公共信托理論在南非環(huán)境權(quán)立法保障中的運(yùn)用

歐旭鴯

摘要：作為發(fā)展中國家的南非在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時卻面臨著環(huán)境受到嚴(yán)重污染的難題，如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)從而確保公民享有良好的生活環(huán)境成為新南非政府的重要議題。為了從立法上保障公民的環(huán)境權(quán)，南非在其基本法《南非共和國憲法》的權(quán)利法案中規(guī)定了環(huán)境權(quán)。與權(quán)利法案中的其他權(quán)利不同，環(huán)境權(quán)的理論依據(jù)是公共信托理論。為使憲法中規(guī)定的環(huán)境權(quán)得到具體落實，南非一系列環(huán)境法律法規(guī)在相應(yīng)的環(huán)境權(quán)條款中也將公共信托理論植入其中。

關(guān)鍵詞：公共信托理論;南非;環(huán)境權(quán);立法保障

中圖分類號：D58 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2019）22-0075-02

公共信托理論（public trust doctrine）最早可追溯到羅馬法，根據(jù)《查士丁尼法典》的規(guī)定，空氣、水流、海洋及海岸是人類的共同財產(chǎn)。羅馬法這種對共同財產(chǎn)的規(guī)定體現(xiàn)了公共信托的理念，也就是說，全人類都享有對空氣、水流、海洋和海岸等自然資源共同使用的權(quán)利。之后，公共信托理論被其他國家的立法廣泛吸收，其中該理論在南非憲法及其章程中已深深扎根，1996年的《南非共和國憲法》為1998—2008年制定的凸顯公共信托理論的一系列環(huán)境法律法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。為了落實憲法中公民享有環(huán)境權(quán)的規(guī)定，南非分別在《國家環(huán)境管理法》以及一系列單行法，如《國家水法》、《沿海管理法》等專門的環(huán)境法律中作了具體的規(guī)定。

一、《國家環(huán)境管理法》

1998年頒布并于1999年生效的《國家環(huán)境管理法》在很大程度上取代了南非于1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》，該法是在《咨詢國家環(huán)境政策》的基礎(chǔ)上制定的，因而詳細(xì)規(guī)定了國家的環(huán)境管理職責(zé)。更為重要的是，《國家環(huán)境管理法》將公共信托理論作為南非環(huán)境管理的理論依據(jù)，其在原則聲明中宣稱“環(huán)境管理必須將人民和他們的需要置于首位，并為保證他們平等地享有身心、發(fā)展、文化和社會利益而提供服務(wù)?！薄罢怨残磐械拿x管理環(huán)境，因此環(huán)境資源的有益使用必須服務(wù)于公共利益，并且環(huán)境必須被作為人民的共同遺產(chǎn)得到保護(hù)。”該法的原則規(guī)定，必須整合環(huán)境管理，承認(rèn)環(huán)境的所有要素都是相互關(guān)聯(lián)的，該規(guī)定顯然是確認(rèn)所有的自然資源都受到信托義務(wù)的約束。就政府而言，為保證公民環(huán)境權(quán)的享有，必須對環(huán)境進(jìn)行有效的管理，保護(hù)環(huán)境資源，并以促進(jìn)公共利益的方式有益地利用這些資源。為了將《南非共和國憲法》第24條規(guī)定的國家環(huán)境管理義務(wù)具體化，《國家環(huán)境管理法》明確了整體性環(huán)境治理的管理方式，要求政府相關(guān)的職能部門在作出可能影響到環(huán)境的決策之前進(jìn)行全面的協(xié)商與合作，在決策過程中，各部門要權(quán)衡社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對環(huán)境可能造成的影響。

《國家環(huán)境管理法》在將憲法規(guī)定的國家環(huán)境管理義務(wù)具體化的同時，還將憲法規(guī)定的公民環(huán)境權(quán)細(xì)化為環(huán)境事務(wù)參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境公益訴訟權(quán)等。就公民的環(huán)境事務(wù)參與權(quán)而言，該法第32節(jié)賦予利益相關(guān)方和受影響者參與國家環(huán)境治理的機(jī)會，并要求政府確保公眾在可能影響環(huán)境的決策過程中有適當(dāng)?shù)膮⑴c機(jī)會。就公民的環(huán)境知情權(quán)而言，該法第31節(jié)規(guī)定，每個人都有資格獲得由國家掌握的與環(huán)境有關(guān)的信息，包括所有向水、空氣或土壤中污染物的排放以及危險廢物和物質(zhì)的生產(chǎn)、處理、運(yùn)輸、治理、儲存和處置。就公民的環(huán)境公益訴訟權(quán)而言，該法第32節(jié)規(guī)定，任何個人都可以為了個人或公共利益針對任何侵害環(huán)境的行為提起訴訟，并且法院更支持個人基于公共利益而提起的訴訟。由此可見，《國家環(huán)境管理法》將公民環(huán)境權(quán)的具體內(nèi)容作了明確的規(guī)定，這樣有利于政府環(huán)境管理義務(wù)的履行，更有利于公民環(huán)境權(quán)的行使。

二、《國家水法》

由于南非的公民長期以來缺乏清潔、干凈的用水，因此水是南非非常重要的一種資源，獲得充足的水的權(quán)利因此被規(guī)定在南非憲法中。為了落實南非憲法第27條每個人都有權(quán)利獲得充足的水的規(guī)定，南非于1998年通過了《國家水法》，該法的出臺結(jié)束了長期以來公民缺乏清潔、安全用水的狀況。水法的核心部分是確認(rèn)政府在管理、保護(hù)和決定適當(dāng)利用水資源方面作為公共信托人應(yīng)該履行的義務(wù)。例如，該法在序言中指出：“人們還認(rèn)識到水是一種屬于全體人民的自然資源，而以往南非體現(xiàn)種族歧視的法律和制度妨礙了人們公平公正地獲得水，也妨礙了水資源的合理開發(fā)和利用;現(xiàn)在人們承認(rèn)應(yīng)由中央政府全面負(fù)責(zé)管理全國的水資源及其開發(fā)和利用，包括公平、公正地分配水源使其得到有效益的利用和分配以及處理一些國際水事項?！薄秶宜ā返谝徽碌?條明確規(guī)定了國家水資源的公共托管，具體如下：①作為國家水資源的公共受托人，中央政府（通過部長的工作）必須從維護(hù)全體人民的利益出發(fā)，保證水資源能夠以可持續(xù)的和公平、公正的方式得到開發(fā)、利用、保護(hù)、保持、管理和控制，并應(yīng)與憲法規(guī)定的法令一致。②不限于本條第①節(jié)，部長最終有責(zé)任保證從維護(hù)公共利益出發(fā)使水得以公平配置和有益利用，并提高水的環(huán)境價值。③中央政府通過部長的工作有權(quán)對南非共和國所有水的利用、流動和控制進(jìn)行調(diào)節(jié)和管理。總之，作為國家水資源的保管人，政府應(yīng)該確保這些資源的開發(fā)、分配、管理和使用，并保證公民平等、公平地使用水資源，從而履行公共信托義務(wù)和國際上的環(huán)境義務(wù)。由此可見，水法明確地將公共信托理論植入南非的水資源管理之中，從而確保公民的環(huán)境權(quán)。

三、《沿海管理法》

就公民環(huán)境權(quán)的立法保障而言，《沿海管理法》最全面的體現(xiàn)了公共信托理論在該法中的運(yùn)用，以下將分別就這些規(guī)定的具體內(nèi)容進(jìn)行闡述。

第一章第2條指出該法的目的是為了南非當(dāng)代人和未來幾代人的利益以信托的名義保存、保護(hù)、擴(kuò)展和增強(qiáng)沿海公共財產(chǎn)的地位;確保每個人平等地享有沿海公共財產(chǎn)的機(jī)會和利益。第3條關(guān)于國家履行海洋環(huán)境權(quán)的義務(wù)指出：“為了實施南非共和國憲法中的權(quán)利法案，國家通過其工作人員和機(jī)構(gòu)實施這部法律，必須以沿海地區(qū)的信托人行為以及采取合理的措施實施這部法律從而逐步實現(xiàn)每個人的海洋環(huán)境權(quán)?！?/p>

第七章是關(guān)于海洋環(huán)境的保護(hù)，第一部分和第三部分都體現(xiàn)了海洋環(huán)境保護(hù)中的公共信托理念。具體而言，第一部分第58條規(guī)定了為避免海洋環(huán)境的污染政府應(yīng)該履行的相關(guān)義務(wù)，第59條規(guī)定了政府為履行相關(guān)義務(wù)可采取的行為，如發(fā)布海洋保護(hù)公告;可以告知人們相關(guān)的事項，如關(guān)閉公共道路或在特定地方禁止非法進(jìn)入沿海公共財產(chǎn)。如果部長或地方長官有理由相信一個人在該部法律實施之前或之后已經(jīng)或正在使用沿海公共財產(chǎn)，為了避免對自然人權(quán)利造成的負(fù)面影響，部長或地方長官可以對該自然人發(fā)布書面告示，提醒公民根據(jù)該部法律采取合適的方式使用沿海公共財產(chǎn)。第三部分第63條規(guī)定了對海洋行為的環(huán)境授權(quán)，當(dāng)根據(jù)《國家環(huán)境管理法》的要求對海洋行為進(jìn)行環(huán)境授權(quán)時必須要考慮所有相關(guān)的因素，其中包括是否會影響沿海公共財產(chǎn)、海洋保護(hù)區(qū)或進(jìn)入海洋的土地，如果有影響，那么這些發(fā)展或行為應(yīng)該與確立和保護(hù)這些區(qū)域的目的保持一致，這些發(fā)展或行為是否位于沿海公共財產(chǎn)之內(nèi)，其是否與為了當(dāng)代人和后代人的利益而保有和促進(jìn)海洋公共財產(chǎn)的目的不相稱，這些行為或發(fā)展是否必須要位于沿海公共財產(chǎn)、海洋保護(hù)區(qū)或沿?？蛇M(jìn)入土地之內(nèi)，當(dāng)使用海洋公共財產(chǎn)、海洋保護(hù)區(qū)、沿?？蛇M(jìn)入土地時，這些行為或發(fā)展是否將提供重要的設(shè)施。

注釋：

（1）See The Institutes of Justinian bk.2，tit.1，pts.1-6，at 65."By natural law，these things are common property of all：air，running water，the sea，and with it the shores of the sea".

（2）該部法律在當(dāng)時的環(huán)境法律體系中處于環(huán)境基本法的地位。

（3）See National Environmental Management Act of 1998.

（4）See National Water Act of 1998.