加快新疆兵團(tuán)與地方全面融合發(fā)展的思考

白萍 張曉毅

摘?要：新時(shí)期中央和新疆維吾爾自治區(qū)黨委、政府以及兵團(tuán)對(duì)兵地融合發(fā)展賦予了新的內(nèi)涵，兵地融合邁入了加速發(fā)展、高層次全面融合的新階段。兵地融合發(fā)展過程中還存在著城市建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，水、電、土地資源管理等方面還存在著一些突出矛盾和問題難以解決。提出了加快推進(jìn)兵地融合發(fā)展需加強(qiáng)兵地融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和組織協(xié)調(diào)保障，明確兵地融合發(fā)展方向和目標(biāo)等八條加快推進(jìn)兵地融合發(fā)展的措施建議。

關(guān)鍵詞：兵地融合?融合發(fā)展?新疆自治區(qū)?生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)現(xiàn)有14個(gè)師176個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)，各師、團(tuán)“點(diǎn)狀式”分布于自治區(qū)的13個(gè)地州市周圍，其中有9個(gè)師的師部與地州首府共駐一個(gè)城區(qū)。由于采用兩種不同管理體制且兵團(tuán)沒有完整的土地、水、礦產(chǎn)資源等自然資源支配能力，在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，兵地地方保護(hù)主義嚴(yán)重，市場(chǎng)行政性條塊分割，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同，低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。隨著人口的增長(zhǎng)，利用資源開發(fā)資源的矛盾也日趨突出，不僅浪費(fèi)資源阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展，也不利于加強(qiáng)兵地融合，在一定程度上也制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2014年4月30日，習(xí)近平總書記在新疆視察時(shí)指出：“要壯大兵團(tuán)綜合實(shí)力，提高維穩(wěn)戍邊能力，促進(jìn)兵地融合發(fā)展”。兵團(tuán)是新疆的重要組成部分，新疆工作在黨和國(guó)家全局中的特殊重要性決定了兵團(tuán)在新疆存在的必要性。在新疆組建擔(dān)負(fù)屯墾戍邊使命的兵團(tuán)，是黨中央治國(guó)安邦的戰(zhàn)略布局，是強(qiáng)化邊疆治理的重要方略。因此，深化兵地融合發(fā)展，既是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，又是一項(xiàng)緊迫的現(xiàn)實(shí)需要，既是一項(xiàng)重大的政治要求，也是兵地雙方的共同需要，更是實(shí)現(xiàn)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安總目標(biāo)的要求。深化兵地融合發(fā)展，事關(guān)全局、事關(guān)根本、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)。

一、新疆兵地融合發(fā)展現(xiàn)狀

從新疆地方與兵團(tuán)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷程看，兵地關(guān)系從1954年兵團(tuán)成立以來經(jīng)歷了互助期、合并發(fā)展期、競(jìng)爭(zhēng)合作期到現(xiàn)在的融合發(fā)展期四個(gè)階段，而當(dāng)前的兵地關(guān)系處于兵團(tuán)恢復(fù)以來最好時(shí)期，兵地融合邁入了加速發(fā)展、全面融合的新階段。

1994年，兵團(tuán)十三師與哈密地區(qū)率先提出“融合各方優(yōu)勢(shì)，尋求共同發(fā)展”“打破條塊分割，淡化模糊界限”的戰(zhàn)略思想，走出了一條變力量型融合為利益型融合的融合發(fā)展之路，創(chuàng)造了“哈密經(jīng)驗(yàn)”。之后，兵團(tuán)和烏魯木齊市政府分別批準(zhǔn)了《兵團(tuán)十二師與烏魯木齊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》及《實(shí)施細(xì)則》，烏魯木齊市和十二師融合發(fā)展邁出重要步伐。2012年七師與奎屯市構(gòu)建了統(tǒng)一建設(shè)、共同管理、互利互動(dòng)、融合發(fā)展、共建共贏的“天北模式”。這些形式不同的模式為新疆兵地進(jìn)一步融合積累了良好的經(jīng)驗(yàn)。

近年來，特別是2017年推進(jìn)兵團(tuán)深化改革的中央3號(hào)文件和自治區(qū)黨委12號(hào)文件下發(fā)后，自治區(qū)深入貫徹黨中央關(guān)于支持兵團(tuán)發(fā)展改革的重大戰(zhàn)略部署，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、突出重點(diǎn)、有序開發(fā)”原則，支持兵團(tuán)融入國(guó)家“一帶一路”建設(shè)，將兵團(tuán)納入自治區(qū)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃，逐步推進(jìn)重要規(guī)劃由自治區(qū)統(tǒng)籌、兵團(tuán)參與，共同制訂共同實(shí)施。自治區(qū)大力支持兵團(tuán)財(cái)政管理體制改革，組織了財(cái)政、稅務(wù)、人行、工商、國(guó)土等部門聯(lián)合推進(jìn)兵團(tuán)財(cái)政體制改革，研究制定了自治區(qū)和兵團(tuán)財(cái)政管理體制劃分、兵團(tuán)轄區(qū)稅收入庫(kù)辦法等，順利推進(jìn)了兵團(tuán)財(cái)政體制改革。大力支持和加快對(duì)兵團(tuán)“政”的職能建設(shè)，2018年，自治區(qū)將2190項(xiàng)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)授予兵團(tuán)并正式實(shí)施，使得兵團(tuán)行政職能和職權(quán)更加完善。同時(shí)，兵地在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，共筑生態(tài)安全屏障，共建共管共享重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等方面融合發(fā)展不斷深化，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域融合發(fā)展不斷拓寬。

2016年12月召開的自治區(qū)黨委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上和2017年1月召開的兵團(tuán)黨委六屆十七次全會(huì)上，自治區(qū)和兵團(tuán)都將促進(jìn)兵地融合發(fā)展作為一項(xiàng)重要的任務(wù)進(jìn)行了要求和部署。陳全國(guó)書記在會(huì)上指出“兵地雙方要牢固樹立‘一盤棋思想，進(jìn)一步健全兵地戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施協(xié)調(diào)和重大問題協(xié)商機(jī)制，深入推進(jìn)兵地經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、干部人才、維護(hù)穩(wěn)定等方面的融合，做到兵地一家親、心連心?！北鴪F(tuán)政委孫金龍?jiān)趫?bào)告中提出兵團(tuán)“要主動(dòng)融入新疆大局，深入推進(jìn)兵地融合發(fā)展，在維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮特殊作用，推動(dòng)兵地融合發(fā)展常態(tài)化長(zhǎng)效化?！?017、2018年自治區(qū)主席雪克來提·扎克爾所作的《自治區(qū)政府工作報(bào)告》中明確要求各級(jí)政府牢固樹立“兵地一盤棋”思想，支持兵團(tuán)在維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安中承擔(dān)更大責(zé)任，更好地發(fā)揮穩(wěn)定器、大熔爐、示范區(qū)的特殊作用。這標(biāo)志著新的歷史時(shí)期，中央和自治區(qū)黨委、政府以及兵團(tuán)對(duì)兵地融合發(fā)展賦予了新的內(nèi)涵，提出了新的要求和方向，在兵地雙方高層共識(shí)的推動(dòng)下，兵地融合邁入了加速發(fā)展、高層次全面融合的新階段。

二、新疆兵地融合發(fā)展存在的主要問題

目前來看，兵地融合發(fā)展情況整體較好，各項(xiàng)工作正在有力有序有效開展，但也存在一些突出的矛盾和問題，難以解決。如有兵地毗鄰地區(qū)市政建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行上有偏差，難以達(dá)成共識(shí);產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展方面不盡協(xié)調(diào)，低水平重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象較多;部分兵地交通規(guī)劃建設(shè)管理不協(xié)調(diào)，存在斷頭路、交通銜接不暢現(xiàn)象;水、電資源建設(shè)管理和土地確權(quán)等方面，存在較多爭(zhēng)議的問題等。如霍爾果斯市和兵團(tuán)61、62團(tuán)的融合發(fā)展存在的問題就較為具有代表性。

霍爾果斯市于2014年6月26日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的縣級(jí)市，區(qū)域內(nèi)含四個(gè)街道、兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)、兩個(gè)兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)（61團(tuán)、62團(tuán)）。其中兩個(gè)團(tuán)場(chǎng)面積1187.66平方公里，占全市土地面積62.2%。市域范圍含霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)口岸園區(qū)和兵團(tuán)分區(qū)，口岸園區(qū)20平方公里，兵團(tuán)分區(qū)10平方公里，兩者地塊也緊密相連，口岸園區(qū)由霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理，兵團(tuán)分區(qū)由農(nóng)四師管理。霍爾果斯市城區(qū)（暨經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)口岸園區(qū)）與62團(tuán)區(qū)域緊密相連，雖然團(tuán)場(chǎng)區(qū)域在市域轄區(qū)內(nèi)，但屬兵團(tuán)建制，互不隸屬。近年來，隨著霍爾果斯市城區(qū)（即霍爾果斯口岸園區(qū)）經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，其與61、62團(tuán)在人員就業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)交流和交往不斷加深。部分兵地割據(jù)管理問題經(jīng)過協(xié)商也得到了有效化解，如雙方在邊境防控方面形成了混編聯(lián)勤機(jī)制，對(duì)位于中哈霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心的兵地土地，“天盛國(guó)際中心項(xiàng)目”等雙方就統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理達(dá)成一致認(rèn)識(shí)并執(zhí)行等等。但是，目前仍在水、電、土地資源利用方面還存在一些難以達(dá)成共識(shí)的問題和矛盾，制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展：

一是市域范圍內(nèi)兵地規(guī)劃建設(shè)不統(tǒng)一嚴(yán)重制約兵地經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展?；魻柟雇?2團(tuán)團(tuán)場(chǎng)緊鄰，因兵地建設(shè)規(guī)劃不統(tǒng)一，造成一渠之隔（東風(fēng)干渠）的兩地道路、橋梁、綠化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)銜接不到位，功能區(qū)分布雜亂、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不統(tǒng)一，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)布局不統(tǒng)一等。如62團(tuán)在亞歐路與青島路交口西北側(cè)建設(shè)項(xiàng)目“中科·建安建材家居市場(chǎng)”，該項(xiàng)目用地為市場(chǎng)類用地，而《霍爾果斯市城市總體規(guī)劃（2016-2030）》中，該用地為體育用地。雙方在旅游路線規(guī)劃，旅游產(chǎn)品打造、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面各自為戰(zhàn)，沒有形成合力等。二是霍爾果斯市城市建設(shè)用地不足，因兵地體制制約，土地置換困難，發(fā)展受限?；魻柟故谐菂^(qū)四周屬于62團(tuán)土地，市區(qū)同所轄兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被62團(tuán)區(qū)域分隔，市域發(fā)展空間受限。近年來，隨著霍爾果斯經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，市區(qū)“無地可用”矛盾日益凸顯，目前霍爾果斯市區(qū)（暨口岸園區(qū)）可供土地僅剩6500畝，隨著城區(qū)人口增長(zhǎng)，面臨教育、衛(wèi)生方面大量民生配套公共設(shè)施建設(shè)，霍爾果斯發(fā)展土地制約矛盾突出。而雙方土地置換是一條可行之路，但受體制制約開展難度較大。三是供電管理方面歷史遺留問題難以解決?；魻柟箞@區(qū)內(nèi)珠海路以北為霍爾果斯供電公司供電范圍，珠海路以南為兵團(tuán)四師供電范圍，目前國(guó)網(wǎng)霍爾果斯市供電公司在市政府統(tǒng)一組織下完成整個(gè)園區(qū)的電力建設(shè)規(guī)劃，但因歷史問題整個(gè)園區(qū)供用電實(shí)施困難?；魻柟故心鯛柲翀?chǎng)現(xiàn)由四師電力公司供電，該段線路老化問題長(zhǎng)期得不到兵團(tuán)解決，2015年牧民聯(lián)名上書要求由霍爾果斯市供電公司供電，因營(yíng)業(yè)區(qū)歷史問題，四師供電公司不同意由霍爾果斯市供電公司拉網(wǎng)等。

以上兵地融合發(fā)展中存在的問題，是矛盾和問題表現(xiàn)比較集中體現(xiàn)的幾個(gè)方面，究其深層次原因，主要還是由于兵地各自行政干預(yù)強(qiáng)化了各自經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的獨(dú)立性，加大了融合的排他性;兵地融合運(yùn)行機(jī)制不順暢，缺乏健全的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和有力的宏觀調(diào)控機(jī)制;促進(jìn)兵地關(guān)系良性、全面發(fā)展的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制尚未形成等。

三、加快推進(jìn)新疆兵地全面融合發(fā)展的建議

（一）創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)兵地融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和組織協(xié)調(diào)保障

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，從國(guó)家、自治區(qū)黨委、兵團(tuán)層面明確自治區(qū)和兵團(tuán)及各級(jí)政府（師、團(tuán)）在參與兵地融合過程中的權(quán)利與責(zé)任。加強(qiáng)和充實(shí)兵地融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由自治區(qū)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)（辦公室），配備專職工作人員，充分發(fā)揮兵地融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)席會(huì)議制度作用，研究兵地戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展改革中的重大問題，對(duì)兵地融合發(fā)展工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、督促檢查，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)兵地融合深度發(fā)展工作。在國(guó)家及各部委層面、自治區(qū)和兵團(tuán)層面、地州市和各師層面、縣市和團(tuán)場(chǎng)層面建立兵地定期協(xié)商和交流共建機(jī)制、重大問題一事一議機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。整合現(xiàn)有資源和資金，在組織協(xié)調(diào)上全面保障、組織實(shí)施促進(jìn)兵地融合發(fā)展的各項(xiàng)行動(dòng)。

（二）統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確兵地融合發(fā)展方向和目標(biāo)

盡早出臺(tái)指導(dǎo)性文件，明確發(fā)展方向和目標(biāo)。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，摸清當(dāng)前兵地融合發(fā)展情況，以問題為導(dǎo)向，盡早制定出臺(tái)推進(jìn)兵地融合發(fā)展工作的指導(dǎo)性文件，明確兵地融合發(fā)展的方向和目標(biāo)，確立兵地融合發(fā)展體制機(jī)制，提出推動(dòng)兵地融合發(fā)展工作的重點(diǎn)任務(wù)和保障措施等，并建立兵地融合發(fā)展工作督查、考核評(píng)估機(jī)制。

（三）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，破除體制機(jī)制障礙實(shí)現(xiàn)兵地統(tǒng)一規(guī)劃

以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、資源共享為原則，打破分割壁壘，力爭(zhēng)做到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施等兵地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)。統(tǒng)一規(guī)劃方面，主要包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃（五年發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃等）、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃（水利、電力、交通、信息、通訊、口岸建設(shè)規(guī)劃等）、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃（衛(wèi)生、科技、教育、人才、文化設(shè)施、廣播電視設(shè)施、社會(huì)福利設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等）、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與布局、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合、園區(qū)建設(shè)規(guī)劃等）、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃等，兵地雙方應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃、聯(lián)合編制、統(tǒng)一實(shí)施。

（四）解決遺留問題，加快推進(jìn)兵地基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通

加強(qiáng)統(tǒng)一建設(shè)，兵地共用的道路、水利設(shè)施、醫(yī)院、學(xué)校、文化設(shè)施、廣播電視設(shè)施、社會(huì)福利設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)、園區(qū)建設(shè)、口岸設(shè)施建設(shè)等，兵地應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一投資、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一施工，不搞重復(fù)建設(shè)，不搞人為分割。堅(jiān)持兵地交通、水利、能源、通信等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)互聯(lián)互通、共建共管、共用共護(hù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率，避免重復(fù)建設(shè)造成資源浪費(fèi)。加快推進(jìn)兵地交通互聯(lián)互通，做好兵地道路銜接，打通斷頭路，不斷完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。支持和協(xié)調(diào)解決兵團(tuán)向南疆發(fā)展的水資源保障，支持兵團(tuán)參與電氣化新疆建設(shè)及重點(diǎn)能源建設(shè)項(xiàng)目，加快推進(jìn)兵地通信建設(shè)等。在社會(huì)服務(wù)共享上積極探索，堅(jiān)持就業(yè)為本，突出教育優(yōu)先，加大民生保障，建立健全兵地科技、教育、衛(wèi)生、服務(wù)體系共建共享機(jī)制，加強(qiáng)兵地教育、醫(yī)療、科技和就業(yè)等領(lǐng)域交流合作。

（五）以經(jīng)濟(jì)融合為切入點(diǎn)，積極發(fā)展兵地經(jīng)濟(jì)融合多元化模式

兵地經(jīng)濟(jì)的融合是兵地融合發(fā)展的催化劑和切入點(diǎn)。兵地融合經(jīng)濟(jì)，易于操作，容易實(shí)現(xiàn)，雙方受益明顯，一直以來也是兵地融合發(fā)展的重要領(lǐng)域。實(shí)現(xiàn)兵地經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，一是要樹立兵地經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一盤棋”的思想，建立兵地資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，統(tǒng)籌安排資源、人才、資金等生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)兵地產(chǎn)業(yè)發(fā)展共贏。二是要堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，淡化體制問題帶來的條塊分割的觀念，兵地不作市場(chǎng)分割，不設(shè)人為門檻，不搞無序競(jìng)爭(zhēng)。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，平等、公正、有序參與市場(chǎng)運(yùn)作，形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的共生性和互惠性。三是要積極調(diào)整兵地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理布局生產(chǎn)力，聯(lián)合開發(fā)利用資源，避免低水平的重復(fù)建設(shè)造成浪費(fèi)，大力推進(jìn)兵地文化、旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。四是要著力推進(jìn)兵地產(chǎn)城融合、園區(qū)共建、企業(yè)相互持股，支持各師、團(tuán)場(chǎng)、連隊(duì)與地方聯(lián)合辦企業(yè)、辦合作社，支持重點(diǎn)龍頭企業(yè)跨兵地發(fā)展，構(gòu)建兵地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、開放共贏的產(chǎn)業(yè)體系。繼續(xù)深化現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)共建、項(xiàng)目共建、企業(yè)兼并重組等融合模式，積極探索新的模式。