論行政行為的違法性繼承

寧倩

摘 要：若兩個行政行為之間存在法定的先后關(guān)系，在先行行為無爭訟后，能否在后續(xù)行為的撤銷訴訟中主張審查先行行為的合法性，這是行政行為違法性繼承問題。肖光義案件可以說是一個判定先行行政行為與后續(xù)行政行為之間存在違法性繼承關(guān)系的典型案例，本文通過對肖案裁判理由的邏輯思路進(jìn)行分析，并結(jié)合相關(guān)國外學(xué)說，以實體、程序法上的違法性繼承標(biāo)準(zhǔn)為進(jìn)路，梳理出探討該問題時為何可例外性地不受“受案范圍”和“起訴期間”的限制。文末，試圖通過參考肖案的裁判要旨，對由此形成的規(guī)范進(jìn)行提煉，以期對我國未來司法實踐中處理類似案件有所毗益 。

關(guān)鍵詞：行政行為；違法性繼承；法安定性；權(quán)利救濟(jì)程序

一、引言

在現(xiàn)代社會，社會復(fù)雜性的增加導(dǎo)致了社會結(jié)構(gòu)和社會功能的高度分化，并進(jìn)而影響法律規(guī)范的適用。在由多個行為分階段組合起來完成某一項行政任務(wù)的情形下，先行行為無法爭訟，那在對后續(xù)行為進(jìn)行爭訟時，能否主張和審查先行行為的合法性，以及能否將先行行為違法作為確認(rèn)后續(xù)行為違法或撤銷后續(xù)行為的主要理由，成為現(xiàn)代行政法上的一道難題。這便是行政法學(xué)界所謂的“行政行為的違法性繼承”問題。本文選取肖光義訴南平市房地產(chǎn)管理局城市房屋拆遷裁決案（以下簡稱“肖案”），從法院裁判理由中切出爭議焦點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，對法的安定性和權(quán)利救濟(jì)的必要性之間進(jìn)行合理的協(xié)調(diào)，基于《行政訴訟法》及《城市房屋拆遷管理條例》、《福建省城市房屋拆遷管理辦法》相關(guān)法條確立的立法目的，分析肖案可以在下級法院審理類似案件時的參考范圍，以及在未來的行政訴訟中，法院突破肖案所確定的裁判規(guī)則的可能性。

二、基本案情與問題整理

（一）基本案情

1、事實概要

第三人福建南平萬佳房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱為萬佳公司）經(jīng)南平市計劃委員會立項審批同意，對南平市晝錦貿(mào)易市場進(jìn)行改建和擴(kuò)建。2000年6月萬佳公司辦理了“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”、“建設(shè)用地批準(zhǔn)書”、“房屋拆遷許可證”，在南平市房地產(chǎn)管理局發(fā)布房屋拆遷公告后，萬佳公司進(jìn)行房屋拆遷。原告肖某的房屋在拆遷范圍內(nèi)，在拆遷過程中，萬佳公司與肖某就房屋拆遷補(bǔ)償安置問題多次協(xié)商，均未能達(dá)成協(xié)議，遂于2001年3月26日向南平市房地產(chǎn)管理局申請房屋拆遷裁決，南平市房地產(chǎn)管理局在審查了萬佳公司的批準(zhǔn)文件和申請材料后，依據(jù)有關(guān)規(guī)定于2001年5月14日作出了南房裁字（2001）第007號“城市房屋拆遷裁決書”，肖某不服該拆遷裁決，向法院提起行政訴訟，請求法院撤銷南平市房地產(chǎn)管理局作出的拆遷裁決。

2、法院的審理思路

在肖光義訴南平市房地產(chǎn)管理局城市房屋拆遷裁決案（以下簡稱肖案）中，先后經(jīng)歷了四個行為：在肖光義訴南平市房地產(chǎn)管理局城市房屋拆遷裁決案中，2000年6月萬佳公司辦理了“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”（規(guī)劃局，B1）、“建設(shè)用地批準(zhǔn)書”（土地局，B2）、“房屋拆遷許可證”（房管局，B3）。在房管局發(fā)布房屋拆遷公告后，萬佳公司進(jìn)行房屋拆遷（含肖光義的房屋）。萬佳公司與肖光義就房屋拆遷補(bǔ)償安置問題協(xié)商未果申請裁決，房管局于2001年5月14作出房屋拆遷裁決（B4）。肖光義主張南平市政府違法將自己的房屋出讓給萬佳公司，該案屬于房屋買賣而非拆遷，房管局作出拆遷裁決違法，遂請求法院撤銷房管局作出的拆遷裁決。法院認(rèn)為，均未違法，予以維持。

3、肖案爭議焦點(diǎn)歸納

概括上述案件的事實概要和判決的主要內(nèi)容可知，這一案件的審理涉及到兩個爭議焦點(diǎn)：一是南平市房地產(chǎn)管理局作出的“城市房屋拆遷裁決書”是否合法；二是房管局頒發(fā)“房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)等級證書”和土地局頒發(fā)“建設(shè)用地批準(zhǔn)書”的合法性的形式審查問題。

（1）南平市房地產(chǎn)管理局作出的“城市房屋拆遷裁決書”是否合法

二審法院認(rèn)為，從被訴的城市房屋拆遷裁決書作出程序上看，被訴的行政行為不存在程序瑕疵。先行行為B1、B2、B3作為后續(xù)B4行政行為的構(gòu)成要件之一，前后兩個行政行為之間存在承繼和連接關(guān)系，在判斷裁決書合法性時要對先行行為合法與否做出判斷。對于后續(xù)B4行為是否符合自身的構(gòu)成要件，先行行為的合法違法就成為先決問題，兩者之間存在先決關(guān)系。因此，法院對房管局頒發(fā)“房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)等級證書”和土地局頒發(fā)“建設(shè)用地批準(zhǔn)書”的合法性進(jìn)行了審查。

（2）房管局頒發(fā)“房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)等級證書”和土地局頒發(fā)“建設(shè)用地批準(zhǔn)書”的合法性的形式審查問題

在肖案中，曾有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，房管局頒發(fā)“房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)等級證書”和土地局頒發(fā)“建設(shè)用地批準(zhǔn)書”均存在不符合法律規(guī)定之處，不具有合法性。它們是拆遷裁決的前置行為，拆遷裁決因此而不合法，應(yīng)予撤銷。而有趣的事，法院采納的意見則是將前置行為作為拆遷裁決的主要證據(jù)，只是審查其作為證據(jù)的真實、關(guān)聯(lián)和合法三性，具有證據(jù)形式的合法性，而維持了拆遷裁決。對于法院所持的對先行行為作形式審查的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，是否應(yīng)當(dāng)作全面審查，尚存在討論空間，下文將在違法性繼承的判斷標(biāo)準(zhǔn)部分對此展開具體論述，闡明觀點(diǎn)。

（二）提出的問題

本文認(rèn)為，法院的裁判理由并未予以充分論證，為何B1、B2、B3與B4之間存在承繼和連接關(guān)系？為何存在此種關(guān)系后，前行為是否存在瑕疵的判斷可以延伸到B4的行為上，直接成為判定B4合法性的因素？為何法院最后判決僅僅針對B4作出判決，卻未對先行行為作出確認(rèn)違法判決？帶著這些問題，本文試圖探尋法院的裁判思路，分析其判決的邏輯所在。

三、行政行為違法性繼承的構(gòu)成要件

本案是否屬于違法性繼承論所囊括的情形呢，首先我們從行政行為構(gòu)成違法性繼承需具備的要件進(jìn)行分析。

（一）存在具有法定先后關(guān)系的兩個行為

行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的的行為。顯然先行行為B1、B2、B3屬于法律意義上的行政許可，先有B1、B2、B3，后南平市房管局作出B4，B1、B2、B3與B4間屬于先后行為的關(guān)系，但出現(xiàn)違法性繼承要求該先后關(guān)系具有法律依據(jù)，違法就成為先決問題，兩者之間存在先決關(guān)系。

（二）先行行為不可爭訟

針對該類行為究竟是否應(yīng)當(dāng)納入違法性繼承來討論，這不僅取決于私人權(quán)利救濟(jì)的必要性與先行行為的法安定性需求之間的權(quán)衡問題，也與我國現(xiàn)行行政訴訟法對于受案范圍及時效制度的規(guī)定密切相關(guān)。本案中的先行行為與被訴行政行為之間屬于存在具有法定先后關(guān)系的兩個行為，并且法院在后續(xù)行為的撤銷訴訟中，審查先行行政行為的合法性問題。因此，本案符合違法性繼承構(gòu)成要件，屬于該項原則的涵攝范圍。

（三）在對后續(xù)行為的撤銷訴訟中審查先行行為的合法性

在B1、B2、B3作為行政許可一經(jīng)作出后，原告肖光義雖然能請求撤銷先行行政行為卻未請求，后續(xù)行為自身并沒有固有的瑕疵，在后續(xù)行為的撤銷訴訟中，主張先行行政行為違法，請求撤銷后續(xù)行為。依據(jù)二審法院裁判理由，顯然，在審查被訴行政行為的合法性過程中對B1、B2、B3進(jìn)行審查，在原告針對房管局的拆遷行為的撤銷訴訟中間接地審查先行行為合法性，以先行行為合法判定拆遷裁決不存在違法情形。故而，法院的判決思路完全按照違法性繼承問題去處理。

四、基于肖案裁判文書的規(guī)范提煉

“指導(dǎo)案例具有參照功能，主要體現(xiàn)在其中有關(guān)法的解釋及法的適用所形成的一種規(guī)則，即“裁判要點(diǎn)”，它在今后類似案件中如何適用的問題?！毙ぐ覆皇侵笇?dǎo)性案例，故對下級法院審理類似案件不具有“應(yīng)當(dāng)參照”的法效力。然而，作為違法性繼承理論適用的典型案件，對于實務(wù)中審理的類似案件難免會有“同案同判”的影響，即參考性的事實上的拘束力。同時，現(xiàn)代行政法發(fā)展的趨勢是，違法性繼承理論的適用廣泛度正在逐步提高。據(jù)此，針對肖光義案件的裁判主文，本文認(rèn)為十分有必要進(jìn)行規(guī)范性提煉，這將有對未來司法實踐中同類案件的審理具有良好的導(dǎo)向作用。

首先，在肖光義案件中，先行行為與后續(xù)行為之間構(gòu)成要件上的先決關(guān)系，如果存在這種關(guān)系，在審查后續(xù)行為時就很有必要審查先行行為的合法性，此時，可以構(gòu)成違法性繼承論的情形之一。

其次，對于法院的審查強(qiáng)度，在肖案中，存在全面審查與形式審查的可能。法院采取形式審查的理由在于：“具體行政行為未經(jīng)法定程序予以撤銷前，應(yīng)推定其合法。因此當(dāng)行政行為作為證據(jù)進(jìn)行證據(jù)的合法性審查時，也應(yīng)遵循證據(jù)審查的普遍規(guī)則，圍繞證據(jù)合法性審查的三個方面進(jìn)行審查。即只需對其形式上是否合法進(jìn)行審查，而無需對其實質(zhì)內(nèi)容是否合法進(jìn)行審查。對其實質(zhì)內(nèi)容只要該行政行為未被撤銷都應(yīng)推定其合法。”這種形式審查實際上仍然是肯定了先行行為的公定力效果在于維護(hù)先行行為的合法性。而這一點(diǎn)前文業(yè)已駁斥。故而，法院在審查先行行為應(yīng)行全面審查，而非僅為形式審查。

五、總結(jié)

季衛(wèi)東的《法律程序的意義》一書中指出：“程序本身以一定的實質(zhì)性價值為基礎(chǔ)和內(nèi)容體現(xiàn)作為法與社會的基本框架的正義原則與道德規(guī)范，程序正義與實質(zhì)正義之間更存在著密切的聯(lián)系和相互補(bǔ)充的作用?！币虼?，面對著多階段聯(lián)合起來完成一項行政任務(wù)的行政實況，無論是從程序還是實體的角度來衡量，違法性繼承的理論都應(yīng)該得到足夠的重視。當(dāng)先行行為已不可爭訟的情形下，在與先行行為具有法定先后關(guān)系的后續(xù)行為的撤銷訴訟中，以先行行為的違法性為由而撤銷后續(xù)行為，這就是違法性繼承問題。其中的判斷標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)著程序公正與實體正義之間的價值權(quán)衡，在某種程度上更是行政救濟(jì)法上的問題。當(dāng)在先行行為的權(quán)利保障并不充分、安定性并不甚強(qiáng)烈的情況下，例如在本文集中探討的肖光義案件中，法院可以基于保護(hù)私人權(quán)益的需要，給違法性繼承論作出肯定的回答。

參考文獻(xiàn)：

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