農(nóng)村宅基地制度改革的發(fā)展與思考

劉蕾 李欣

【摘 要】農(nóng)村宅基地制度改革在全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)陸續(xù)開展，成功的改革經(jīng)驗(yàn)將對(duì)在全國(guó)范圍的推廣中起到重要的借鑒價(jià)值，在總結(jié)宅基地制度改革的發(fā)展歷程，調(diào)研部分試點(diǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)上本文提出可以從普及改革政策與知識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)民政策理解;政府搭建平臺(tái)服務(wù)，放活與規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn);保障農(nóng)民公平享有宅基地權(quán)利，多種方式保障農(nóng)民居住權(quán)益幾個(gè)方面入手在充分保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上對(duì)宅基地制度改革進(jìn)行穩(wěn)步推進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】宅基地;制度改革;思考

中圖分類號(hào)： F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 2095-2457（2019）11-0085-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.11.037

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用程度不斷得到提升，但有限的城鎮(zhèn)用地依然無(wú)法滿足快速增長(zhǎng)模式下的建設(shè)用地需求，需要建設(shè)用地資源的有效補(bǔ)充。農(nóng)村集體建設(shè)用地是我國(guó)建設(shè)用地的重要組成部分，是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的有益補(bǔ)充，也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，在農(nóng)村集體建設(shè)用地中宅基地則是保障農(nóng)民自身權(quán)益的基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)，“一戶多宅”現(xiàn)象在各地區(qū)普遍存在，提高農(nóng)村宅基地利用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集約利用，提高農(nóng)村土地的價(jià)值，將成為疏解城鎮(zhèn)用地緊張的有效途徑，也將成為發(fā)展地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的重要推動(dòng)力，因此，農(nóng)村宅基地制度改革勢(shì)在必行。改革方案和政策的制定上，如何既有利于土地的高效利用，盤活宅基地，又能最大化保障農(nóng)民利益，是改革的關(guān)注的焦點(diǎn)也是難點(diǎn)。

1 農(nóng)村宅基地制度改革的發(fā)展歷程

2008年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨召開第十七屆三中全會(huì)，審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱決定），《決定》研究了新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的問題，明確指出要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“改革征地制度，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革”，此次會(huì)議明確了新時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和原則，為今后的農(nóng)村改革發(fā)展指明了方向。

2014年12月，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕71號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見》）在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議中審議，農(nóng)村土地制度改革由此拉開了序幕。根據(jù)《意見》，2015年1月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（國(guó)土資發(fā)〔2015〕35號(hào)），指出試點(diǎn)的選擇要統(tǒng)籌東、中、西部和東北地區(qū)，兼顧不同的發(fā)展階段和模式，選擇若干縣或縣級(jí)市分別開展農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)圍繞農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革幾方面開展工作，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。同年2月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議開幕，審議通過國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案，擬定了全國(guó)三十三個(gè)土地制度改革試點(diǎn)區(qū)。15個(gè)宅基地制度改革和15個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和3個(gè)土地征地制度試點(diǎn)區(qū)域分開進(jìn)行改革，以便更有序的推進(jìn)試點(diǎn)改革工作。

2017年2月，《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》發(fā)布，規(guī)定了要“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)”，將原有的3個(gè)土地征收、15個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)融合擴(kuò)大為整體統(tǒng)籌推進(jìn)。在綜合考慮試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際工作情況和土地管理法修訂工作的進(jìn)度后，于2017年11月十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議中表決通過了《關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》，決定試點(diǎn)期延長(zhǎng)一年至2018年12月31日。

宅基地制度改革與廣大農(nóng)民利益息息相關(guān)，各試點(diǎn)地區(qū)在充分調(diào)查本地區(qū)宅基地分配使用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，制定各自改革方案與實(shí)施辦法，隨試點(diǎn)延長(zhǎng)期的結(jié)束，先后完成了試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)地區(qū)政策推行過程中發(fā)現(xiàn)，改革政策的順利推進(jìn)要充分重視農(nóng)民利益的保障。

2 普及改革政策與知識(shí)? 加強(qiáng)農(nóng)民政策理解

宅基地制度改革中，參與宅基地制度改革的主體是擁有宅基地的農(nóng)民，因此，宅基地制度改革的順利推進(jìn)和政策的穩(wěn)步實(shí)施，要依托農(nóng)民的支持。而農(nóng)民對(duì)宅基地權(quán)屬的認(rèn)識(shí)對(duì)于他們參與宅基地改革的積極性會(huì)存在一定程度的影響。在一項(xiàng)針對(duì)農(nóng)民對(duì)宅基地改革意愿調(diào)查中顯示，部分農(nóng)民對(duì)“三權(quán)分置”的理解并不清晰，甚至有部分農(nóng)民完全沒有理解何為“三權(quán)分置”，也不清楚自己與宅基地的權(quán)屬關(guān)系。被調(diào)查的農(nóng)民中，認(rèn)為宅基地為個(gè)人所有的，大多數(shù)參與宅基地制度改革的積極性不高，而理解何為“三權(quán)”以及自己與三權(quán)關(guān)系的農(nóng)民，調(diào)查顯示其參與改革積極性較高。在試點(diǎn)地區(qū)的村干部的訪談中，針對(duì)農(nóng)民參與后的態(tài)度也進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)對(duì)政策理解較透徹的農(nóng)民做出的決定較穩(wěn)定，而不理解政策的農(nóng)民則常處于猶豫狀態(tài)。因此，樹立農(nóng)民對(duì)宅基地制度改革的正確認(rèn)識(shí)，對(duì)于農(nóng)民參與改革的態(tài)度具有重要影響。

在實(shí)際改革過程中，可以針對(duì)農(nóng)村宅基地制度和權(quán)屬制作解釋材料，用通俗易懂的語(yǔ)言從概念解釋、權(quán)利關(guān)系、制度政策等方面對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行詳細(xì)闡釋，并將解釋材料制成手冊(cè)發(fā)給參與改革農(nóng)民，培訓(xùn)專門的政策解釋工作人員，針對(duì)農(nóng)民對(duì)政策的不解之處進(jìn)行解釋說明，樹立農(nóng)民對(duì)宅基地制度改革的正確認(rèn)識(shí)，提高農(nóng)民參與的積極性。與此同時(shí)，使農(nóng)民所作出的決定能夠建立在充分的和理性的思考之上，避免后續(xù)糾紛的產(chǎn)生。

3 政府搭建平臺(tái)服務(wù)? 放活與規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民希望分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的農(nóng)村土地增值收益，農(nóng)村宅基地的隱性流轉(zhuǎn)以及“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)現(xiàn)象一直存在，屢禁不止。歸根結(jié)底，這一現(xiàn)象是農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求與法律政策之間的矛盾形成的，要解決這一問題，宜疏不宜堵。黨的十九大報(bào)告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為農(nóng)村發(fā)展指明了方向，如何盤活農(nóng)村土地資源、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?，在鄉(xiāng)村發(fā)展中充分發(fā)揮宅基地的建設(shè)用地作用，同時(shí)最大程度保障農(nóng)民利益，成為土地制度改革中需要破解的重要難題。要解決好這一難題需要從政府、政策、環(huán)境幾方面入手。

一是“三權(quán)分置”將宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了清晰劃分，在宅基地制度改革嘗試中，適度放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以在自身可支配權(quán)利范圍內(nèi)，自愿、適度、有限地進(jìn)行宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、買賣、入股、擔(dān)保、抵押等，使農(nóng)民手中宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能得到充分發(fā)揮。二是政府在流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)轉(zhuǎn)換角色，不作為直接的參與者而作為支持者和監(jiān)督者，為規(guī)范流轉(zhuǎn)條件和程序，搭建流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)提供服務(wù)和保障。三是改革中退出的宅基地應(yīng)依托區(qū)域特色充分利用，避免出現(xiàn)二次浪費(fèi)。在農(nóng)民住房普遍老舊的地區(qū)開展農(nóng)村住宅的集中建設(shè)，實(shí)現(xiàn)居民上樓，改善居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量，節(jié)約住宅用地;在條件較成熟的地區(qū)利用騰退的宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，如旅游、養(yǎng)老、休閑、文化等，利用新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)鄉(xiāng)村繁榮，促進(jìn)農(nóng)民收入增加，提高農(nóng)村土地利用效率。

4 保障農(nóng)民公平享有宅基地權(quán)利? 多種方式保障農(nóng)民居住權(quán)益

隨著農(nóng)村人口大量流出，進(jìn)入城鎮(zhèn)，入城農(nóng)民原有宅基地大量閑置。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)村已經(jīng)沒有剩余可由村集體進(jìn)行分配的宅基地，甚至有些村已經(jīng)有20多年沒有新分配過宅基地，部分一直在農(nóng)村生活的“農(nóng)二代”、“農(nóng)三代”一直無(wú)法實(shí)現(xiàn)自己對(duì)宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，在村內(nèi)卻存在著由于歷史原因形成的一戶多宅和超標(biāo)占用現(xiàn)象。所以有序推進(jìn)宅基地的退出，實(shí)現(xiàn)有償使用是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地公平與效率的重要途經(jīng)。目前為止，全國(guó)范圍已經(jīng)有33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開展農(nóng)村土地制度改革，其中，宅基地的有償使用與退出機(jī)制建設(shè)是試點(diǎn)地區(qū)探索的重要內(nèi)容。各試點(diǎn)地區(qū)先后制定了符合自身區(qū)域情況的宅基地有償使用和退出的實(shí)施辦法，均嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅，多宅有償，自愿前提，激勵(lì)機(jī)制輔助，鼓勵(lì)有償退出的原則，但收繳標(biāo)準(zhǔn)各地區(qū)各有不同。通過經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置是宅基地制度改革的重要舉措。[1]

宅基地制度改革既要考慮土地的高效利用，也要考慮退出后農(nóng)民的居住和生活保障，多種形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的住房保障。一方面，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民進(jìn)城落戶，通過宅基地退出的收益幫助農(nóng)民完成市民化過程。另一方面，對(duì)于退出宅基地農(nóng)民可選擇經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也可選擇住房置換，對(duì)于選擇經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)一次性補(bǔ)償。對(duì)于繼續(xù)在農(nóng)村生活的農(nóng)民探索建設(shè)農(nóng)村新居，農(nóng)民可置換新居，新居采用集中統(tǒng)建或多戶聯(lián)建等方式，建設(shè)多層或高層公寓，仿照城市進(jìn)行現(xiàn)代化管理，在集約用地的同時(shí)，保障農(nóng)民居住權(quán)益，改善農(nóng)民居住環(huán)境和居住條件。[2]

【參考文獻(xiàn)】

[1]周小平，高遠(yuǎn)矚.改革開放40年中國(guó)農(nóng)村宅基地管理政策演進(jìn)與前瞻[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)，2018（10）：1-7.

[2]高圣平.宅基地制度改革政策的演進(jìn)與走向[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2019（1）：23-28.

※基金項(xiàng)目：本文系河北省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“河北省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)效果提升對(duì)策研究”（18456106D）研究成果。

作者簡(jiǎn)介：

劉蕾（1979—），女，河北石家莊人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事土地規(guī)劃、土地制度與政策等相關(guān)研究。

李欣（1993—），女，河北石家莊人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 公共管理學(xué)院在讀研究生，主要從事土地可持續(xù)發(fā)展、土地制度與政策相關(guān)研究。