“幸福村落”建設：鄉(xiāng)村振興視域下治理體系創(chuàng)新的秭歸實踐

饒常林 趙思姁

[摘 要] 治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求之一。在鄉(xiāng)村社會特征已發(fā)生變化的現(xiàn)實基礎下，現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)無法有效應對當下鄉(xiāng)村治理困境，因此亟須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系以期形成有效治理，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。基于破解鄉(xiāng)村治理困境的需要，湖北省秭歸縣實施“幸福村落”建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新。在“幸福村落”建設的實踐中，共識導向、參與、責任性、透明性與法治五個善治的基本要素得到突出體現(xiàn)，構(gòu)成“幸福村落”取得顯著成效的原因，而五個善治要素得以實現(xiàn)與治理單元下沉、自治形式創(chuàng)新密不可分?！靶腋４迓洹苯ㄔO的成功經(jīng)驗對其他地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新具有一定參考借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新;“幸福村落”建設;鄉(xiāng)村振興;善治

[中圖分類號] D422.6 ? ?[文獻標識碼] A ? ? [文章編號] 1673-8616（2019）03-0093-10

一、問題的提出和文獻綜述

黨的十九大首次提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[1]。其中，治理有效在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標中發(fā)揮舉足輕重的作用。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理是十八大以來黨中央高度關(guān)注的議題，2013—2019年的中央一號文件均有涉及創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制的內(nèi)容。構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化不僅是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的重要基石。

研究鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新需要正確分析當前鄉(xiāng)村社會的特征、鄉(xiāng)村治理面臨的困境及其根源。陸益龍（2015）將當前鄉(xiāng)村社會的特征歸結(jié)為鄉(xiāng)村人口大流動背景下鄉(xiāng)村空巢社會的來臨、后稅費時代的新農(nóng)村建設與后鄉(xiāng)土中國的法禮秩序，并指出鄉(xiāng)村治理面臨五個方面的困境，即鄉(xiāng)村社會內(nèi)生發(fā)展乏力、鄉(xiāng)村精英凈流出、鄉(xiāng)村公共參與有限、鄉(xiāng)村社會共識基礎削弱以及鄉(xiāng)村發(fā)展和矛盾的悖論[2]。與陸益龍的觀點有所不同，申端鋒（2010）認為當前鄉(xiāng)村治理的困境是無法達成公共物品的有效供給、農(nóng)村集體行動日趨不可能、農(nóng)民集體主義觀念喪失殆盡、農(nóng)民精神文化匱乏以及地下宗教勢力蔓延等[3]?？偠灾?，鄉(xiāng)村治理面臨人才流失、村民難以達成有效的集體行動、經(jīng)濟發(fā)展乏力與農(nóng)村精神荒蕪等多重困境。在解釋鄉(xiāng)村治理困境何以產(chǎn)生的問題上，肖唐鏢（2014）認為鄉(xiāng)村治理困境的出現(xiàn)很大程度上與鄉(xiāng)村治理體系不再適應鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實基礎相關(guān)，主張調(diào)整與完善鄉(xiāng)村治理體系[4]。

實際上，鄉(xiāng)村治理困境的出現(xiàn)不僅引發(fā)學術(shù)界反思現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體系的缺陷，而且倒逼創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系的實踐?；谄平忄l(xiāng)村治理困境的需要，許多鄉(xiāng)村地區(qū)結(jié)合本地區(qū)實際情況對治理體系加以創(chuàng)新并取得顯著成效。其中，具有代表性的有廣東清遠“三個重心下移”的鄉(xiāng)村治理改革、浙江桐鄉(xiāng)“三治合一”的基層治理模式、廣西河池“黨領民辦、群眾自治”模式以及湖北秭歸“幸福村落”建設，上述具有代表性的鄉(xiāng)村治理成功經(jīng)驗被迅速宣傳與推廣。作為2013年中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果之一，湖北秭歸“幸福村落”建設歷經(jīng)六年的實踐探索，基本實現(xiàn)經(jīng)濟得到發(fā)展、民生得到改善、環(huán)境得到保護、設施得到建設、文化得到傳承、鄉(xiāng)風得到凈化、正義得到伸張、矛盾得到化解、困難得到幫扶、權(quán)益得到保障的既定目標。梅祖壽（2013）用“五個好”高度概括“幸福村落”建設取得的成效：一是群眾衷心擁護，公益事業(yè)好辦;二是能人效應突顯，生產(chǎn)發(fā)展好帶;三是豐富文化生活，社會風氣好轉(zhuǎn);四是社會力量給力，村組干部好當;五是有效組織農(nóng)民，群眾工作好做[5]。鑒于此，本文以湖北秭歸“幸福村落”建設為研究對象，分析其產(chǎn)生背景與創(chuàng)新之處，并基于善治視角剖析“幸福村落”建設取得顯著成效的原因，從中提煉可供其他鄉(xiāng)村地區(qū)借鑒參考的成功經(jīng)驗，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

二、何為“幸福村落”建設：產(chǎn)生背景與創(chuàng)新之處

（一）“幸福村落”建設何以產(chǎn)生

秭歸縣隸屬湖北省宜昌市，地處湖北省西部，位于長江西陵峽兩岸、三峽工程大壩庫首，最高點海拔2056.9米，最低點海拔40米。秭歸縣下轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)186個行政村，戶籍人口37.52萬人，常住人口36.23萬。作為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，秭歸縣是典型的欠發(fā)達地區(qū)。

2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，秭歸縣進行合村并組。村組規(guī)模擴大后，村干部的數(shù)量有所減少。在村干部報酬不變的情況下，用于支付村干部工資酬勞的數(shù)額隨之減少，在一定程度上有效緩解因稅費改革造成的村級財政短缺。然而，合村并組給秭歸縣的鄉(xiāng)村治理帶來新的難題。具體來說，首先，合村并組后村干部數(shù)量減少，但是村干部需要處理的事務并未減少，造成人少事多的局面。與此同時，村委會行政化趨向嚴重，村干部的時間和精力主要集中于落實上級政府下派的行政事務，村級自治性事務讓位于行政事務。其次，合村并組后行政村的地域范圍過大，平均面積達13平方公里，遠超以前生產(chǎn)隊的地域范圍。除此之外，秭歸縣海拔落差相對較大，有的行政村村民分布較為分散。行政村人口數(shù)量劇增與分布分散的雙重屬性導致村民利益、價值觀呈現(xiàn)多元化趨勢，村民達成共識的難度增大，一方面導致許多村級公益事業(yè)難以落地、村民之間的矛盾更為錯綜復雜，另一方面導致鄉(xiāng)村治理的難度隨之增大。因此，秭歸縣黨委和政府逐漸意識到行政村未必是最佳的治理單元，亟須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系以破解取消農(nóng)業(yè)稅后合村并組產(chǎn)生的新困境。

（二）“幸福村落”建設有何創(chuàng)新

為破解取消農(nóng)業(yè)稅后合村并組產(chǎn)生的鄉(xiāng)村治理困境，在汲取“楊林橋模式”1經(jīng)驗的基礎上，秭歸縣委辦公室、縣政府辦公室于2012年12月聯(lián)合印發(fā)《“幸福村落”創(chuàng)建工作實施方案》，“幸福村落”建設正式在全縣范圍內(nèi)推廣實施。實際上，“幸福村落”建設是秭歸縣委和縣政府創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系的一次探索性實踐，其創(chuàng)新之處主要表現(xiàn)為以下兩個方面：其一，治理單元下沉。在廣泛征求村民意見的基礎上，全縣186個行政村依據(jù)“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享、有利發(fā)展，群眾自愿、便于組織，尊重習慣、規(guī)模適度”的原則被劃分為2055個村落，村落地域面積限定在1～2平方公里，規(guī)?？刂圃?0戶左右，實現(xiàn)治理單元由行政村下沉至村落的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。其二，創(chuàng)新自治形式。在劃分村落的基礎上，成立村落理事會。村落理事會由“兩長八員”（即村落理事會理事長、村落黨小組長，經(jīng)濟員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、監(jiān)督員、管護員、環(huán)衛(wèi)員、張羅員，一人可以兼任“多員”）組成。一般而言，村落理事會由3～4人組成?！皟砷L八員”不設候選人，經(jīng)村落村民無記名投票民主選舉產(chǎn)生，沒有固定的工資酬勞。村落理事會的主要職責是在村“兩委”的指導下，按照“自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”的原則，通過村落村民大會或村落戶代表會議等形式組織村落群眾開展村落自治和民主協(xié)商工作，其工作范疇覆蓋村落經(jīng)濟、民生、基礎設施、文化、矛盾化解以及權(quán)益維護等多個方面。經(jīng)過村落村民的民主選舉，許多有能力、有威望、有熱情的體制外精英成為村落理事會的成員。

總而言之，“幸福村落”建設的創(chuàng)新之舉在于治理單元由行政村下沉至村落以及以成立村落理事會的形式突破和超越村委會自治模式，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新。

三、“幸福村落”建設何以成功：基于善治視角的分析

1989年，世界銀行在概括當時非洲的情形時首次使用“治理危機”（crisis in governance）一詞，此后“治理”便廣泛地應用于政治發(fā)展研究中[6]。全球治理委員會認為治理是或公或私的個人和機構(gòu)管理共同事務的諸多方式的總和[7]?；凇爸卫怼币辉~，學者提出“善治”的概念。俞可平認為，善治是使公共利益最大化的社會管理過程，實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，包含合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正十個基本要素[8]。聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會指出，善治具有八個基本要素，即參與、法治、透明性、回應、共識導向、公平與包容、有效與效率以及責任性[9]。善治的基本要素在實施“幸福村落”建設過程中不同程度地得以體現(xiàn)，其有機整合推動有效治理的實現(xiàn)。其中，共識導向、參與、責任性、透明性與法治五個基本要素在實踐中得到突出體現(xiàn)。下文將重點分析上述五個善治基本要素在“幸福村落”建設中何以體現(xiàn)，探索“幸福村落”建設取得顯著成效的原因。

（一）共識導向（consensus oriented）

社會不同群體持不同觀點并不足為奇，善治的實現(xiàn)離不開利益調(diào)整，公民需要就“何為社會最大利益”與“如何實現(xiàn)該目標”形成廣泛共識[9]。相較于行政村，村落村民達成共識的難度相對較小。村落是依據(jù)“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享、有利發(fā)展，群眾自愿、便于組織，尊重習慣、規(guī)模適度”的原則劃分而成，由于地域范圍偏小、共享生產(chǎn)和生活的空間，村落村民通常具有共同的利益訴求。換言之，村落村民達成共識有天然的優(yōu)勢。盡管村落村民在諸多方面存在共同利益，終究無法避免利益不一致的情況出現(xiàn)。但是，村落理事會和村落村民大會可以在妥善協(xié)調(diào)各方利益、促使村民達成共識方面發(fā)揮積極作用。一方面，村落理事會成員經(jīng)村落村民民主選舉產(chǎn)生，當選者通常是有能力、有威望的體制外農(nóng)村精英。在協(xié)調(diào)各方利益的過程中，“兩長八員”可以憑借個人影響力積極說服意見不一致的村民，促使村落全體村民達成共識。另一方面，村落村民大會為村民提供表達利益訴求、與其他村民溝通交流的渠道，使其加深理解、凝聚共識，做出符合村落村民共同利益的最佳選擇。總而言之，治理單元下沉使村落村民擁有達成共識的天然優(yōu)勢，村落理事會的成立則在協(xié)調(diào)村民利益方面功不可沒。

（二）參與（participation）

參與是指全體公民的參與，包含直接參與和間接參與兩種形式[9]。善治的過程是一個還政于民的過程，善治有賴于公民的積極參與[8]。“幸福村落”建設取得顯著成效的重要原因之一是村民的高度參與。在分析美國社區(qū)問題時，博克斯（Richard C.Box）曾對公民資格問題進行研究，并按照期望影響地方公共政策的程度將公民劃分為積極參與者、看門人和搭便車者。積極參與者是指那些積極參與到各種各樣社區(qū)事務和社區(qū)組織的公民，他們關(guān)心社區(qū)發(fā)展，希望自己在社區(qū)事務中發(fā)揮積極影響;看門人是指往往只參與少數(shù)直接關(guān)系自身利益的關(guān)鍵議題的公民;搭便車者是指那些很少關(guān)心社區(qū)事務的人，他們讓別人來行使公民資格的職責[10]。根據(jù)博克斯對公民的劃分，村落理事會成員可被視為積極參與者，雖沒有被選舉為“兩長八員”但依然積極參與村落各項事務、關(guān)心村落發(fā)展的村民同屬于積極參與者的范疇，其余村民屬于看門人或搭便車者的范疇。

1.對積極參與者的分析

實施“幸福村落”建設以前，因缺少頭銜，面對可能出現(xiàn)的多管閑事的質(zhì)疑聲，本想發(fā)揮作用的體制外積極參與者只能望而卻步。除此之外，因地域范圍過大，村民之間不是很熟悉，行政村實際上屬于“半熟人社會”，很難產(chǎn)生全體村民公認的村莊能人[11]。因此，體制外積極參與者在村務中發(fā)揮的作用是有限的。但是，治理單元下沉和村落理事會的成立為體制外積極參與者搭建一個發(fā)揮作用的平臺，使其擁有“兩長八員”的正式頭銜，可以名正言順地管理村落各項事務。與此同時，相較于行政村，村落的地域范圍偏小，村民相互熟悉，熟人社會的性質(zhì)得以延續(xù)，所以村落理事會成員可以憑借自身能力和威望，實現(xiàn)職務權(quán)力和個人影響力的有機結(jié)合，從而提升治理的效率和有效性。至于沒有當選村落理事會成員的體制外積極參與者，盡管他們依然缺乏正式的頭銜，但是既可以通過村落村民大會表達利益訴求、影響村落決策，又可以憑借自身威望在村落范圍內(nèi)協(xié)助村落理事會成員完成相關(guān)工作任務。博克斯認為，研究公民資格問題的目的并不在于怎樣讓每個人都來參與塑造他們的社區(qū)，而在于怎樣讓社區(qū)治理更開放、更容易進入、更受那些愿意參與者的歡迎[10]?？梢哉f，“幸福村落”建設向體制外積極參與者敞開參與村落管理、影響村落決策的大門，為其搭建發(fā)揮積極作用的平臺，使其成為鄉(xiāng)村治理主體的一員。

2.對看門人、搭便車者的分析

實施“幸福村落”建設以前，因行政村地域范圍過大，并非所有村落事務都直接涉及村民自身利益，而看門人只關(guān)心直接涉及自身利益的相關(guān)議題，搭便車者甚至很少關(guān)心村務，因此看門人和搭便車者缺乏參與行政村事務的內(nèi)生動力，進而導致村民參與程度相對較低。但是，治理單元下沉和村落理事會的成立有效改變村民參與不足的狀況。一方面，村落地域面積偏小，是村民生產(chǎn)、生活的共同空間，幾乎所有村落事務都直接涉及村民自身利益，村落中的看門人、搭便車者或選擇主動參與或被動卷入其中;另一方面，“人性的情感通常隨著對象的距離或散漫情況而減弱[1]”，村民對村落的依附勝于對行政村的依附，對村落的認同感和歸屬感勝于對行政村的認同感和歸屬感。因此，相較于參與行政村事務，看門人和搭便車者參與村落事務的內(nèi)生動力在一定程度上得到提升。除此之外，“幸福村落”建設或推動村級公益事業(yè)順利落地或有效改善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生條件，使看門人和搭便車者擁有看得見的“獲得”，并充分認識到參與村落事務的諸多益處，反過來激勵看門人和搭便車者主動參與村落治理。

一般來說，越小的群體可以提供公民更多的參與機會[13]。一方面，以村落為治理單元和村落理事會的成立授予體制外積極參與者頭銜，使其名正言順地憑借自身能力和威望參與村落事務的管理、決策，同時提高看門人、搭便車者參與村落事務的內(nèi)生動力，由此產(chǎn)生的看得見的“獲得”又進一步推動公共參與程度的提升;另一方面，無論是積極參與者抑或看門人、搭便車者，其公共參與的能力均在實踐中得以鍛煉和增強?？偠灾瑢嵤靶腋４迓洹苯ㄔO既可以在一定程度上提升村民參與的內(nèi)生動力，又可以增強公共參與的能力。

（三）責任性（accountability）

責任性是指管理機構(gòu)與管理人員因其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務，沒有履行或不恰當?shù)芈男袘斅男械穆毮芎土x務屬于失職或者說缺乏責任性[8]。一般來說，善治的程度與管理機構(gòu)、管理人員的責任性呈正相關(guān)關(guān)系。因此，“兩長八員”的責任性在一定程度上決定鄉(xiāng)村治理的成效。在實施“幸福村落”建設過程中，“兩長八員”的責任性主要是通過他律、自律雙重手段加以提升。從他律的角度來說，監(jiān)督員、村民和上級部門構(gòu)成監(jiān)督村落理事會成員的主體。具體來說，其一，村落理事會特設監(jiān)督員一職，負責監(jiān)督村落理事會是否按照村落村民討論通過的意見開展工作，村落興建公益事業(yè)過程中向村落村民籌集的錢物是否規(guī)范使用，村落基礎設施建設的質(zhì)量是否符合要求，等等。一旦發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)督員有權(quán)責令改正，敦促村落理事會成員廉潔履職?？梢哉f，監(jiān)督員是敦促“兩長八員”忠實履職的重要角色。其二，“兩長八員”經(jīng)村落村民民主選舉產(chǎn)生，須對村民負責。作為選舉人，村民有權(quán)對“兩長八員”履職情況實施監(jiān)督，也有權(quán)將自己不滿意的“兩長八員”選下去。與此同時，由于村落屬于“熟人社會”，村落理事會成員的失職行為“馬上會暴露在一張張熟悉面孔的眾目睽睽之下，從而招致風言風語，以及熟人的排拒”[14]。因此，熟人的他律可被視為敦促“兩長八員”認真履職的強大力量。其三，上級部門對“兩長八員”的監(jiān)督主要是通過考核激勵機制得以實現(xiàn)?！皟砷L八員”沒有固定的工資酬勞，但是縣級財政每年劃撥3萬元資金對各行政村的“兩長八員”予以獎勵。獎勵資金并非平分給每一位村落理事會成員，而是依據(jù)考核細則對其履職情況進行考核，根據(jù)考核結(jié)果予以不同的資金獎勵?？梢哉f，考核激勵機制的建立是敦促“兩長八員”積極履職的有效方法。從自律的角度來說，“兩長八員”的自律源于每一位村民的選票?！皟砷L八員”是經(jīng)村落村民無記名投票民主選舉產(chǎn)生，許多體制外精英由此成為鄉(xiāng)村治理主體的一員，因此產(chǎn)生獲得他人認可之感或擁有實現(xiàn)人生價值平臺之感。除此之外，當選村落理事會成員的不乏黨員，他們將任職視為組織的信任并以黨員標準嚴格要求自己。因此，在擔任“兩長八員”期間，大多數(shù)村落理事會成員不愿辜負村民對自己的信任，總會盡心盡力完成各項工作任務?？偠灾?，他律和自律相輔相成，兩者有機結(jié)合進一步提升“兩長八員”的責任性，使其認真履職盡責、主動扎實作為。

（四）透明性（transparency）

透明性是指包括政策制定、法律條款、公共開支在內(nèi)的政治信息公開并且能夠及時通過各種傳媒為公民所知，即每一位公民均有權(quán)獲取與個人利益相關(guān)的信息[8]。透明程度越高，善治的程度隨之增高。在實施“幸福村落”建設過程中，透明程度的提升是通過確保信息對村民公開與確保信息為村民所知兩種途徑得以實現(xiàn)。就確保信息對村民公開而言，《“幸福村落”創(chuàng)建工作實施方法》明確規(guī)定，“村落劃分圖、組織架構(gòu)圖和村落理事會組成人員名單要上墻，其他重要事項要公開”。因此，各村落嚴格遵循相關(guān)規(guī)定，將村落劃分圖、組織架構(gòu)圖、“幸福村落”建設的主要工作任務和目標、村落理事會組成人員及其工作職責、村規(guī)民約等內(nèi)容公示在行政村宣傳欄或其他顯目位置。除此之外，凡是涉及諸如村落公益事業(yè)等重要事項的相關(guān)信息同樣予以公示。例如，茅坪鎮(zhèn)陳家沖村向家壩村落村民自籌資金修建一條公路，該村落理事會主動、及時在村落宣傳欄公布捐款花名冊、投勞用工花名冊、收支情況等信息，甚至連誰家管了一餐中午飯、誰家鋸了一棵樹這樣的信息也一并在宣傳欄公布[15]。就確保信息為村民所知而言，信息對村民公開并不意味著信息為村民所知，因此必須通過一定形式及時告知村民。村民了解黨和國家各項方針政策、法律法規(guī)以及其他與自身利益密切相關(guān)的信息主要有兩種渠道：一是通過村落村民大會獲取信息，二是通過“兩長八員”中的宣傳員、幫扶員、維權(quán)員獲取信息。隨著新媒體的發(fā)展與應用，一些行政村將新媒體應用于村務信息的公開和傳播。例如，茅坪鎮(zhèn)陳家壩村創(chuàng)建微信公眾號，致力村務動態(tài)發(fā)布，為村民提供最新、最全的信息。再如，楊林橋鎮(zhèn)天鵝村通過微信群及時將本村收支情況告知村民?？偠灾畔⒌墓_、透明不僅可以讓村民有效參與村落事務的決策，而且可以有效避免與村干部、“兩長八員”之間信息不對稱的現(xiàn)象，有利于村民對權(quán)力運行過程實施監(jiān)督，有效防治“微腐敗”。

（五）法治（rule of law）

作為善治的基本要求，法治是指法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，法律面前人人平等[8]。傳統(tǒng)農(nóng)村是“人治”社會，缺乏法治土壤，村民尊法、信法、守法、用法的意識不強，村民法律意識淡薄是鄉(xiāng)村法治建設的薄弱環(huán)節(jié)。“幸福村落”建設著重推進鄉(xiāng)村治理法治化。具體來說，其一，推進普法工作。在“六五普法”“七五普法”期間，全縣廣泛開展“送法進鄉(xiāng)村”活動，通過村落宣傳欄、發(fā)放資料等形式宣傳有關(guān)婚姻家庭、贍養(yǎng)撫養(yǎng)、勞動社會保障、土地流轉(zhuǎn)等與村民生活密切相關(guān)的法律知識，增強村民法律意識。其二，購買法律服務。秭歸縣司法局著眼于法律服務創(chuàng)新，以購買法律服務的形式實現(xiàn)全縣186個行政村村法律顧問全覆蓋。凡是涉及經(jīng)濟活動、糾紛調(diào)解及其他重大事項，村法律顧問均需到場。通過給村民上法律課、提供法律咨詢、參與化解糾紛矛盾等形式引導村民理性表達訴求、依法維護權(quán)益。需要說明的是，法治并非狹隘的“國家立法”之治，而是多層次、多領域的依法治理，社會規(guī)范發(fā)揮的積極作用對于推進依法治理社會至關(guān)重要[16]。在農(nóng)村地區(qū)，村規(guī)民約作為村民自我管理、自我教育、自我服務的行為規(guī)范，在村民自治過程中發(fā)揮“準法”的重要作用[17]。村規(guī)民約可就涉及道德層面但未上升至法律層面的問題制定規(guī)則。在制定村規(guī)民約的過程中，秭歸縣各村落扎根于本村落實際情況，積極發(fā)揮“兩長八員”廣泛征集民情的作用，由全體村落村民表決通過，制定不與法律法規(guī)相違背的村規(guī)民約，以社會規(guī)范的形式有效規(guī)范村民行為，促進村落和諧?？偠灾?，推進鄉(xiāng)村治理法治化既實現(xiàn)法治的直接目的——規(guī)范村民行為，又實現(xiàn)法治的根本目的——維護村民基本權(quán)利。

綜上所述，共識導向、參與、責任性、透明性與法治五個善治基本要素在“幸福村落”建設中得到突出體現(xiàn)。共識導向要素的實現(xiàn)使村落村民達成共識的難度降低，有利于做出凝聚共識、符合共同利益的最佳選擇。參與要素的實現(xiàn)既提升村民參與村落事務的內(nèi)生動力，又增強村民公共參與的能力。責任性要素的實現(xiàn)使“兩長八員”認真履責，積極為村落村民服務。透明性要素的實現(xiàn)有利于既確保村民獲知相關(guān)信息，又有利于村民監(jiān)督權(quán)力運行過程。法治要素的實現(xiàn)既規(guī)范村民行為，又維護村民基本權(quán)利。可以說，上述五個善治基本要素的實現(xiàn)構(gòu)成“幸福村落”建設取得顯著成效的原因。追根溯源，上述五個善治基本要素的實現(xiàn)與“幸福村落”建設的創(chuàng)新之舉密不可分。具體來說，治理單元下沉產(chǎn)生三重影響：一是使村民擁有達成共識的天然優(yōu)勢;二是提升原本對村務很少關(guān)心甚至漠不關(guān)心的村民參與村落事務的內(nèi)生動力;三是延續(xù)“熟人社會”的特征，發(fā)揮村民對“兩長八員”履職情況的監(jiān)督作用。創(chuàng)新自治形式同樣產(chǎn)生三重影響：一是通過搭建村落理事會這一平臺將許多體制外精英吸納入鄉(xiāng)村治理主體的隊伍，使其積極為鄉(xiāng)村治理出謀劃策;二是充分發(fā)揮“兩長八員”的個人影響力，協(xié)調(diào)村民利益以達成共識;三是為提升村務透明程度、推動鄉(xiāng)村治理法治化做出貢獻?？偠灾?，治理單元下沉與自治形式創(chuàng)新推動共識導向、參與、責任性、透明性與法治五個善治基本要素的實現(xiàn)，而上述五個基本要素的實現(xiàn)是“幸福村落”建設取得顯著成效的原因。換言之，鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村治理的有效性。

四、總結(jié)與討論

在鄉(xiāng)村社會特征業(yè)已發(fā)生變化的現(xiàn)實基礎下，現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)無法有效應對由此產(chǎn)生的鄉(xiāng)村治理困境。困境倒逼創(chuàng)新，許多地區(qū)結(jié)合本地區(qū)實際情況對鄉(xiāng)村治理體系加以創(chuàng)新，使鄉(xiāng)村面貌煥然一新。其中，秭歸縣結(jié)合本地區(qū)實際情況實施“幸福村落”建設，通過科學劃分村落和成立村落理事會，實現(xiàn)治理單元下沉和村民自治形式創(chuàng)新，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新，推動實現(xiàn)有效治理。其中，共識導向、參與、責任性、透明性與法治五個善治基本要素在“幸福村落”建設中得到突出體現(xiàn)，構(gòu)成“幸福村落”建設取得顯著成效的原因。盡管“幸福村落”建設不可避免地存在一些問題，如已經(jīng)出現(xiàn)的“幸福村落”建設推進工作發(fā)展不平衡、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和村干部認識不到位以及部分村民過度依賴“兩長八員”的問題，未來可能出現(xiàn)的資金不足、人才短缺的問題。但是，“幸福村落”建設無疑為其他地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新提供重要的參考借鑒。

其一，選擇合適的治理單元。合村并組后，行政村人口的劇增導致村民利益、價值觀呈現(xiàn)多元化趨勢，鄉(xiāng)村治理的難度隨之增大。治理單元下沉將較小地域范圍內(nèi)、共享生產(chǎn)和生活空間的村民組織組織起來，縮小共同體范圍。治理單元下沉既有助于協(xié)調(diào)內(nèi)部各方意見達成共識以形成有效的集體行動、實現(xiàn)內(nèi)部的輿論監(jiān)督，又有利于提升村民公共參與的動力和能力，從而實現(xiàn)治理成效的提升與治理成本的降低。因此，鄉(xiāng)村治理應依據(jù)本地區(qū)實際情況，在綜合考量自然條件、人口分布、文化、成本等因素的基礎上選擇合適的治理單元，實現(xiàn)精細化管理。

其二，激發(fā)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生力量。鄉(xiāng)村治理需要人才作為支撐，面對鄉(xiāng)村人才流失的不爭事實，一個有效的方法是激發(fā)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生力量。一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)不乏有能力、有威望、有熱情的體制外精英，應積極為體制外精英搭建參與鄉(xiāng)村治理的平臺，使其成為鄉(xiāng)村治理主體的一員，借助職務權(quán)力和個人影響力為鄉(xiāng)村治理運籌帷幄;另一方面，積極挖掘、培育本土化青年人才，使其成為鄉(xiāng)村治理的后備軍?？偠灾卩l(xiāng)村地區(qū)吸引人才、留住人才較為困難的現(xiàn)實背景下，激發(fā)鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)生力量是提升治理水平行之有效的方法。

其三，推進鄉(xiāng)村治理法治化。鄉(xiāng)村法治建設的一個薄弱環(huán)節(jié)是村民法律意識淡薄，提升村民法律意識是推進鄉(xiāng)村治理法治化的重要內(nèi)容。因此，應積極開展普法活動、法律援助活動，引導村民形成自覺守法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好習慣。與此同時，制定村規(guī)民約，充分發(fā)揮社會規(guī)范的積極作用，使其作為法律的補充，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中“硬法”與“軟法”相互配合與協(xié)調(diào)，進而達到規(guī)范村民行為與維護村民權(quán)利的雙重目的。

盡管“幸福村落”建設為其他地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新提供參考借鑒，但是“全國農(nóng)村有不同的發(fā)展類型，也可能出在不同的發(fā)展階段，從一個具體時空中產(chǎn)生出來的基層治理創(chuàng)新可能完全不適合其他地方[18]”。因此，各地必須扎根于本地區(qū)實際情況，合理借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，推動鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新，以期實現(xiàn)有效治理，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

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[責任編輯：吳壽平]

The Construction of "Happy Village"： the Practice of Governance System Innovation in Zigui County under the Perspective of Rural Revitalization Strategy

Rao Changlin ?Zhao Sixu

Abstract： Effective governance is one of the general requirements of the rural revitalization strategy. Based on the reality that the characteristics of rural society have changed， the current rural governance system can no longer effectively cope with the rural governance dilemma. Therefore， it is necessary to innovate the rural governance system in order to form effective governance and promote the realization of the strategic goal of rural revitalization. Based on the need to solve the dilemma of rural governance， Zigui County in Hubei Province implements the construction of "happy villages" to realize the innovation of rural governance system. In the practice of "happy villages" construction， the five basic elements of good governance， including consensus-orientation， participation， accountability， transparency and rule of law， are prominently reflected， which constitute the reason for the remarkable achievements of "happy villages". The realization of the five elements of good governance is inseparable from the sinking of the governance unit and the innovation of the autonomous form.The successful experience of the construction of "happy villages" has certain reference significance for the innovation of rural governance systems in other regions.

Key words：Innovation of Rural Governance System;Construction of "Happy Village";Rural Revitalization Strategy; Good Governance