí)，他認(rèn)為巢湖市圖書館規(guī)模比較小，而且報(bào)紙、雜志時(shí)常不及時(shí)更新，平時(shí)反映情況時(shí)工作人員態(tài)度也不好，在這種情況下被國家評為“一級圖書館”，實(shí)在是名不副實(shí)。為此，當(dāng)年12月6日，楊俊向文化部郵寄了一份申請書，申請公開關(guān)于“巢湖市圖書館被文化部組織的第五次全國公共圖書館評估定為國家一級”的過程、評分細(xì)則和法律依據(jù)。結(jié)果，楊俊在規(guī)定的15個(gè)工作日內(nèi)沒有收到任何回復(fù)。于是，楊俊于2015年6月8日向北京市第二中級人民法院提起行政訴訟，請求確認(rèn)被告文化部行政不作為，并履行法定職責(zé)即信息公開。9月15日該案開審，楊俊赴北京出庭，文化部工作人員和律師出庭應(yīng)訴。北京市第二中級人民法院審理認(rèn)為，被告文化部于2014年12月9日收到楊俊提交的政府信息公開申請，至楊俊提起訴訟之日為止，未通過任何方式對楊俊所提申請作出答復(fù)，其行為已構(gòu)成不履行法定職責(zé)，應(yīng)予糾正。并判令文化部自判決生效之日起，在《政府信息公開條例》規(guī)定的期限內(nèi)，對楊俊所提政府信息公開申請作出答復(fù)。2015年10月2日，楊俊收到文化部寄來的“依申請公開政府信息辦理結(jié)果告知書”，稱巢湖市圖書館為縣級圖書館，由安徽省文化廳負(fù)責(zé)組織評估，后報(bào)送至文化部進(jìn)行審定；而在報(bào)送材料中，巢湖市圖書館獲得了919分的高分；后根據(jù)定級分?jǐn)?shù)線及定級必備條件，文化部公共文化司對?。▍^(qū)、市）文化廳（局）建議的定級名單進(jìn)行了復(fù)核，認(rèn)為安徽省巢湖市圖書館等4家縣級圖書館，符合一級圖書館定級必備條件（縣級）；經(jīng)公示后，2013年10月31日文化部正式評定巢湖市圖書館為一級圖書館。對此，楊俊表示該回復(fù)他并不滿意?！爸挥性u選的程序、評分細(xì)則還有巢湖市圖書館的各項(xiàng)得分卻未答復(fù)”，因此楊俊表示將繼續(xù)和文化部溝通，若信息仍不能公開到位，他或?qū)⒗^續(xù)起訴。

杜延珍青海省委黨校圖書館館員

據(jù)了解，在這一事件之前，楊俊從2003年開始打了很多“民告官”官司，因?yàn)椴粫懺V狀就到圖書館借閱法律書籍，2014年年初還向安徽省巢湖市人民法院起訴巢湖市環(huán)保局信息公開案件勝訴。“巢湖事件”后，楊俊又依據(jù)政府信息公開條例和《行政監(jiān)察法》第27條“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法公開監(jiān)察工作信息”等規(guī)定，于2016年5月24日用郵政快件（1042220026518）向被告監(jiān)察部申請公開政府信息，要求公開監(jiān)察部對控告檢舉重大違法違紀(jì)的有功人員的獎勵(lì)條件和標(biāo)準(zhǔn)，以及全國自2013年至今關(guān)于控告檢舉(已立案處理)案件數(shù)量和獎勵(lì)金額。在未收到答復(fù)后于2016年8月8日向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，得到“起訴人所訴事項(xiàng)不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，因而“不予立案”的行政裁定。暫且不論結(jié)果如何，楊俊申請信息公開和提起行政訴訟的背后，反映的是我國公民法律意識的增強(qiáng)，同時(shí)也折射出公共服務(wù)機(jī)構(gòu)對信息公開的重視程度還是不夠。

“巢湖事件”雖然是政府信息公開的案例，但對圖書館事業(yè)而言，也是一個(gè)法治化的案例。今天，法治化對政府公開圖書館信息有了更高的要求。按照《公共文化服務(wù)保障法》第57條規(guī)定，各級人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開公共文化服務(wù)信息，主動接受社會監(jiān)督。新聞媒體應(yīng)當(dāng)積極開展公共文化服務(wù)的宣傳報(bào)道，并加強(qiáng)輿論監(jiān)督。按照《公共圖書館法》第47條規(guī)定，國務(wù)院文化主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化主管部門要對公共圖書館的服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行考核，考核應(yīng)當(dāng)吸收社會公眾參與，考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公布。因此，各級政府只有主動及時(shí)做好圖書館重大事件的信息公開工作，依法行政，建立公眾參與和信息公開的長效機(jī)制，才能避免類似“巢湖事件”的發(fā)生。涉及地方圖書館事務(wù)，地方政府更應(yīng)當(dāng)做好各方溝通工作，使渠道暢通，增強(qiáng)公眾對圖書館的了解和理解，提高讀者滿意度。

《公共圖書館法》的法治化體系

2008年我國即啟動了《公共圖書館法》的研究制定工作，歷時(shí)近十年，于2017年4月法律草案通過國務(wù)院常務(wù)會議審議，并提請全國人大常委會審議。經(jīng)過二審，法律于同年11月4日經(jīng)十二屆全國人大常委會第三十次會議表決通過，正式頒布，并于2018年1月1日正式實(shí)施。作為我國第一部圖書館專門法，它旨在加強(qiáng)對公共圖書館管理，推進(jìn)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，更好地保障人民群眾的公共讀書閱覽權(quán)利，《公共圖書館法》奠定了中國特色的公共圖書館法律基礎(chǔ)，強(qiáng)化了政府設(shè)立和保障公共圖書館的責(zé)任，推動了公共圖書館體制機(jī)制的改革，促進(jìn)了《公共圖書館法》服務(wù)和現(xiàn)代科技融合發(fā)展，鼓勵(lì)了社會力量參與公共圖書館事業(yè)建設(shè)，建立了公共圖書館提供服務(wù)的法律規(guī)范，對我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展具有里程碑式的意義。

（一）立法目的

一方面是為了能夠更好地規(guī)范公共圖書館的運(yùn)行，另一方面則是對社會力量的鼓勵(lì)。在進(jìn)行公共圖書館建設(shè)方面，政府擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任和義務(wù)，也是社會文化建設(shè)的重要支撐力量，但其同樣需要鼓勵(lì)更多的社會力量參與到公共圖書館的建設(shè)中來，讓社會力量與國家力量形成合力，共同促進(jìn)圖書館的更好發(fā)展。簡單地說，就是用法治思維、法治手段來推動公共圖書館實(shí)現(xiàn)和保障人民群眾基本文化權(quán)益，使人民群眾共享文化帶來發(fā)展成果，提高人民群眾的文化獲得感。

（二）基本理念

（1）普遍開放?！豆矆D書館法》充分汲取了普遍開放的服務(wù)理念，把“開放”列為公共圖書館向公眾提供服務(wù)的三原則之一。甚至更進(jìn)一步，為了讓每個(gè)人都能“無門檻”利用，法律明確規(guī)定公共圖書館提供的基本服務(wù)必須免費(fèi)，不得收取“一分錢”，也就是我們通常所說的“免費(fèi)開放”。法律規(guī)定免費(fèi)開放的范圍包括“文獻(xiàn)信息查詢、借閱服務(wù)”“閱覽室、自習(xí)室等公共空間設(shè)施場地開放”“公益性講座、閱讀推廣、培訓(xùn)、展覽”等（法律第33條），這實(shí)質(zhì)上也是公共圖書館服務(wù)的基本內(nèi)容。

（2）平等服務(wù)?！豆矆D書館法》將平等服務(wù)理念確定為法律規(guī)定，把“平等”列為公共圖書館向公眾提供服務(wù)的三原則之首（法律第33條），要求縣級政府因地制宜建立總分館服務(wù)體系，“促進(jìn)公共圖書館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸”，滿足城鄉(xiāng)居民需要（法律第31條）。而且，法律還要求公共圖書館建立信息公開制度，“定期公告服務(wù)開展情況，聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機(jī)制，接受社會監(jiān)督”（法律第42條），從而不斷改善服務(wù)條件、提高服務(wù)水平。

（3）以人為本。在服務(wù)與管理方面，一是法律規(guī)定了公共圖書館必須向社會進(jìn)行服務(wù)公示，公示的內(nèi)容包括“本館的服務(wù)內(nèi)容、開放時(shí)間、借閱規(guī)則等”（法律第38條），以方便公眾獲取相應(yīng)信息、利用相關(guān)服務(wù)。二是法律對公共圖書館開放時(shí)間作了比較詳細(xì)的規(guī)定。首先，公共圖書館因故閉館或者更改開放時(shí)間的，必須提前公告（法律第38條）。其次，公共圖書館在公休日應(yīng)當(dāng)開放（法律第38條）。再次，公共圖書館在國家法定節(jié)假日應(yīng)當(dāng)有開放時(shí)間（法律第38條）。三是法律規(guī)定公共圖書館采取多種方式為社會公眾提供便捷服務(wù)。在特殊群體服務(wù)方面，《公共圖書館法》將以人為本的理念實(shí)行法律化，充分體現(xiàn)了人文關(guān)懷。例如，針對未成年人，法律規(guī)定公共圖書館必須設(shè)置專門的閱覽區(qū)域，配備相應(yīng)的專業(yè)人員，開展針對性的閱讀指導(dǎo)和社會教育活動（法律第34條）?？紤]到未成人社會閱歷淺、辨別是非能力相對較弱，法律明確規(guī)定“不得向未成年人提供內(nèi)容不適宜的文獻(xiàn)信息”（法律第37條）。

全面推進(jìn)圖書館事業(yè)法治化建設(shè)

（一）依法建設(shè)和管理圖書館，促使其走向法治化的軌道

法治化模式首先要解決政府如何管理圖書館事業(yè)的問題，必須依法管理圖書館事業(yè)。一是解決保障問題，特別是解決圖書館建設(shè)問題，通過法律保障圖書館的設(shè)施設(shè)備、文獻(xiàn)信息資源、經(jīng)費(fèi)、人員等基礎(chǔ)性條件，從根本上保障圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！豆矆D書館法》雖然明確了各級人民政府要根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量、人口分布、環(huán)境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布，加強(qiáng)固定館舍和流動服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，但并沒有解決人均保障問題，也沒有關(guān)于經(jīng)費(fèi)和人員的具體指標(biāo)要求，期待配套政策和地方法規(guī)予以細(xì)化和明確。二是解決體系化布局問題，通過法律，明確圖書館的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和總分館制。《公共圖書館法》從整體層面確立了全國公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化的基本方略，以堅(jiān)持政府主導(dǎo)和鼓勵(lì)社會參與為原則，以建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實(shí)用的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為目標(biāo)。而且，針對我國公共圖書館省、市、縣(區(qū))不同層級的發(fā)展特點(diǎn)，確立了縣級圖書館總分館制，促進(jìn)公共圖書館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸。三是解決管理問題。管理圖書館事業(yè)是法律賦予政府的重要職責(zé)，根據(jù)《公共文化服務(wù)保障法》和《公共圖書館法》，政府是圖書館事業(yè)建設(shè)、管理與發(fā)展的責(zé)任主體。因此，各級政府要依據(jù)《公共圖書館法》及其他相關(guān)法律，建設(shè)、管理和發(fā)展轄區(qū)的公共圖書館事業(yè)。

（二）依法依章開展圖書館事業(yè)的各項(xiàng)工作

公共圖書館“依法辦館”的法治化思維，有兩大根本宗旨，一個(gè)宗旨是從公民權(quán)益保障出發(fā)，保障公民基本文化權(quán)益，提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會文明程度，傳承人類文明，堅(jiān)定文化自信。另一個(gè)宗旨是從事業(yè)保障出發(fā)，促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮公共圖書館功能。實(shí)際上，加強(qiáng)圖書館事業(yè)快速發(fā)展，促進(jìn)事業(yè)保障，本質(zhì)上是為了更好地實(shí)現(xiàn)公民權(quán)益保障，而只有以公民權(quán)益保障為最高目標(biāo)和根本出發(fā)點(diǎn)，圖書館事業(yè)才能真正沿著正確的方向和軌道前進(jìn)。“依法辦館”就是公共圖書館依法工作。公共圖書館依法開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)，《公共圖書館法》規(guī)范了公共圖書館設(shè)立、運(yùn)行和服務(wù)的重要內(nèi)容，是各級公共圖書館開展業(yè)務(wù)的基本法律依據(jù)。公共圖書館理事會要依據(jù)這一法律行使理事會權(quán)利和義務(wù)，推進(jìn)重大制度制定的科學(xué)化和民主化；公共圖書館管理層特別是館長要依據(jù)這一法律抓好圖書館的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，以法律為準(zhǔn)繩制定各項(xiàng)規(guī)章制度，推進(jìn)管理制度化和科學(xué)化；公共圖書館工作人員要依據(jù)這一法律做好本職工作，全面提升圖書館服務(wù)效能。

（三）積極引導(dǎo)全民依法依章使用圖書館的各項(xiàng)資源

讀者“依法用館”，公民依法利用，社會依法利用。法治化環(huán)境下，要求公民依法享用公共圖書館的服務(wù)，讀者在利用圖書館時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守公共圖書館的相關(guān)規(guī)定，自覺維護(hù)公共圖書館秩序，愛護(hù)公共圖書館的文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備，合法利用文獻(xiàn)信息。不僅如此，還應(yīng)加強(qiáng)教育和宣傳。法治化需要全社會每個(gè)成員都具有法治的自覺性和強(qiáng)烈的法治責(zé)任感，要著力培育圖書館人的法治精神，讓法治精神滲透到圖書館事業(yè)的各個(gè)要素和各項(xiàng)業(yè)務(wù)之中，讓圖書館治理體系和治理能力體現(xiàn)“法治”精神。

“巢湖事件”再次提醒我們，無論是政府、圖書館，還是社會，都應(yīng)當(dāng)樹立對法律的敬畏和法治的尊崇，最終轉(zhuǎn)化成個(gè)人或組織的法治思維和行為方式，在法治的前提下思考問題并科學(xué)決策，按照法治的精神去管理圖書館事業(yè)、從事圖書館業(yè)務(wù)、充分利用圖書館。這樣，法治成為整個(gè)圖書館行業(yè)的基本價(jià)值觀，成為圖書館人思考問題和圖書館事業(yè)發(fā)展的價(jià)值取向。